Menu

Filter op
content
PONT Omgeving
  • PONT home
    • molen

    ECLI:NL:GHARL:2026:4959

    ECLI:NL:GHARL:2026:4959

    Besluit gemeenteraad Zwolle tot aanwijzing van een kavel gemeentegrond aan De Tippe (wijk Stadshagen-zuid) als locatie voor een nieuw AZC voor 400 asielzoekers. Stichting wil dat alsnog eerst omwonenden moeten kunnen meepraten over de vraag of dat AZC er moet komen en zo ja van welke omvang, conform de Zwolse participatieleidraad ‘HANZA!’. Het hof wijst, evenals de voorzieningenrechter, deze e...

    Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 4 August 2026

    Uitspraak

    ECLI ECLI:NL:GHARL:2026:4959
    Instantie Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
    Datum uitspraak 29-07-2026
    Datum publicatie 04-08-2026
    Zaaknummer 200.366.295/01
    Rechtsgebied Civiel recht
    Bijzondere kenmerken Hoger beroep
    ECLI:NL:GHARL:2026:4959 text/xml public 2026-08-04T10:30:12 2026-07-29 Raad voor de Rechtspraak nl Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 2026-08-04 200.366.295/01 Uitspraak Hoger beroep NL Leeuwarden Civiel recht Eerste aanleg: ECLI:NL:RBOVE:2026:683 Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:GHARL:2026:4959 text/html public 2026-07-31T13:52:49 2026-08-04 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:GHARL:2026:4959 Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden , 04-08-2026 / 200.366.295/01
    Besluit gemeenteraad Zwolle tot aanwijzing van een kavel gemeentegrond aan De Tippe (wijk Stadshagen-zuid) als locatie voor een nieuw AZC voor 400 asielzoekers. Stichting wil dat alsnog eerst omwonenden moeten kunnen meepraten over de vraag of dat AZC er moet komen en zo ja van welke omvang, conform de Zwolse participatieleidraad ‘HANZA!’. Het hof wijst, evenals de voorzieningenrechter, deze eis af en oordeelt dat HANZA! niet op deze besluitvorming van toepassing is. De Gemeente heeft weliswaar op sommige punten onhandig, maar niet onrechtmatig geopereerd.

    GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

    locatie Leeuwarden

    afdeling civiel recht
    zaaknummer gerechtshof 200.366.295/01

    zaaknummer rechtbank Overijssel 342626
    arrest in kort geding van 4 augustus 2026

    in de zaak van
    Stichting Leefbaar Stadshagen

    die is gevestigd in Zwolle

    bij de rechtbank: eiseres

    hierna: de Stichting

    advocaat: mr. L.M. Goeree te Zwolle
    en
    Gemeente Zwolle

    die zetelt te Zwolle

    bij de rechtbank: gedaagde

    hierna: de Gemeente

    advocaat: mr. N.S. Amoah te Den Haag
    <nr>1</nr>Het verloop van de procedure in hoger beroep
    De Stichting heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof (hierna: het hof) tegen het vonnis dat de voorzieningenrechter in de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Zwolle, (hierna: de voorzieningenrechter) op 9 februari 2026 tussen partijen heeft uitgesproken. Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit:
    de dagvaarding in hoger beroep, met grieven, van 9 maart 2026;
    de conclusie van eis van 17 maart 2026;
    de memorie van antwoord van 14 april 2026;
    een akte van de Stichting met eiswijziging en productie van 15 juni 2026;
    het verslag (proces-verbaal) van de mondelinge behandeling die op 17 juni 2026 is gehouden, waarop partijen het hof hebben verzocht arrest te wijzen en waarop het hof een datum voor arrest heeft bepaald.
    <nr>2</nr>De kern van de zaak 2.1
    De gemeenteraad van Zwolle heeft op 7 juli 2025 ingestemd met een voorstel van het college van Burgemeester en Wethouders van Zwolle (verder B&W) tot aanwijzing van een kavel gemeentegrond aan De Tippe, in het zuidelijk deel van de wijk Stadshagen, als locatie waar een opvangcentrum voor 400 vluchtelingen (verder: het AZC) kan worden gerealiseerd. Het hof zal dit besluit verder aanduiden als het raadsbesluit.
     2.2
    De na dit besluit opgerichte Stichting vertegenwoordigt een aantal bewoners van de nabijgelegen wijken die zich tegen dit besluit hebben gekeerd. In dit kort geding gaat het om de vraag of de Gemeente rechtens verplicht was om, voorafgaand aan het raadsbesluit burgers uit Zwolle in de gelegenheid te stellen te participeren overeenkomstig de door de gemeenteraad vastgestelde participatieleidraad met de naam HANZA! Volgens de Stichting zou die participatie (voor zover relevant ook) betrekking moeten hebben op de vragen of er op de aangewezen locatie in De Tippe een AZC moest komen en zo ja, voor hoeveel vluchtelingen. Volgens de Stichting heeft de Gemeente onrechtmatig gehandeld door dit na te laten en moet de Gemeente alsnog met deze vorm van participatie beginnen en mag de Gemeente nu geen verdere medewerking verlenen aan de oprichting van een AZC op die locatie.
     2.3
    De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van de Stichting afgewezen. De Stichting heeft haar vorderingen bij het hof in enigszins gewijzigde vorm herhaald. Ook het hof is van oordeel dat die vorderingen niet toewijsbaar zijn. Dat zal het hof hierna uitleggen, nadat eerst de relevante feiten zijn weergegeven en een korte omschrijving van HANZA!
    <nr>3</nr>De feiten 3.1
    In de Gemeente is een regionale opvanglocatie voor statushouders en kansrijke asielzoekers (verder: ROL) gevestigd aan de Meeuwenlaan, in beheer bij het COA (centraal orgaan opvang asielzoekers). Dit AZC - met 300 opvangplekken - sluit in februari 2027.
    3.2
    De Gemeente heeft in september 2023 de nota Aanpak opgave vluchtelingen gemeente Zwolle 2023-2027 opgesteld, waar is aangegeven dat de Gemeente op zoek moet naar een vervangende locatie voor de ROL en ook voor verdere plekken van opvang en huisvesting van vluchtelingen in het kader van de taakstelling die bij de Gemeente ligt.

    In de notitie staat dat de Gemeente haar inwoners actief bij de aanpak wil betrekken en dat participatie bij de zoektocht naar de permanente ROL al in een vroeg stadium gebeurt:
    “Middels participatie halen we op hoe inwoners tegen het vraagstuk, of delen van het vraagstuk aankijken. Dit geeft ons input voor mogelijke vervolgstappen en besluiten. Participatie gaat over de aanpak in zijn algemeenheid, de zoektocht naar de permanente ROL maar ook als er al een tijdelijke opvanglocatie in beeld is, vindt participatie plaats en kunnen mensen meedenken over randvoorwaarden.”
         3.3
    In de nota is verder aangekondigd dat er een meedenkgroep wordt geformeerd naar aanleiding van eerder gehouden stadsdialogen en dat die meedenkgroep stadsbreed over de permanente ROL zal meedenken:

    “Een vervolgstap rondom de permanente ROL is het formeren van de meedenkgroep. Naar aanleiding van de stadsdialogen heeft zich al een aantal mensen aangemeld. De meedenkgroep zal in eerste instantie stadsbreed over de permanente ROL meedenken. De stap daarna is, zodra er een duidelijke locatie in beeld is, een specifieke meedenkgroep met inwoners uit die wijk oprichten. Een omwonendenoverleg wordt in het leven geroepen zodra een locatie definitief is. De stadsbrede meedenkgroep blijft bestaan tot alle locaties voor de permanente ROL bekend zijn.”
         3.4
    In februari 2024 heeft de stadsbrede meedenkgroep geadviseerd om pas te communiceren als de definitieve locaties bekend zijn. De Gemeente is van dit advies afgeweken en heeft besloten omwonenden ook al te betrekken in de verkenningsfase naar geschikte locaties. In de zoektocht naar geschikte locaties kwamen eerst drie mogelijke locaties in beeld, gelegen aan de Rijnlaan, de Nijverheidsstraat en de Professor Feldmannweg, die bij raadsbesluit van 23 september 2024 ook als te onderzoeken locaties zijn aangewezen. Voorafgaand aan dat besluit, in juni 2024, zijn bewoners van de wijken waarin die locaties gelegen waren geconsulteerd. De consultatie had betrekking op (een aantal van) de criteria om geschikte kavels af te wegen die waren genoemd in de onder 3.2 bedoelde nota, verder aangeduid als de 7B's (bereikbaarheid, bespreekbaarheid, beschikbaarheid, buurt, betaalbaarheid, beheersbaarheid en bruikbaarheid).

    De drie genoemde locaties waren volgens de Gemeente uiteindelijk niet geschikt voor de vestiging van een (permanente) ROL.
    3.5
    In die verkenningsfase viel het oog van (ambtenaren van) de Gemeente op kavel Z7 aan de Belvédèrelaan in De Tippe, onderdeel van een nog in ontwikkeling verkerend deel van de wijk Stadshagen-Zuid. Volgens de met de verkenning belaste ambtenaren scoorde deze locatie zodanig goed op de 7B’s dat verdere verkenning niet nodig zou zijn. Dit is gedeeld met aanvankelijk de burgemeester en meest betrokken wethouder, en later het volledige college van B&W. B&W heeft besloten deze locatie aan te wijzen voor de ROL om 400 asielzoekers op te vangen. B&W heeft dit besluit op 27 mei 2025 voorgelegd aan de gemeenteraad (verder aan te duiden als het collegebesluit). Voorafgaand aan het raadsbesluit (maar na het collegebesluit) zijn er brieven aan de omwonenden gezonden waarbij zij over de locatiekeuze zijn geïnformeerd en zijn er bijeenkomsten, ook online, georganiseerd. De vraag of er een opvanglocatie aan De Tippe moest komen en zo ja, voor hoeveel asielzoekers, lag daarbij niet voor.
     3.6
    De gemeenteraad heeft op 7 juli 2025 met het voorstel van B&W ingestemd.
     3.7
    De Stichting is op 26 augustus 2025 opgericht met als statutaire doel het behartigen van de belangen van de bewoners, ondernemers en andere betrokkenen/belanghebbenden in de wijk Stadshagen te Zwolle, alsmede aangrenzende wijken, voor zover zij worden geraakt in hun woon- en/of leefomgeving door ontwikkelingen in of gerelateerd aan Stadshagen.
    3.8
    Na het raadsbesluit heeft de Gemeente een aantal avonden voor omwonenden georganiseerd. Daar stond niet de vraag ter discussie of er in De Tippe een AZC moest komen en evenmin voor hoeveel asielzoekers. Ook heeft de Gemeente belangstellenden gevraagd zitting te nemen in een klankbordgroep die de Gemeente en het COA gevraagd en ongevraagd kan adviseren. De Stichting heeft zich daar niet voor aangemeld.
     3.9
    De Gemeente heeft op 1 september 2025 het voornemen gepubliceerd om kavel Z7 in erfpacht aan het COA uit te geven, zulks in het kader van de ‘Didam-regels’ betreffende het verkopen dan wel in gebruik geven van onroerende zaken in bezit van de overheid.
     3.10
    Het COA had ten tijde van de mondelinge behandeling bij het hof nog geen aanvraag in het kader van de Omgevingswet ingediend voor de oprichting van het AZC op dit kavel.
     3.11
    De Gemeente voorziet dat het AZC in De Tippe niet klaar is op het moment van sluiting van het AZC aan de Meeuwenlaan. De Gemeente is op zoek naar een locatie voor een tijdelijke opvanglocatie en heeft omwonenden van een van de daarvoor op het oog zijnde locaties uitgenodigd voor een inloopbijeenkomst waar betrokkenen hun aandachtspunten en zorgen kunnen uiten.
     3.12
    De Gemeente moet in het kader van de Spreidingswet op grond van het door de provincie Overijssel genomen verdeelbesluit 647 opvangplekken creëren.
    <nr>4</nr>HANZA! 4.1
    Op 30 mei 2023 heeft de gemeenteraad “HANZA! De Zwolse participatieaanpak” vastgesteld. In de toelichting op het voorstel tot vaststelling is HANZA! als volgt omschreven:

    “De nieuwe participatieaanpak Hanza! vormt de leidraad voor hoe de gemeente, het bestuur, organisaties en bewoners met elkaar samenwerken bij belangrijke ontwikkelingen in de gemeente. Dit geldt zowel voor projecten waar de gemeente initiatiefnemer is, als voor ontwikkelingen in Zwolle waar andere organisaties en (groepen) bewoners aan de basis staan. De aanpak is van toepassing op zowel initiatieven in het ruimtelijke als het sociale domein. Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Hanza! is Omgevingswet-proof en zal vanaf dat moment ook gelden als participatiebeleid voor processen die onder de Omgevingswet vallen.

    (…)

    Op basis van de uitkomsten van het participatieproces en de gesprekken met de DOE!-tank is gekozen voor een set algemene spelregels en een proces dat op hoofdlijnen bestaat uit drie fasen die in vrijwel elke project- en/of procesmethodiek zijn in te passen. Er is dus bewust niet gekozen voor een rigide stappen plan dat nauwgezet gevolgd dient te worden.

    (…)

    De drie fasen zijn:

    1. Klaar voor de start

    2. Samenwerken aan oplossingen

    3. Het resultaat (incl. besluitvorming)

    De fasen van Hanza! kunnen afhankelijk van het vraagstuk en de context vormgegeven worden. De aanpak geeft hiervoor handvatten in de vorm van vragen die de initiatiefnemer per hoofdfase zichzelf en de deelnemers kan stellen. Op basis van de antwoorden kan de initiatiefnemer het proces in samenspraak met de deelnemers verder inrichten”
         4.2
    In HANZA! zelf is dit laatste als volgt verwoord onder het kopje: ‘Het spelverloop’:

    “Als hulpmiddel hiervoor bevat elke fase vragen die de initiatiefnemer zichzelf en de deelnemers kan stellen. Bij minder complexe initiatieven zal al snel blijken dat niet alle vragen beantwoorden dienen te worden, of dat het antwoord relatief eenvoudig gegeven kan worden, fases lopen dan in elkaar over. Hierdoor is de aanpak ‘vanzelf’ gemakkelijker en sneller te doorlopen. Bij meer complexe initiatieven is het mogelijk voor één of meer fasen meer tijd uit te trekken en kan de initiatiefnemer in overleg met de deelnemers bepalen om de hoofdfasen nog op te delen in deelstappen. Ook kan het bij complexe trajecten zo zijn dat de hoofdfasen meer dan eens achter elkaar worden doorlopen.

    De uitkomst van het ene proces (bijv. een visievorming) is dan het startkader voor het volgende proces (bijv. een uitvoeringsplan).

    Alle drie de fasen eindigen met een Go/No Go moment:

    • Zijn alle vragen beantwoord? Zijn de antwoorden teruggekoppeld aan de deelnemers en zijn zij tevreden met de beantwoording?

    • Zijn de deelnemers tevreden over het proces tot nu toe? Is Hanza! in de ogen van de initiatiefnemer en de deelnemers tot nu toe zorgvuldig toegepast?

    • Zijn de initiatiefnemer en de deelnemers klaar om deze fase af te sluiten en door te gaan?

    • Moet er na deze fase formeel iets worden vastgesteld en zo ja, door wie en wanneer?

    Bij het Go/ No Go moment hoeven alle deelnemers het niet inhoudelijk volledig met elkaar eens te zijn. De initiatiefnemer en de deelnemers kunnen constateren dat op enkele punten een verschil van mening is/ blijft, maar wel de volgende fase starten. Eventuele inhoudelijke verschillen en daar bijgemaakte afwegingen worden transparant beschreven in het participatiejournaal.”
    <nr>5</nr>De beslissing van de voorzieningenrechter
    De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van de Stichting afgewezen om de Gemeente te gebieden alle voorbereidingen voor de realisatie van het AZC in De Tippe te staken en te verplichten een participatietraject conform HANZA! op te starten. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat de handelwijze van de Gemeente in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat daarmee niet is komen vast te staan dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
    <nr>6</nr>De toelichting op de beslissing van het hof
    De vordering in hoger beroep
    6.1
    De Stichting heeft in hoger beroep haar vordering bij de appeldagvaarding gewijzigd. Die vordering heeft zij in haar akte van 15 juni 2026 nogmaals gewijzigd. Tegen die laatste wijziging heeft de Gemeente bezwaar gemaakt, dat door het hof tijdens de mondelinge behandeling gedeeltelijk is toegewezen.
    6.2
    De gewijzigde vordering, zoals toegestaan, komt erop neer dat de Stichting wil dat het hof, onder vernietiging van het vonnis van de voorzieningenrechter, de Gemeente gebiedt om alle voorbereidingen voor de realisatie van het AZC in De Tippe per direct te staken op verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per dag en dat het hof de Gemeente verder gebiedt om binnen twee weken na het wijzen van arrest een participatietraject op te starten conform het HANZA!-beleid, eveneens op straffe van verbeurte van een gelijke dwangsom.

    Verder vordert de Stichting dat het hof de Gemeente moet verbieden verdere uitvoering te geven aan het raadsbesluit, eveneens op verbeurte van een dwangsom. Ook maakt de Stichting aanspraak op proceskosten en op terugbetaling van de door de voorzieningenrechter uitgesproken proceskostenveroordeling.

    Het hof zal verder uitgaan van deze vordering.
    De ontvankelijkheid van de Stichting in haar vorderingen
    6.3
    De ontvankelijkheid van de Stichting in deze procedure roept op twee punten vragen op. Het eerste punt is in welke hoedanigheid de Stichting deze procedure voert. Niet langer is in geschil dat de Stichting optreedt als lasthebber van een 35-tal bewoners van woningen in wijk waarin kavel Z7 ligt dan wel de naastgelegen wijk en dat zij in zoverre in haar hoedanigheid van als lasthebber in haar vordering kan worden ontvangen.
     6.4
    Het tweede punt betreft de vraag of in dit vooral bestuursrechtelijke gekleurde geschil over de juistheid van toch vooral het bestuursrechtelijk handelen van de Gemeente voor de civiele rechter als restrechter een taak is weggelegd. Het antwoord daarop is afhankelijk van de omstandigheid of als dan niet een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat, waarin de rechtmatigheid van dat handelen kan worden getoetst en waarbij in spoedeisende gevallen de eisende partij een met het kort geding vergelijkbaar resultaat kan bereiken. Is een dergelijke procedure die voldoende rechtsbescherming biedt bij de bestuursrechter voorhanden, dan moet daarvan ter voorkoming van tegenstrijdige beslissingen van de civiele rechter en de bestuursrechter over eenzelfde kwestie gebruik gemaakt worden en is voor de civiele rechter geen taak weggelegd. Het bewaken van de taakverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter wordt ook ingegeven door het belang dat het zo veel mogelijk de gespecialiseerde (bestuurs)rechter moet zijn die de zaken behandelt en beoordeelt waarop juist die expertise ziet.
    6.5
    Partijen zijn het erover eens dat het raadsbesluit niet bij de bestuursrechter kan worden aangevochten omdat het geen publiekrechtelijk rechtsgevolg heeft en daarmee geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (awb). Ook anderszins staat geen bestuursrechtelijke rechtsgang open waarin de Stichting kan bewerkstelligen dat alsnog op korte termijn het door haar voorgestane participatietraject moet worden doorlopen. De Stichting heeft verder tijdens de mondelinge behandeling aangegeven dat haar vordering tot het staken van de voorbereidingshandelingen ook ziet op het privaatrechtelijk handelen van de Gemeente om als eigenaar van kavel Z7 (erfpacht)overeenkomsten met het COA te sluiten teneinde op dat kavel het AZC te kunnen realiseren.
     6.6
    Het hof acht daarom de Stichting ook op dit punt ontvankelijk in haar vorderingen.

    Spoedeisend belang
    6.7
    In een kort geding moet het hof altijd beoordelen of de partij die de voorlopige voorziening vraagt nog een spoedeisend belang heeft bij de gevorderde voorlopige voorziening. Het hof oordeelt dat het spoedeisend belang, zoals dat door de voorzieningenrechter terecht is aangenomen, ook in hoger beroep nog steeds aanwezig is.

    De bezwaren van de Stichting tegen het vonnis
    6.8
    De Stichting heeft een drietal als zodanig aangeduide bezwaren (‘grieven’) tegen het vonnis van de voorzieningenrechter geformuleerd, die de motivering van het vonnis in volle omvang aanvechten. Het hof zal de vorderingen van de Stichting in die zin beoordelen. Het hof heeft hiervoor de feiten al zelfstandig vastgesteld, zodat de klachten van de Stichting over de feitenvaststelling door de voorzieningenrechter verder onbesproken kunnen blijven.

    De Omgevingswet verplicht niet tot voorafgaande participatie
    6.9
    Op kavel Z7 rust ingevolge het bestemmingsplan Stadshagen II de bestemming Gemengd-1, waaronder ook maatschappelijke voorzieningen vallen. Een AZC is, naar tussen partijen niet in geschil is, een maatschappelijke voorziening. Het bestemmingsplan is na de inwerkingtreding van de Omgevingswet opgegaan in het tijdelijke omgevingsplan. Volgens de Gemeente kan het AZC gerealiseerd worden met een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (een ‘OPA’) en is daarvoor geen vrijstelling van de regels van het omgevingsplan (een buitenplanse Omgevingsplanactiviteit, afgekort als ‘BOPA’) nodig. De Stichting heeft weliswaar gesteld dat zij niet uitsluit dat toch een BOPA nodig zal zijn, maar zij heeft dit niet met argumenten gestaafd. Het hof gaat er dan ook voorshands van uit dat het COA voor wat betreft de Omgevingswet kan volstaan met een OPA. Ook onder de Omgevingswet is, net als onder de voorgangers van die wet, het niet hebben doorlopen van een participatietraject, geen weigeringsgrond voor een OPA. De Gemeente moet de vergunning verlenen als die voldoet aan de voorwaarden die het omgevingsplan stelt.

    De Gemeente heeft in zoverre gelijk dat participatie (dan wel – voorheen – inspraak) geacht wordt te hebben plaatsgevonden in het traject tot vaststelling van het bestemmingsplan. Het hof merkt wel op dat dit argument een hoog theoretisch gehalte heeft omdat de aan het perceel gegeven bestemming Gemengd-1 een erg algemene aanduiding is, waarbij weinigen het idee hebben gehad dat daaronder de oprichting van een AZC zou vallen.
    HANZA! verplicht de Gemeente niet tot de door de Stichting gewenste participatie
    6.10
    HANZA! is door de Gemeenteraad vastgesteld, waaraan door de gemeente ook, op de gemeentelijke site, ruchtbaarheid is gegeven. In deze procedure doet het Gemeente het voorkomen dat HANZA! slechts een intern stuk is van betrekkelijk geringe betekenis, onder meer omdat het niet volgens artikel 3.42 Awb is gepubliceerd in het gemeentelijke publicatieblad. Dat die opstelling bij de Stichting enige wrevel opwekt, acht het hof op zich voorstelbaar omdat HANZA! wel op de site van de Gemeente is te vinden. Ook het argument van de Gemeente dat HANZA! niet op haarzelf van toepassing is omdat dit stuk alleen spelregels bevat voor ‘de initiatiefnemer’, wat volgens haar het COA is en niet zijzelf, acht het hof niet steekhoudend. De Gemeente heeft immers duidelijk het voortouw genomen bij de zoektocht naar een nieuwe locatie voor de ROL, zodat de Gemeente minst genomen moet worden aangemerkt als de mede-initiatiefnemer.
     6.11
    Toch is het hof het eens met de Gemeente dat HANZA! in dit geval niet behoefde te worden toegepast. De status van HANZA! is onduidelijk. Bij oppervlakkige lezing lijkt HANZA! van toepassing te zijn op elk initiatief dat binnen de Gemeente wordt ontplooid, ook op het gebied van ruimtelijke ordening, waarbij bij wijze van spreken voor elke dakkapel stadsbrede inspraak zou moeten worden georganiseerd. In de toelichting op HANZA! staat echter al dat HANZA! niet bedoeld is als een rigide stappenplan. Daarin staat verder weliswaar dat HANZA! ook bedoeld is voor participatiebeleid voor processen die onder de Omgevingswet vallen, maar welke processen precies is daarin niet aangeduid. De Gemeente heeft aangevoerd dat HANZA! de (flexibele) spelregels bevat voor de inrichting van een participatieproces, maar dat de het toepassingsbereik - dus de aanwijzing van de processen waarbij participatie verplicht is - zal worden geregeld in de Participatieverordening die de Gemeente nog niet heeft vastgesteld. Die verordening moet zij, ingevolge de Wet versterking participatie op decentraal niveau, uiterlijk 1 januari 2027 hebben vastgesteld. De Gemeente kan in die verordening bepalen op welke procedures uit de Omgevingswet de participatie overeenkomstig de Participatieverordening wordt voorgeschreven, maar de Gemeente is daarin niet geheel vrij, omdat zij voor een OPA geen regels voor de participatie mag vaststellen. Bij een OPA kan weliswaar de aanvrager aangeven of participatie heeft plaatsgevonden, maar die vrijwillige participatie is voor de aanvrager vormvrij zodat de Gemeente daarvoor geen regels kan opstellen. Het hof volgt de Gemeente dan ook dat HANZA! niet zo kan worden uitgelegd dat daarin een verplichting is opgenomen die in strijd is met het systeem van de Omgevingswet.

    HANZA! is niet van toepassing op het grondbeleid van de Gemeente
    6.12
    De Stichting heeft niet toegelicht waarom HANZA! van toepassing zou zijn op beslissingen van de Gemeente om haar in eigendom behorende kavels te verkopen of anderszins ter beschikking te stellen aan derden. Dat ook het privaatrechtelijk handelen van de Gemeente, waar dat ziet op het in erfpacht uitgeven van kavel Z7 aan het COA, onder het toepassingsbereik van HANZA! zou moeten vallen, volgt ook niet uit de tekst van HANZA!. Voor zover de vordering van de Stichting ziet op het privaatrechtelijk handelen van de Gemeente wijst het hof die vordering af omdat de Stichting niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat omwonenden enig recht op participatie hebben voordat de Gemeente een kavel uitgeeft.

    De handelwijze van de Gemeente is ook anderszins niet onrechtmatig
    6.13
    De Stichting heeft betoogd dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met algemene beginselen van bestuur waaraan zij is gebonden, met name het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, omdat zij wel omwonenden van andere potentiële locaties voor een AZC heeft laten participeren over de vraag of die plek geschikt was voor de vestiging van een AZC. De Gemeente heeft betwist dat bij die andere locaties de vraag of daar een AZC kon komen en zo ja, voor hoeveel asielzoekers, aan omwonenden is voorgelegd. Dit verweer van de Gemeente is weinig overtuigend, omdat bij de andere drie locaties wel participatie op een aantal van de 7 B’s (zie hiervoor onder 3.4) heeft plaatsgevonden evenals bij de zoektocht naar een tijdelijke opvanglocatie. Datzelfde geldt voor het verweer van de Gemeente dat op grond van een recent buurtonderzoek voldoende gegevens over De Tippe bekend waren om de ‘7B-vragen’ zonder participatie te kunnen beantwoorden. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Gemeente desgevraagd geantwoord dat de buurtonderzoeken van de andere drie locaties in dezelfde tijd hadden plaatsgevonden als het onderzoek naar Stadshagen-Zuid.
     6.14
    De Gemeente heeft aangegeven dat, anders bij de andere onderzochte locaties - en ook bij de locatie die in beeld is voor de tijdelijke opvang - op kavel Z7 de oprichting van een AZC gelet op de planologische bestemming en de beschikbaarheid van dat kavel snel mogelijk was. Dat lijkt de hoofdreden waarom geen participatietraject is toegepast over de vragen of een AZC op dat kavel gevestigd kon worden. De Gemeente heeft in die zin voldoende aannemelijk gemaakt dat De Tippe zich op een aantal essentiële punten onderscheidde van de andere onderzochte locaties. Het hof leest in de onder 3.2 aangehaalde nota ook geen toezegging dat de Gemeente voor elke locatie die in beeld komt voor de vestiging van een AZC op wijkniveau over moet gaan tot participatie naar alle ‘7B-vragen’, culminerend in de kernvraag of die locatie geschikt is voor de vestiging van een AZC van de voorgestelde omvang. De Gemeente was niet verplicht om participatie op die kernvraag toe te passen. In die nota wordt erover gesproken dat de buurt mag meedenken over de randvoorwaarden. Bij die stand van zaken was de Gemeente rechtens niet verplicht om participatie toe te passen zoals de Stichting heeft gesteld.
    6.15
    Achteraf gezien, kan de keuze van de Gemeente om eerst de participatiespelregels vast te stellen, voordat de Participatieverordening met het toepassingsbereik van die regels is vastgesteld, als ongelukkig worden bestempeld. Dit geldt ook voor de keuze van de Gemeente om, in afwijking van het advies van de stadsbrede meedenkgroep, voor de aanvankelijke drie in beeld zijnde locaties wel enige vorm van participatie toe te passen die betrekking had op de locatiekeuze, en vervolgens daar bij de Tippe geheel vanaf te zien. Dat echter is, naar het oordeel van het hof, onvoldoende om de handelwijze van de Gemeente ook als onrechtmatig aan te merken. Dit wordt niet anders door de omstandigheid dat omwonenden die tegen de vestiging van een AZC dan wel een AZC van de voorgestelde omvang in de Tippe zijn, teleurgesteld zijn dat zij over de kernvraag of daar een AZC moet komen niet mogen meepraten, maar wel over randzaken. De Gemeente heeft op een aantal punten weliswaar ongelukkig, maar niet onrechtmatig gehandeld.

