Wat is het gevolg voor een handhavingsbesluit als de vergunningvoorschriften en het bestemmingsplan waarop de last is gebaseerd worden vernietigd?

Maar de Afdeling heeft eerder geoordeeld dat een besluit tot handhaving wegens overtreding van vergunningvoorschriften niet kan worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het onderliggende besluit tot vergunningverlening. Ten tijde van het nemen van het besluit tot handhaving was de vergunning met bijbehorende voorschriften namelijk rechtsgeldig in werking. Daarom komt het besluit tot handhaving niet voor vernietiging in aanmerking op de enkele grond dat het onderliggende besluit tot vergunningverlening is vernietigd.

De Afdeling overweegt dat ook een besluit tot handhaving wegens overtreding van een bestemmingsplan niet kan worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het besluit tot vaststelling dat bestemmingsplan. De vernietiging van Veegplan 1, voor zover het betreft de plandelen met alle op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal rustende bestemmingen en/of aanduidingen, betekent op zichzelf dus niet dat de last onder dwangsom met het besluit op bezwaar ten onrechte in stand is gelaten.

Maar de Afdeling moet wel kunnen vaststellen wat de inhoud van het recht is waarop het besluit op bezwaar mede is gebaseerd. In de uitspraak van vandaag, zaak nr. 202200646/2/R3 en 202404685/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:782, heeft de Afdeling onder 10.10 geoordeeld dat Veegplan 1 en Veegplan 2 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, niet op zichzelf elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar zijn. Het is voor de Afdeling niet mogelijk om vast te stellen hoe de verbeelding van Veegplan 1 er ten tijde van de vaststelling van dat plan uitzag en wat de planregels van Veegplan 1 waren.

Vanwege dit fundamentele gebrek in de wijze waarop Veegplan 1 beschikbaar is gesteld, overweegt de Afdeling dat het niet mogelijk is om de inhoud vast te stellen van het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan Veegplan 1. Het is voor de Afdeling daarom ook niet mogelijk om te beoordelen of, en in hoeverre, er ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 april 2022 sprake was van bouwwerken en/of gebruik in strijd met Veegplan 1.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de buitenruimte op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal (hierna: het perceel).

[appellant] is eigenaar van de woning met grond en opstallen op het perceel en exploiteert daar het [paardenbedrijf].

[partij A] en [partij B] wonen op het perceel [locatie 2] in Zwartewaal, bijna direct grenzend aan het perceel van [appellant]. Naar aanleiding van hun verzoek om handhaving van 8 februari 2021, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor 12 overtredingen.

In het besluit op bezwaar heeft het college de last onder dwangsom gedeeltelijk herroepen voor een aantal van de overtredingen, maar verder in stand gelaten.

Naar aanleiding van de handhavingsprocedure heeft [appellant] op 30 september 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning (met ruimtelijke onderbouwing) ingediend. Deze vergunningaanvraag is nadien nog gewijzigd en [appellant] heeft op 28 januari 2022 een nieuwe vergunningaanvraag (met ruimtelijke onderbouwing) ingediend. Bij besluit van 15 december 2022 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Met de vergunning worden de bouwwerken in de buitenruimte gelegaliseerd, mag er in afwijking van het bestemmingsplan 1.433 m2 aan buitenruimte voor de paardenstalling aanwezig zijn en mag een deel van de bouwwerken buiten de bestemming “Paardenstalling” liggen. De Afdeling doet vandaag ook uitspraak in de procedure over dit besluit tot verlening van de omgevingsvergunning aan [appellant] (zaak nr. 202401931/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:784).

Bestemmingsplan

De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het besluit van 24 augustus 2021 tot oplegging van de last onder dwangsom, het bestemmingsplan “Omgevingsplan Buitengebied Brielle”, vastgesteld op 6 juli 2021 (hierna: het Omgevingsplan), van kracht was. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 april 2022 gold het bestemmingsplan “Omgevingsplan Buitengebied Brielle – Veegplan 1”, vastgesteld op 22 december 2021 (hierna: Veegplan 1).

