Derden kunnen belanghebbenden zijn bij boetebesluiten

Achtergrond

Aanleiding voor de uitspraak was een geschil over een bestuurlijke boete die de minister van Infrastructuur en Waterstaat had opgelegd aan een buitenlandse transportonderneming wegens het niet (correct) naleven van de regels over rij- en rusttijden. De Nederlandse vakbond FNV had als collectieve belangenbehartiger van aangesloten vrachtwagenchauffeurs de toezichthouder van de minister (de Inspectie Leefomgeving en Transport, “ILT“) verzocht om handhavend op te treden. Nadat de ILT de overtreding zelf had vastgesteld en op haar website aankondigde de overtreding te zullen sanctioneren met een bestuurlijke boete, gaf FNV te kennen als derde-belanghebbende mee te willen procederen over de opgelegde bestuurlijke boete.

De minister legde aan de transportonderneming een boete op van € 10.500,00 voor zeven overtredingen van € 1.500,00 per overtreding. Vervolgens verklaarde de minister het door FNV gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk, omdat FNV geen belanghebbende is. Nadat de minister (in bezwaar) en de rechtbank (in beroep) FNV niet-ontvankelijk hadden verklaard – het bestraffende karakter van de bestuurlijke sanctie zou in de weg staan aan het aannemen van belanghebbendheid en de inmenging van derden in de boeteprocedure – lag in hoger beroep bij de Afdeling de rechtsvraag op tafel of FNV in haar hoedanigheid van belangenorganisatie kan worden aangemerkt als ‘belanghebbende’ bij de opgelegde bestuurlijke boete.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling gebruikt de voorliggende casus om in algemene zin in te gaan op de nog niet eerder van een eensluidend antwoord voorziene vraag wanneer een derde (dus niet de overtreder) belanghebbende is bij een boetebesluit. De Afdeling merkt op dat de Awb geen bijzondere regeling over derden kent voor boetebesluiten en hanteert daarom het algemene uitgangspunt van artikel 1:2 Awb. Volgens vaste rechtspraak moet getoetst worden of sprake is van een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit. Bij deze beoordeling acht de Afdeling – in tegenstelling tot de A-G – niet van belang of door de eventuele derde eerder een verzoek om handhaving is gedaan.

In het kader van een bestuurlijke boete overweegt de Afdeling – in lijn met de A-G – dat de bestuurlijke boete een tweeledig karakter heeft: het bestraffende karakter is bedoeld om leed toe te voegen, maar kan er ook voor zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaalt. Hoewel bij het toevoegen van leed er naast het belang van de overtreder in beginsel geen andere rechtstreeks betrokken belangen zijn, staat de bestraffende aard er dus niet aan in de weg dat derden bij een boetebesluit alsnog belanghebbende kunnen zijn. Feitelijke gevolgen van het boetebesluit – zoals effecten op de arbeidsmarkt of concurrentiepositie – kunnen ook de belangen van anderen raken. Zo kunnen een natuurlijke persoon of rechtspersoon belang hebben bij een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de overtreden norm. Of er voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit tot het opleggen van de boete en het betrokken belang van de derde zal per geval moeten worden beoordeeld.

De Afdeling oordeelt uiteindelijk dat FNV belanghebbende is bij het boetebesluit aan de transportonderneming. Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs langer dan toegestaan in hun vrachtwagencabines verblijven, valt voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van de benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor FNV opkomt.

Gevolgen voor de praktijk

Zowel de A-G als de minister heeft erop gewezen dat deelname van derden als belanghebbende bij boeteprocedures gevolgen kan hebben die op gespannen voet staan met de rechten van de (vermeende) overtreder, zoals het recht op een eerlijk proces. De Afdeling erkent dat ook. Voor een deel van deze onwenselijke gevolgen kan aansluiting worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb, waarbij het belang van bescherming van de beboete zwaar weegt. Met een terugkoppeling aan de wetgever concludeert de Afdeling dat het aan de wetgever is te bezien of bepaalde gevolgen van haar oordeel onwenselijk zijn en zo nodig maatregelen te treffen.

Al met al kan deze uitspraak zeker (praktische) implicaties hebben voor de praktijk. Hieronder bespreken wij enkele van deze implicaties.

Inzage in het dossier

De rechtspositie van de (vermeende) overtreder kan onder druk komen te staan doordat een derde in de boeteprocedure aanspraak maakt op het volledige dossier, waarin mogelijk gevoelige bedrijfsinformatie staat. De overtreder kan concurrentiegevoelige informatie, bedrijfsgeheimen, financiële gegevens en incriminerende verklaringen in het dossier hebben. Die stukken komen mogelijk via de derde-belanghebbende – die een concurrent of een vakbond kan zijn – op straat. De bescherming via artikel 8:29 Awb (beperkte kennisneming) bestaat weliswaar: daarin is opgenomen dat stukken beperkt kunnen worden kennisgegeven als geheimhouding om gewichtige redenen geboden is, waarbij gedacht kan worden aan concurrentiegegevens of bedrijfsvertrouwelijke informatie. Maar die bescherming is niet vanzelfsprekend: de overtreder zal daar actief om moeten verzoeken en het is de rechter die bepaalt of de redenen ‘gewichtig’ genoeg zijn.

Daarmee samenhangend bestaat ook een mogelijk reputatierisico: gevoelige informatie uit het dossier kan via de derde-belanghebbende in de openbaarheid komen. Dit geldt te meer als de derde bij zijn achterban rapporteert over de procedure.

Aanpassing van boetehoogte door inbreng van derde

Als een derde belanghebbende is bij het besluit tot boeteoplegging, kan die zich ook uitlaten over de hoogte van de boete. Hoewel het op grond van artikel 5:46 Awb aan de rechter is om te bepalen of de hoogte van de boete evenredig is, kan de inbreng van een derde dat rechterlijke oordeel wel beïnvloeden. Het verbod van reformatio in peius biedt de overtreder dan géén bescherming. Uit de rechtspraak volgt immers dat dit verbod niet van toepassing is als een beroep van een derde – in dit geval de derde-belanghebbende – tot een wijziging ten nadele van de primair belanghebbende – in dit geval de overtreder – leidt (zie o.a. ABRvS 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3313, r.o. 10).

Minder rechtszekerheid voor de overtreder

De rechtspositie van de overtreder kan onder druk komen te staan als een derde pas op een later tijdstip kennisneemt van de opgelegde boete en daartegen alsnog opkomt, terwijl de mogelijkheid bestaat dat een hogere boete wordt opgelegd.

Binnen het geldend recht kan ook na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn een belanghebbende die met het nemen van een besluit niet bekend is of kon zijn, omdat het niet aan hem bekend is gemaakt, alsnog rechtsmiddelen aanwenden tegen zo’n besluit.. De bestuursrechters oordelen in dat kader dat betrokkene redelijkerwijs niet in verzuim is geweest als hij binnen een termijn van zes weken na kennisneming alsnog bezwaar maakt of beroep instelt. Als gevolg hiervan zouden derden die op enig moment – mogelijk lange tijd na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn – achterhalen dat aan een overtreder een boete is opgelegd, hiertegen alsnog rechtsmiddelen kunnen aanwenden, ook al is dat besluit al enige tijd definitief. Dat levert spanning op met het beginsel van rechtszekerheid, dat te meer van groot belang is nu het om een bestraffende sanctie gaat.

Het kennisgevingsprobleem

De Afdeling erkent het probleem maar lost het niet op: hoe weet een derde dat er een boetebesluit is genomen als hij geen handhavingsverzoek heeft ingediend? Een derde raakt immers vaak niet of pas na enige tijd op de hoogte van het boetebesluit, omdat dat besluit conform artikel 3:41 Awb alleen wordt bekendgemaakt aan de aanvrager en de overtreder. Dat kan problematisch zijn voor het beroepsrecht van de derde.

Hierbij speelt ook mee dat overtreders vaak procederen tegen de openbaarmaking van sanctiebesluiten (zie daarover ook het blog van T. Barkhuysen in het NJB: Naming-and-shaming-procedures: achter gesloten deuren). Als er een schorsing rust op openbaarmaking terwijl de boeteprocedure verder loopt, ontstaat steeds meer tijd tussen het boetemoment en het moment waarop een derde ermee bekend raakt.

Perspectief van Widdershoven: werkbaarder maar niet gevolgd

Mede vanwege deze praktische complicaties stelde A-G Widdershoven als voorwaarde dat een derde alleen belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit als dat besluit is genomen naar aanleiding van een door hem ingediend handhavingsverzoek.

De Afdeling heeft deze meer pragmatische insteek niet gevolgd. Daarmee kiest de Afdeling voor een juridisch zuivere, dogmatische benadering – het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb wordt onverkort toegepast, zonder aanvullende drempels – waar zeker ook wat voor valt te zeggen. Het kennisgevingsprobleem en de daarmee samenhangende rechtsonzekerheid voor de overtreder zijn daarmee voor nu echter niet geheel opgelost.

Conclusie

De uitspraak van 22 april 2026 geeft een duidelijk oordeel. Derden – waaronder vakbonden, concurrenten en andere rechtspersonen met een voldoende specifieke statutaire doelstelling – kunnen als belanghebbende deelnemen aan bestuurlijke boeteprocedures. Een eerder ingediend handhavingsverzoek is daarvoor niet nodig. De Afdeling laat de verdere invulling van de randvoorwaarden en de onwenselijke gevolgen voor de rechtspositie van de overtreder voor een deel over aan wetgever en rechter.

De uitspraak opent de deur voor meer partijen in boeteprocedures. Dat brengt nieuwe juridische vragen mee – over dossiertoegang, boetehoogte en rechtszekerheid – die zich in de praktijk ongetwijfeld zullen aandienen.