Totstandkoming van het besluit
1. Eiser is eigenaar van het [locatie] te [woonplaats]. Op 19 maart 2018 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 2-onder-1-kap woningen, te weten de [locatie] en [locatie]. Eiser is eigenaar van de woning [locatie]. Op 2 november 2018 is een vergunning verleend voor het wijzigen van de eerder verleende vergunning.
2. Het perceel is in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (het bestemmingsplan) bestemd voor ‘Wonen - Woongebouw’ en voor een gedeelte ‘Agrarisch’. Het betreft een voormalige agrarisch bouwvlak waar de bouw van vier woningen is toegestaan.
3. Eiser wil een schuur bouwen. De schuur is gedeeltelijk gebouwd. Op 23 september 2020 is de bouw mondeling stilgelegd. De schuur heeft een goothoogte van 3m, een nokhoogte van 4,38m, een breedte van 4,2m, een lengte van 12,2m en ligt 11,8m van de woning.
4. In het primaire besluit van 28 september 2020 heeft het college een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd in verband met de bouw van de schuur. In het besluit staat het volgende:
“1. Besluit tot stillegging (last onder bestuursdwang)
Wij hebben besloten de bouwwerkzaamheden op uw perceel stil te leggen.
2. Besluit last onder dwangsom
Wanneer u, ondanks deze bouwstop, de hiervoor genoemde bouwwerkzaamheden op uw perceel niet beëindigd houdt, verbeurt u een dwangsom van € 6.000,- (zesduizend euro) per overtreding van de bouwstop met een maximum van € 24.000 (vier- en twintigduizend euro).”
5. Volgens het college bouwt eiser zonder dat hij een omgevingsvergunning heeft voor de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en 2.10, eerste lid, Wabo). Er is volgens het college geen sprake van vergunningvrij bouwen.
6. In het besluit van 7 mei 2021 overweegt het college dat er sprake is van een ander bestemmingsvlak waardoor het bestemmingsplan de inrichting verbiedt. De schuur is gebouwd op grond die ten dienste staat van [locatie]. Er is geen functionele verbondenheid met het hoofdgebouw op nummer 8 omdat het bouwwerk op een ander perceel is gesitueerd, met een andere kadastrale aanduiding en een ander bestemmingsvlak. Daarnaast kan op grond van het bestemmingsplan niet vergunningvrij worden gebouwd.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt de oplegging van de bouwstop en de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
8. De rechtbank acht het beroep gegrond. Zij zal hierna toelichten hoe zij tot dit oordeel gekomen is.
Is er sprake van een overtreding?
9. Tussen partijen is in geschil of sprake is van een overtreding ten aanzien van de schuur. Voor het beantwoorden van deze vraag dient de rechtbank te beoordelen of de schuur vergunningvrij is in de zin van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
9.1.Eiser stelt dat geen sprake is van een overtreding, omdat de schuur vergunningvrij kan worden gebouwd op grond van artikel 2, aanhef en derde lid van bijlage II van het Bor omdat, het een bijbehorend bouwwerk is dat staat op hetzelfde perceel dat functioneel verbonden is met het hoofdgebouw.
Wettelijk kader
Uit artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo volgt:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
Op grond van het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor. Het vergunningvrij bouwen is daarin opgenomen in Bijlage II.
Artikel 2, aanhef en derde lid van Bijlage II van het Bor luidt als volgt:
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
(…)
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…)
Artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor luidt, voor zover hier van belang:
"In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."
Plan van aanpak
9.2.Om te bepalen of de schuur vergunningvrij is moet de rechtbank eerst bepalen of er sprake is van een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied.
Is sprake van een bijbehorend bouwwerk?
9.3.In deze zaak liggen zowel het hoofdgebouw (de woning op de [locatie]) als de schuur op het kadastrale [locatie]. Op dit perceel rust deels de bestemming Wonen-woongebouw en deels de bestemming Agrarisch. De schuur is gesitueerd in het deel met de bestemming Wonen-woongebouw, maar voor de plek van de schuur geldt een ander bestemmingsvlak dan voor de woning. Het bestemmingsvlak waar de schuur onder valt hangt samen met de kadastrale [locatie] ([locatie]). Volgens het college kan de schuur geen bijbehorend bouwwerk zijn omdat het op een ander perceel ligt, met een andere kadastrale aanduiding en in een ander bestemmingsvlak.
9.3.1.Eiser volgt het college in zoverre dat het feitelijk correct is dat de schuur op een andere bestemmingsvlak ligt, maar dat, dat niet tot gevolg heeft dat er geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk.
Is het bouwwerk op hetzelfde perceel gelegen?
9.3.2.Voor de vraag of de schuur als een bijbehorend bouwwerk kan worden aangemerkt is in dit geval allereerst van belang of de schuur en de woning van eiser zich op hetzelfde perceel bevinden als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1 van bijlage II van het Bor. In dat artikel is bepaald dat een bijbehorend bouwwerk zich op hetzelfde perceel moet bevinden als het hoofdgebouw. In het Bor en de daarbij behorende bijlagen ontbreekt een definitie van wat onder het begrip perceel moet worden verstaan. In de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de uitleg van het begrip perceel wordt de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden, van belang geacht.n
Zie bijvoorbeeld: ABRvS 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:855.
De woning en de schuur bevinden zich op hetzelfde kadastrale perceel. De rechtbank stelt vast dat het college in zoverre bij het bestreden besluit is uitgegaan van een feitelijke onjuistheid.De grond waarop de schuur staat is direct gelegen bij het hoofdgebouw op de [locatie] en feitelijk ingericht ten dienste van die woning. Dat het gedeelte waar de schuur op staat een ander bestemmingsvlak betreft doet niet ter zake. De rechtbank concludeert dat de schuur en de woning zich op hetzelfde perceel bevinden en dat er sprake is van een bijbehorend bouwwerk.
Is het bijbehorend bouwwerk gelegen in het achtererfgebied?
9.4.Om te bepalen wat het achtererfgebied van het perceel van eiser is moet de rechtbank eerst bepalen, wat het erf is, vervolgens wat de voorgevel van het hoofdgebouw is, wat het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied is en tot slot hoe de ‘lijn’ als bedoeld in de definitie van ‘achtererfgebied’ in artikel 1, eerste lid van bijlage II van het Bor moet worden getrokken.
Sprake van een erf?
9.4.1.Een erf wordt in artikel 1 van Bijlage II van het Bor omschreven als een "al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden".
In het bestemmingsplan zijn de gronden ter plaatse van de schuur bestemd als “Wonen – Woongebouw”. In artikel 29.1 staat het volgende:
De voor 'Wonen - Woongebouw' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
- wonen;
- het instandhouden van de groenvoorzieningen en houtopstanden, ter plaatse van de aanduiding 'groen';
met de daarbij behorende:
tuinen;
erven en terreinen;
Uitgangspunt is dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt. Echter uit de systematiek van een bestemmingsplan kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw af gelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden. Dit kan bijvoorbeeld door de gronden in het bestemmingsplan een andere bestemming te geven, zoals de bestemming “Agrarisch”.
Het gedeelte waar het hoofdgebouw en de schuur op staan hebben de bestemming ‘Wonen- woongebouw’. De inrichting van die gronden als erf is daarmee in het bestemmingsplan niet verboden.
Gelet op het vorenstaande berust de door het college gegeven uitleg van de bepaling erf op een onjuiste, te ruime, uitleg van het Bor door tevens aan de bouwregels in het bestemmingsplan te toetsen en te concluderen dat de bouwregels het vergunningvrij bouwen verbied. De toets van het Bor beperkt zich immers tot de vraag of het bestemmingsplan de inrichting als erf verbied. Verder kan er niet aan voorbij worden gegaan dat de regels van het Bor over vergunningvrij bouwen voorrang hebben op de regels die het bestemmingsplan voorschrijft.
De rechtbank concludeert dat er sprake is van een erf als bedoeld in artikel 1 van Bijlage II van het Bor.
Wat is de voorgevel van het hoofdgebouw?
9.4.4.Uit vaste jurisprudentien
Zie bijvoorbeeld ABRvS van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3 en ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1636.
van de Afdeling volgt dat het achtererfgebied kan worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. In deze zaak is er geen discussie over wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Dat is de zijde gericht naar het terrein aan de noordzijde.
Wat is het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied?
In artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder ‘openbaar toegankelijk gebied’ verstaan:
een weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar water en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.
Volgens artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wvw 1994 wordt onder ‘wegen’ verstaan:
alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
9.4.6.Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019n
ECLI:NL:RVS:2019:4077.
volgt dat bij de beantwoording van de vraag of een weg voor het openbaar verkeer openstaat als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 de feitelijke situatie ter plaatse doorslaggevend is, waarbij een uitweg ook een weg in de zin van de Wvw kan zijn.
9.4.7.Niet ter discussie staat dat het openbaar toegankelijk gebied in dit geval de onverharde weg is waarmee het terrein wordt ontsloten.
9.4.8.Gelet op het voorgaande is de conclusie dat de noordzijde van de woning de voorgevel is en de onverharde weg aan de noordzijde het openbaar toegankelijk gebied.
Hoe moet de lijn worden getrokken als bedoeld bij de definitie van ‘achtererfgebied’ in het Bor?
De volgende vraag die beantwoord moet worden voor de vraag of de schuur vergunningvrij is, is hoe de lijn moet worden getrokken als bedoeld in de definitie van ‘achtererfgebied’:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
9.5.1.Naar het oordeel van de rechtbank moet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen de ‘lijn’ één meter achter de noordzijde van de woning lopen en evenwijdig met de onverharde weg. De schuur valt daarmee in het achtererfgebied.
Overige vereisten uit artikel 2, derde lid, van bijlage II Bor
Vervolgens moet de rechtbank toetsten of de schuur ook voldoet aan de overige vereisten van artikel 2, derde lid, van bijlage II Bor, die vereisten zijn als volgt:
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1°.indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
2°.functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1°in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied;
2°.in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
3°.in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
g. niet aan of bij:
1°.een woonwagen,
2°.een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat de vergunninghouder na het verstrijken van een bij die vergunning aangegeven termijn verplicht is de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand hersteld te hebben,
3°.een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
9.6.1.De schuur voldoet ook aan de overige vereisten van artikel 2, derde lid, van Bijlage II Bor. Zoals de rechtbank hierna overweegt.
De dakvoet van de schuur is niet hoger dan 3m. Uit de stukken blijkt dat het de bedoeling van eiser is om het bijgebouw te gebruiken als schuur om een auto, fietsen, etc. in te stallen. Dat gebruik is planologisch gerelateerd aan het gebruik van het hoofdgebouw, de woning. En is ook ondergeschikt aan het gebruik van het hoofdgebouw.
De rechtbank concludeert dat de schuur functioneel verbonden is met het hoofdgebouw.
De schuur heeft een afstand van meer dan 1m van openbaar toegankelijk gebied. Het heeft niet meer dan een bouwlaag en is niet voorzien van een dakterras of balkon. De vergunningvrij te bebouwen oppervlakte van 150 m2 wordt niet overschreden.
9.7.Dit betekent dat de schuur vergunningvrij mag worden gebouwd, volgens artikel 2, derde lid, van bijlage II Bor. Omdat voor het bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist, is er geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo en is de bouwstop en de daarbij behorende last onder dwangsom ten onrechte opgelegd. De beroepsgrond slaagt.