Bij uitspraak van vandaag, zaak nr. 202200646/2/R3 en 202404685/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:782, heeft de Afdeling, voor zover het betreft de plandelen met alle op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal rustende bestemmingen en/of aanduidingen, het besluit van de raad van de gemeente Brielle, nu Voorne aan Zee, van 22 december 2021 tot vaststelling van Veegplan 1, en het besluit van 30 mei 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Omgevingsplan Buitengebied Brielle – Veegplan 2” (hierna: Veegplan 2), vernietigd.

De Afdeling zal hierna ingaan op de vraag wat de gevolgen zijn van de vernietiging van Veegplan 1 en Veegplan 2 voor het besluit tot handhaving. Bij vernietiging van een besluit door de bestuursrechter worden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in beginsel ongedaan gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen.

Maar de Afdeling heeft eerder geoordeeld dat een besluit tot handhaving wegens overtreding van vergunningvoorschriften niet kan worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het onderliggende besluit tot vergunningverlening. Ten tijde van het nemen van het besluit tot handhaving was de vergunning met bijbehorende voorschriften namelijk rechtsgeldig in werking. Daarom komt het besluit tot handhaving niet voor vernietiging in aanmerking op de enkele grond dat het onderliggende besluit tot vergunningverlening is vernietigd. Zie de uitspraken van 19 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE4356, onder 2.2.3, en 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1126, onder 2.3.1.

De Afdeling overweegt dat ook een besluit tot handhaving wegens overtreding van een bestemmingsplan niet kan worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het besluit tot vaststelling dat bestemmingsplan. Daarom ziet de Afdeling geen reden om in dit geval, waarin het college met het besluit op bezwaar de last onder dwangsom in stand heeft gelaten met toepassing van Veegplan 1, tot een andere conclusie te komen dan in de hiervoor genoemde uitspraken. De vernietiging van Veegplan 1, voor zover het betreft de plandelen met alle op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal rustende bestemmingen en/of aanduidingen, betekent op zichzelf dus niet dat de last onder dwangsom met het besluit op bezwaar ten onrechte in stand is gelaten.

Maar de Afdeling moet wel kunnen vaststellen wat de inhoud van het recht is waarop het besluit op bezwaar mede is gebaseerd. In de uitspraak van vandaag, zaak nr. 202200646/2/R3 en 202404685/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:782, heeft de Afdeling onder 10.10 geoordeeld dat Veegplan 1 en Veegplan 2 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, niet op zichzelf elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar zijn. Het is voor de Afdeling niet mogelijk om vast te stellen hoe de verbeelding van Veegplan 1 er ten tijde van de vaststelling van dat plan uitzag en wat de planregels van Veegplan 1 waren.

Vanwege dit fundamentele gebrek in de wijze waarop Veegplan 1 beschikbaar is gesteld, overweegt de Afdeling dat het niet mogelijk is om de inhoud vast te stellen van het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan Veegplan 1. Het is voor de Afdeling daarom ook niet mogelijk om te beoordelen of, en in hoeverre, er ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 april 2022 sprake was van bouwwerken en/of gebruik in strijd met Veegplan 1. De Afdeling kan de uitspraak van de rechtbank, die gaat over de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar, daarom ook niet beoordelen. Hierin ziet de Afdeling reden om over te gaan tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en vernietiging van het besluit op bezwaar van 7 april 2022.

Dit betekent dat het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar van [appellant]. Het college zal daarbij rekening moeten houden met eventuele wijzigingen in de feiten en omstandigheden. Dit is ook de reden dat de Afdeling het hoger beroep in zoverre verder niet beoordeelt. Of de bevoegdheid van het college tot handhaving nog bestaat, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of ten tijde van de te maken heroverweging er een overtreding is en of die overtreding nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, te voorkomen, of dat er inmiddels sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zie over de heroverweging bij herstelsancties de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.

Conclusie

Gelet op wat is overwogen onder 5.3, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd