1.1.Vergunninghoudster heeft op 6 januari 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Vergunninghoudster wil met de omgevingsvergunning een bestaande vleesklaverenstal op haar perceel op het adres [locatie] in [plaats] (het perceel) verlengen (het project). De aanvraag is op het aanvraagformulier als volgt toegelicht: ‘er komt een nieuwe stal voor 346 vleeskalf op een luchtwasser 70%. In de bestaande stallen komen 61 kalveren erbij.’ Bij deze aanvraag heeft vergunninghoudster ook een aanmeldingsnotitie (vormvrije) milieueffectrapportage-beoordeling ingediend.

1.2.Op 5 mei 2022 heeft het college besloten dat vergunninghoudster geen milieueffectrapportage (mer) hoeft op te stellen voor het plan.

1.3.Bij besluit van 22 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft het college aan de vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een bouwwerkn

Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 2.10, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

en voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting.n

Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.14, van de Wabo.

De verleende omgevingsvergunning maakt het voor vergunninghoudster mogelijk om in totaal 1.418 vleeskalveren te houden.

1.4.Op 27 september 2022 heeft de stichting beroep ingesteld tegen het besluit van 22 augustus 2022.

1.5.Op 26 oktober 2022 heeft de stichting aanvullende beroepsgronden ingediend.

1.6.Op 30 november 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek tot een voorlopige voorziening toegewezen en bepaalt dat vergunninghoudster vanaf 16 mei 2023 maximaal 1.011 vleeskalveren mag houden op haar bedrijf totdat is beslist op het beroep, maar wel de stal waarvoor de omgevingsvergunning is verleend mag realiseren.n

Uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 november 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:6680.

4.1.De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van de stichting zo, dat zij betoogt dat in dit geval een verplichting bestond voor het college om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) voor het project te vragen aan het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (gedeputeerde staten).n

Dit volgt uit artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8, van de Wnb en uit artikel 6.10a, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Een vvgb kan alleen worden verleend als de verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd met de Wnb.

4.2.Artikel 2.7, tweede lid, Wnb luidt: ‘Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

4.3.Een natuurvergunning, zoals in 4.2 benoemd, of - in het geval van een aanhaakplicht – een vvgb kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Deze verplichting om een passende beoordeling te maken bestaat niet als intern kan worden gesaldeerd. Voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, wordt dan volgens de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling)n

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2448, overweging 4.1.

een vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding - voor zover het gaat om de gevolgen van stikstofdepositie- significante gevolgen heeft.

Totale emissie	Rekenjaar	Emissie NH3
Wnb2012-Referentie	2022	4.959,5 kg/j
Aanvraag2022W0030 – Beoogd	2022	4.132,6 kg/j

Emissiebronnen	Emissie NH3
Landbouw | Stalemissies | Stal C	1.708,0 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal D1	2.044,0 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal D2	380,6 kg/j

Emissiebronnen	Emissie NH3
Landbouw | Stalemissies | Stal C	1.522,5 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal D	2.016,0 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal E	1.421,0 kg/j

5.1.De stichting voert aan dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat intern gesaldeerd kan worden en dat daarom een aanhaakverplichting geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. De rechtbank bespreekt daarom eerst of het college kon besluiten dat intern kon worden gesaldeerd.

6.1.Het college stelt zich op het standpunt dat voor het project geen vvgb is vereist. Het college stelt in de eerste plaats dat uit de aangeleverde Aerius-berekening blijkt dat geen sprake is van een toename in stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. Volgens het college is geen natuurvergunning of vvgb vereist voor het project omdat vergunninghoudster de activiteit kan uitvoeren met toepassing van interne saldering. Het college voert verder aan dat de eerder verleende natuurvergunning onherroepelijk en in rechte onaantastbaar is. De omstandigheid dat nadien rechterlijke uitspraken zijn gedaan over het beleid dat ten grondslag heeft gelegen aan die natuurvergunning doet volgens het college niet ter zake. Het college wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (de PAS-uitspraak).n

Uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.

Daarin is geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof 2015 (hierna: het PAS) geen basis kon vormen voor verlening van natuurvergunningen, omdat het PAS niet passend was beoordeeld. Vergunningen, die zijn verleend met toepassing van het PAS zijn volgens de Afdeling echter in rechte onaantastbaar en behouden het rechtsgevolg dat deze vergunningen hebben. Diezelfde redenering geldt volgens het college ook voor in rechte onaantastbare vergunningen die zijn verleend op grond van beleid dat nadien ook de rechterlijke toets der kritiek niet kon doorstaan. Het college merkt daarnaast op dat de vergelijking met de hiervoor genoemde uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant mank gaat, omdat stal E niet buiten werking is gesteld. Stal E is immers nooit gerealiseerd.

6.2.De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak van de Afdeling is dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.n

Uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17,2 en uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2587, r.o. 6.3.

6.3.De Afdeling heeft in de PAS-uitspraak het volgende overwogen over vergunningen die waren verleend met toepassing van het PAS: Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 2.7 van het Bnb) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.n

Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 34.3.

6.4.In de uitspraak van 8 december 2021 heeft de Rechtbank Oost-Brabant een nuancering aangebracht op de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.n

Uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6389.

De Rechtbank Oost-Brabant heeft overwogen dat wanneer het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, volgens de rechtbank hiermee slechts mag worden gesaldeerd als het college van gedeputeerde staten inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. De Rechtbank Oost-Brabant oordeelt dat zonder deze nuancering tot in lengte der dagen kan worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de Rechtbank Oost-Brabant niet met artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn en wringt bovendien met de volgende overweging uit een arrest van 7 november 2018 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het hof): ´Hieraan moet nog worden toegevoegd dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt. Meer specifiek is een activiteit slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan reeds schending opleveren van dat artikel.’n

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 85.

6.5.In de uitspraak van 21 januari 2022 heeft de Rechtbank Oost-Brabant overwogen dat indien:

• onderdelen of activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend; en

• de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS-vergunning, dan slechts met de onderdelen of activiteiten intern kan worden gesaldeerd indien het college voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.n

  Uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 21 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:192, r.o. 5.9 en later bevestigd in uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 15 februari 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:602, r.o. 6.3

6.6.De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Vergunninghoudster heeft op 1 oktober 2012 een vergunning verkregen op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, voor uitbreiding van de vleeskalverenhouderij voor 1417 vleeskalveren (de natuurvergunning). Dit aantal vleeskalveren is volgens de natuurvergunning verdeeld over drie stallen: stal C, D en E. In stal C is het houden van 435 vleeskalveren, in stal D 576 vleeskalveren en in stal E 406 vleeskalveren vergund. Ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning was stal E niet gerealiseerd en vergunninghoudster heeft de in deze procedure centraal staande omgevingsvergunning nodig om deze stal (nu bekend als stal D2) te mogen bouwen. Voor stal E is nooit een milieuvergunning of een bouwvergunning aangevraagd.

6.7.Verder stelt de rechtbank vast dat de natuurvergunning destijds is verleend met toepassing van de beleidsregels. De natuurvergunning is toen verleend omdat uit de destijds gemaakte berekening bleek dat de in de beleidsregels bepaalde drempelwaarden niet werden overschreden. In deze beleidsregels was namelijk in artikel 3.1, eerste lid en artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat een vergunning kon worden verleend indien de geldende drempelwaarden niet werden overschreden. Voor de gebieden Uiterwaarden IJssel, Gelderse Poort, Uiterwaarden Neder-Rijn, Uiterwaarden Waal en Loevestein was de drempelwaarde 1% van de kritische depositiewaarde van de stikstofgevoelige habitattypen. Voor de andere gebieden was de drempelwaarde 0,5% van de kritische depositiewaarde van de stikstofgevoelige habitattypen (waaronder De Veluwe).

6.7.In haar uitspraak van 19 maart 2014 heeft de Afdeling het volgende overwogen met betrekking tot de beleidsregels: ‘Vaststaat dat de raad door toepassing van de Beleidsregels Stikstof heeft beoogd een invulling te geven aan de verplichting op grond van artikel 19j Nbw 1998 om te beoordelen of een plan significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied. Desgevraagd heeft de raad ter zitting bevestigd dat de raad geen overwegende betekenis heeft toegekend aan de vergunning van 9 januari 2012, doch is uitgegaan van de Beleidsregels Stikstof. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat uit de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, nr. 201208463/1/R2 volgt dat de handelwijze als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels Stikstof in strijd is met de artikelen 19f en 19g van de Nbw 1998, aangezien op basis hiervan niet de zekerheid kan worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.’n

Uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:909, r.o. 6.7. Later bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1234, r.o. 6.7.

Uit deze overweging volgt dat de handelswijze als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de beleidsregels in strijd was met de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, omdat op basis van de beleidsregels geen zekerheid kon worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.

6.8.Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de destijds verleende natuurvergunning is verleend zonder dat een passende beoordeling is gemaakt, de daarmee vergunde emissieruimte nooit is benut en vergunninghoudster de niet benutte emissieruimte wil gebruiken ten behoeve van de verlening van de in deze procedure centraal staande omgevingsvergunning. De rechtbank zal daarom de vraag moeten beantwoorden of het college ondanks het ontbreken van een passende beoordeling de gehele emissieruimte uit de natuurvergunning onverkort gebruikt kon worden als referentiesituatie.

6.9.De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de natuurvergunning, omdat de gevolgen van stikstofdepositie nooit passend zijn beoordeeld en de daarin vergunde activiteiten voor een aanzienlijk gedeelte nooit zijn gerealiseerd. Vergunninghoudster kan de volledige activiteiten die in de natuurvergunning zijn vergund niet benutten zonder een nieuwe omgevingsvergunning voor de bouw van de stal en het veranderen van de inrichting. Daarom had het college volgens de rechtbank moeten onderbouwen dat het gebruik van deze onderdelen niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de habitatrichtlijn en de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. Het college heeft namelijk niet beoordeeld of de aanvraag voorziet in een toe- of afname als alleen de gerealiseerde onderdelen van het project (stal C en D) betrokken worden in de interne saldering. Dat heeft het college verzuimd om te doen en daarmee handelt het college in strijd met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.

6.10.De verwijzing van het college naar de overweging uit de PAS-uitspraak brengt in het voorgaande geen verandering. De rechtbank leidt uit de betreffende overweging af dat de activiteiten die de betreffende PAS-vergunninghoudster op dat moment uitvoert nog steeds mogen worden uitgevoerd. Dit in tegenstelling tot onderhavige situatie waar het een activiteit betreft die nooit is uitgevoerd en die zonder de aangevraagde omgevingsvergunning ook niet gerealiseerd kan worden.

6.11.De natuurvergunning bevat, net als de vergunningen die waren verleend met het PAS, een evidente fout. Er ligt namelijk ten onrechte geen passende beoordeling aan ten grondslag, en is daarom in strijd met artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn. Volgens de rechtbank strekt de reikwijdte van de formele rechtskracht van de aan vergunninghoudster verleende natuurvergunning niet zo ver dat alleen daarom al moet worden aangenomen dat er geen significante gevolgen optreden als gevolg van nieuwe activiteiten en onderdelen die later worden vergund en die in de plaats komen van niet gerealiseerde en niet passend beoordeelde onderdelen uit de natuurvergunning. Een andere uitleg zou betekenen dat door interne saldering de fout in de natuurvergunning (het ontbreken van een passende beoordeling) wordt herhaald in de daaropvolgende beoordeling van het nieuwe project. Dit verdraagt zich niet met de doelstellingen van de Habitatrichtlijn.

6.12.De stelling van het college dat voor de betreffende stal al een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend volgt de rechtbank eveneens niet. Zo was dit gedeelte van de stal, blijkens de aanmeldnotitie van vergunninghoudster, een stro-opslag zonder dat daar kalveren waren gehuisvest en was een aanvullende omgevingsvergunning vereist om het aangevraagde project ook daadwerkelijk te kunnen uitvoeren.n

Aanmeldingsnotitie Tbv (vormvrije) m.e.r.-beoordelingsbesluit, p. 4.

De rechtbank leidt hieruit af dat de rechtszekerheid van vergunninghoudster niet in de weg staat aan de conclusie dat eerst beoordeeld moet worden of de activiteit significante gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstelling van de habitatrichtlijn, voordat de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend. Gelet op het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat een vvgb op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, eerste lid, van het Bor niet is vereist om het project te realiseren.

6.13Het college heeft de natuurvergunning ten onrechte onverkort als referentiesituatie gebruikt. Het college had de natuurvergunning alleen als referentiesituatie mogen gebruiken voor zover het de gerealiseerde onderdelen (stal C en D) betreft. Gelet hierop heeft het college niet afdoende gemotiveerd dat er hierom geen zogenoemde aanhaakverplichting bestond op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, eerste lid, van het Bor.

6.14.De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit bevat namelijk een gebrek.

7. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal daarom opnieuw moeten beoordelen of voor het aangevraagde project een vvgb vereist is.

8. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.

9. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

10. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan de stichting vergoeden en krijgt de stichting ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van de stichting een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.