    De slotsom
    6.16
    De grieven van de Stichting treffen geen doel. De Gemeente heeft op een aantal punten weliswaar ongelukkig, maar niet onrechtmatig gehandeld. Voor toewijzing van de vorderingen is geen grond aanwezig, nog daargelaten dat het raadsbesluit, zoals de Gemeente heeft opgemerkt, vooral een politiek besluit is waarbij B&W politieke rugdekking hebben gekregen voor hun zoektocht naar een locatie voor een AZC en dit besluit als zodanig geen rechtsgevolgen heeft voor de daadwerkelijke oprichting van een AZC.
     6.17
    Het hof zal het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigen en de Stichting in de kosten van het hoger beroep veroordelen. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. De rente is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening. Die veroordeling kan ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).
    <nr>7</nr>De beslissing
    Het hof:
     7.1
    bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Zwolle, van 9 februari 2026;
     7.2
    veroordeelt de stichting tot betaling van de volgende proceskosten van de Gemeente:

    € 851,- aan griffierecht

    € 2.580,- aan salaris van de advocaat van de Gemeente (2 procespunten x het toepasselijke tarief II)
         7.3
    bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente.
     7.4
    wijst af wat verder is gevorderd.

    Dit arrest is gewezen door mrs. J.H. Kuiper, H. de Hek en M.C. Ritsema van Eck - van Drempt, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2026.

    ECLI:NL:RBOVE:2026:683.
    Vaste jurisprudentie, zie onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:1992:ZC0527

    Vergelijk de toelichting op de modelparticipatieverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, te vinden op vng.nl onder Model Participatieverordening 2024 | VNG (https://vng.nl/brieven/model-participatieverordening-2024)
    Het aloude limitatief-imperatieve stelsel zoals nu te vinden in artikel 5.21 lid 2 van de Omgevingswet en artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Zie ook paragraaf 2.2.1.2 van Memorie van toelichting op de Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstuk 34986 nr. 3.
    HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:853

    Artikel delen

    Word lid van PONT | Omgeving

  • Toegang tot Kennisbank
  • Lees e-books
  • Contact met vakgenoten
  • Eigen nieuwsoverzicht
    • WORD LID

    Algemeen

    Service

    Navigeer

    Berghauser Pont Mediagroep

    CONTACT

    𝕏

    Copyright 2026 Berghauser Pont | Website gemaakt door Buro Zero