Vertrouwensbeginsel bij omgevingsvergunning: toezegging via besluit wekt gerechtvaardigd vertrouwen

Wat was er aan de hand?

Appellante is eigenaar van een zelfstandige woning en diende een aanvraag in voor een omgevingsvergunning om een extra verdieping te bouwen ten behoeve van drie studentenwoningen. Deze vergunning is door het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op 22 februari 2021 verleend. Appellante heeft vervolgens een omgevingsvergunning aangevraagd om van de drie studentenwoningen twee woningen te maken en om de zelfstandige woning op de tweede verdieping te splitsen in twee appartementen. Ook deze aanvraag werd op 11 augustus 2021 door het college ingewilligd. In het besluit stond expliciet vermeld dat de wijziging niet zou leiden tot een toename van het aantal woningen en dat een aanvraag voor een woningvormingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (Hvv) daarom niet zinvol was.

Bij een controle op 14 maart 2022 werd vervolgens geconstateerd dat de woning op de tweede verdieping was gesplitst in twee zelfstandige woningen, zonder dat daarvoor een woningvormingsvergunning was aangevraagd of verleend. Volgens het college was dit wel vereist op grond van artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv.

Het vertrouwensbeginsel

Appellante heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel, omdat de betreffende regelgeving voor haar niet duidelijk was en zij daarom het college om duidelijkheid heeft gevraagd. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de toezegging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan en aan dat orgaan kan worden toegerekend.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft appellante, door te verwijzen naar de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021, aannemelijk gemaakt dat namens het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden mocht afleiden dat geen woningvormingsvergunning nodig was. In de omgevingsvergunning stond namelijk dat, gelet op de doelstelling van de Huisvestingsverordening, het aanvragen van een woningvormingsvergunning in dit geval niet zinvol zou zijn. Dat deze uitlating in strijd is met artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv, kan appellante naar het oordeel van de Afdeling niet worden tegengeworpen.

De Afdeling benadrukt dat hoewel het algemeen belang gediend is met handhaving, schending van het vertrouwensbeginsel reden kan zijn om daarvan af te zien.

Dispositieschade

De Afdeling concludeert dat indien nakoming van de toezegging niet mogelijk is, het college moet onderzoeken of een schadevergoeding moet worden aangeboden. Ook kan het college in het nieuwe besluit overwegen om af te zien van het opleggen van een last onder dwangsom, omdat zicht op legalisatie bestaat.

Bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan aanspraak worden gemaakt op vergoeding van dispositieschade: schade die is geleden doordat iemand op grond van het gewekte vertrouwen heeft gehandeld. Misgelopen inkomsten vallen hier niet onder (ECLI:NL:RVS:2024:4384).

In de onderhavige zaak was appellante, naar aanleiding van gesprekken met de gemeente en de omgevingsvergunningen van 22 februari 2021 en 11 augustus 2021, al begonnen met het verbouwen van de tweede en derde verdieping en had zij de woning op de tweede verdieping al gesplitst. Indien het college concludeert dat nakoming van de toezegging niet mogelijk is, kan appellante aanspraak maken op vergoeding van de geleden dispositieschade.

Gevolgen voor de praktijk

Deze uitspraak is noemenswaardig, omdat de Afdeling een beroep op het vertrouwensbeginsel honoreert, hetgeen nauwelijks voorkomt. Opvallend is bovendien dat de toezegging is gedaan via een verleende omgevingsvergunning, terwijl het bij een beroep op het vertrouwensbeginsel doorgaans gaat om mondelinge toezeggingen. Ten slotte blijkt uit deze uitspraak dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel aanleiding kan zijn om af te zien van handhaving.

Deze bijdrage is ook gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU