RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/5492
in de zaak tussen
en
[eiseres 2]
samen eiseressen
(gemachtigde: mr. L. Mohammad),
en
(gemachtigde: mr. J.S. Kramer).
Als derde-partij heeft aan de zaak deelgenomen: [derde-partij], te Arnhem.
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het opzettelijk verstoren en doden van knobbelzwanen en voor het gebruik van geweren en honden, niet zijnde lange honden.
1.1.Het college heeft de ontheffing met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met het bestreden besluit van 7 juli 2023 verleend.
1.2.Het college heeft op het beroep van eiseressen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres 1] en [eiseres 1] namens eiseressen, de gemachtigde van eiseressen, T. Paas namens het college, de gemachtigde van het college en [derde-partij] namens de derde-partij.
2. In de provincie Gelderland ontstaat regelmatig schade aan landbouwgewassen, die wordt toegeschreven aan de begrazing door knobbelzwanen. Het doden van knobbelzwanen is verboden op grond van de Wnb. De [derde-partij] ( [derde-partij] ) heeft een faunabeheerplan module knobbelzwaan (faunabeheerplan) vastgesteld voor de periode 2023-2029. In lijn met de daarin voor de provincie beschreven maatregelen voor faunabeheer, heeft de [derde-partij] bij het college goedkeuring van het faunabeheerplan gevraagd en een ontheffing om knobbelzwanen in de provincie te mogen verstoren en doden met het geweer.
Op 4 mei 2023 is een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Hierop zijn geen zienswijzen ingediend. Bij het bestreden besluit heeft het college het door [derde-partij] ingediende faunabeheerplan knobbelzwaan 2023-2029 goedgekeurd en een ontheffing verleend aan [derde-partij] voor het opzettelijk verstoren en doden van de knobbelzwaan en voor het gebruik van geweren en honden, niet zijnde lange honden. De ontheffing is door het college verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren (artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, ten derde, van de Wnb). Er is geen andere bevredigende oplossing en er wordt geen afbreuk gedaan aan de staat van instandhouding.
Aan de ontheffing zijn verder specifieke voorschriften gesteld. De belangrijkste zijn:
F PERIODE
- De ontheffing is geldig tot zes jaar na de datum van het definitieve besluit.
- Afschot is toegestaan van zonsopgang tot zonsondergang van 1 januari tot en met 30 april
G GEBIED
- Schadebestrijding voor knobbelzwaan is toegestaan voor het werkgebied van een wildbeheereenheid (WBE) waarvan is vastgesteld dat daar belangrijke schade (€ 500) is ontstaan.
In bijlage 1 is bepaald dat de ontheffing geldt voor het werkgebied van de [derde-partij] , binnen de wildbeheereenheden Brummen, Gendringen-Bergh, IJsselvallei, Midden-Betuwe, Neder Betuwe, Nijkerk e.o., Noord West Veluwerand, Oldebroek/Oosterwolde, Over Betuwe Oost, Stroomgebied Voorsterbeek en Zuid-Veluwe (West).
H MIDDELEN EN GEBRUIK
1. Schadebestrijding
- Er dienen minimaal twee preventieve maatregelen (afweermiddelen) te zijn getroffen, waarvan één akoestisch en één visueel.
- Schadebestrijding is alleen toegestaan als het een groep met meer dan 10 knobbelzwanen betreft, hiervan dient een foto te worden gemaakt. Er mogen maximaal 2 dieren per actie worden gedood.
- Schadebestrijding is niet toegestaan tot 1 april indien het een gemengde groep overwinterende vogels betreft.
- Er dient, naast de vernoemde preventieve maatregelen, twee dagen actief verjaagd (menselijk) te worden, dan is op de derde dag afschot toegestaan.
2. Als middel is toegestaan een hagelgeweer (enkel voor het verjagen) en een kogelgeweer (enkel voor het doden) conform de geldende wettelijke voorschriften.
2.2.Bij besluit van 29 december 2023 heeft het college bijlage 1 van het bestreden besluit gewijzigd en bepaald dat de ontheffing ook mag worden gebruikt in de wildbeheereenheden de Bommelerwaard, de Liemers, Steenderen e.o. en Tielerwaard.
3. De rechtbank stelt eerst vast dat het beroep mede gericht is tegen het aanvullende besluit van 29 december 2023.n
Dit volgt uit artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht.
3.1.De rechtbank beoordeelt de ontheffing voor het opzettelijk verstoren en doden van knobbelzwanen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
3.2.De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
4.1.De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 17 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Het toetsingskader
5. De rechtbank stelt voorop dat ontheffing van het verbod om de knobbelzwaan te doden op grond van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb alleen mag worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de ontheffing nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, en de ontheffing niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort.
Noodzaak ter voorkoming van belangrijke schade
6. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat de noodzaak van het doden van knobbelzwanen niet is aangetoond. Volgens eiseressen wordt met het hanteren van een schadebedrag van € 500 per WBE niet voldaan aan het vereiste van ‘belangrijke schade’ op grond van de Wnb. Daartoe wordt verwezen naar de uitspraak van 24 februari 2022 van rechtbank Midden-Nederland.n
ECLI:NL:RBMNE:2022:666.
6.1.Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat aan het gestelde vereiste van belangrijke schade is voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen van een concrete dreiging daarvan, komt het college beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe.n
Uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3401.
6.2.Het college betoogt dat bij schade aan (landbouw) gewassen binnen de provincie wordt gesproken van ‘belangrijke schade’ als de schade binnen een specifieke WBE groter of gelijk is aan € 500. Verder is vereist dat de soort in Gelderland meer dan € 10.000 aan schade veroorzaakt. Het college heeft op de zitting toegelicht dat slechts wordt gekeken naar de schade die op reguliere wijze is getaxeerd en niet naar de schade via de automatische taxatieregeling. Onder verwijzing naar het faunabeheerplan (schade van 2016 tot en met 2021) en het verweerschrift (schade over 2022 en 2023) stelt het college zich op het standpunt dat de reguliere getaxeerde schade in de hele provincie voor het eerst in 2019 boven de grens van € 10.000 uitkomt. In de jaren 2020 tot en met 2023 ligt die schade zelfs boven de € 20.000. Verder is de reguliere schade in het faunabeheerplan (over 2016 t/m 2021) en het verweerschrift (2022 en 2023) ook nog per WBE opgesplitst. Daaruit blijkt dat in alle in de bestreden besluiten genoemde Wildbeheereenheden de reguliere schade groter is dan € 500. Daarmee is de noodzakelijkheid volgens het college voldoende onderbouwd.
De rechtbank oordeelt als volgt. Gelet op de omvang van de schade aan gewassen die door knobbelzwanen wordt veroorzaakt, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat bij de huidige omvang van de populaties knobbelzwanen sprake is van ‘belangrijke schade’. In het faunabeheerplan zijn de schadecijfers over de periode 2016 tot en met 2021 toegelicht per WBE en daaraan zijn door het college in een bijlage bij het verweerschrift recente cijfers over de jaren 2022 en 2023 toegevoegd. Daarmee is voldoende toegelicht en onderbouwd dat sprake is van schade door knobbelzwanen die ligt boven de beleidsmatig door het college gehanteerde grens van € 500 per WBE en € 10.000 voor de hele provincie. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van ‘belangrijke schade’, beoordeeld moet worden wat de schade betekent voor individuele bedrijven. In zoverre volgt de rechtbank dus niet de door eiseressen genoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, maar wel de vaste jurisprudentielijn van de Afdeling.n
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3401.
Bovendien heeft het college in het bestreden besluit toegelicht dat veruit de meeste schade graslandschade betreft, namelijk gemiddeld 95% (93-100%). De overige schades zijn wintergraan schades, met uitzondering van één schade in 2021 van € 67 aan graszaad. De ontheffing is dan ook alleen verleend voor graslandschade en wintergraan. Daarnaast heeft het college toegelicht dat de [derde-partij] alleen voor de maanden januari tot en met april ontheffing heeft aangevraagd, omdat bijna alle schade in die maanden optreedt. Dit is vervolgens ook opgenomen in voorschrift 2, onder F, van de ontheffing. De rechtbank is van oordeel dat deze toelichting afdoende is.
Het standpunt van eiseressen dat de schade aan grasland die in de wintermaanden is ontstaan in de groeiperiode van het gras snel zal herstellen, zodat een ontheffing niet nodig is, volgt de rechtbank niet. Het college heeft toegelicht dat knobbelzwanen vooral in de periode januari tot en met april schade veroorzaken. In die periode is het gras in winterrust. Verder heeft het college toegelicht dat knobbelzwanen niet alleen de bovengrondse delen van het gras eten, maar ook de wortels uit de bodem trekken, waardoor het grasland ernstig wordt beschadigd. Dit resulteert in een verlies van niet enkel de eerste snede gras, maar maakt opnieuw inzaaien noodzakelijk. Dit leidt tot schade en extra kosten. De rechtbank kan het college hierin volgen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Andere bevredigende oplossingen
7. Eiseressen voeren aan dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar andere bevredigende oplossingen en verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023.n
Uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3401.
7.1.Het college heeft toegelicht dat in de beheerperiode 2016 tot en met 2021 verschillende preventieve maatregelen zijn genomen om schade te voorkomen of te verminderen. Deze maatregelen staan vermeld in het Faunabeheerplan. Er moet altijd sprake zijn van tenminste één visuele en één akoestische maatregel. De volgende methoden zijn ingezet: flitsmolens, geweer (akoestisch middel), knalapparaat, landbouwvoertuigen, nestreductie, schriklint/koord, verjaging overig, vlaggen, vogelafweerpistool en vogelverschrikker. Deze maatregelen zijn – los en/of gecombineerd – echter niet effectief gebleken in het voorkomen van schade. Ondanks alle ingezette alternatieve middelen is de schade aanzienlijk toegenomen.
De rechtbank is van oordeel dat het college zijn standpunt dat er geen andere bevredigende oplossing is om schade door knobbelzwanen op bepaalde percelen te voorkomen, dan het doden van knobbelzwanen voldoende heeft gemotiveerd. Het college heeft toegelicht dat knobbelzwanen grote watervogels zijn die, net als ganzen, voornamelijk foerageren op graslanden. Hoewel specifiek onderzoek naar de effectiviteit van visuele en akoestische verjaging van knobbelzwanen nog relatief beperkt is, zijn er uitgebreide onderzoeken uitgevoerd naar vergelijkbare maatregelen bij ganzen, waarbij ook vaak de knobbelzwaan is benoemd. Deze onderzoeken, zoals die van Oord 2009, Latour e.a. 2023 en Buij e.a. 2018 hebben aangetoond dat dergelijke methoden slechts tijdelijk effectief zijn en meestal niet volstaan zonder ondersteuning van afschot (Melman e.a. 2011). Daarnaast wijzen studies waarin specifiek de effectiviteit van beheermaatregelen bij knobbelzwanen is benoemd (Marks, 2018; Ellis & Eiphick, 2007) op vergelijkbare conclusies: visuele en akoestische verjaging zijn slechts tijdelijk effectief, alleen zinvol in combinatie met afschot, of onuitvoerbaar gezien de investeringen en de beperkingen voor de bruikbaarheid van agrarische percelen. Deze bevindingen onderstrepen dat, ondanks intensieve inspanningen, tot op heden geen redelijk effectief alternatief voor afschot is gevonden dat zowel kosteneffectief als praktisch toepasbaar is. De effectiviteit van afschot als beheermaatregel is daarentegen veelvuldig aangetoond. Het is een beproefde methode die direct bijdraagt aan het beperken van schade aan graslanden door knobbelzwanen. Dit is in lijn met diverse studies en de praktijkervaringen van betrokken partijen, waaronder BIJ12 faunazaken. De rechtbank volgt het college hierin.
De beroepsgrond slaagt niet.
De gunstige staat van inhouding
8. Eiseressen betwisten niet dat de verleende ontheffing niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de knobbelzwaan. Eiseressen voeren wel aan dat er ernstig moet worden getwijfeld aan de uitvoerbaarheid van de ontheffing en verwijzen in dit verband nogmaals naar de hiervoor onder 7 genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023. Afschot is zeer schadelijk voor de kleine zwaan en de wilde zwaan en zal leiden tot schade aan de instandhoudingsdoelen van deze kwetsbare soorten. Deze zwanen houden zich op in groepen knobbelzwanen. In dit verband wordt ook nog verwezen naar het StAB-advies van 6 maart 2020n
Rapport StAB Gerechtelijke Omgevingsdeskundigen van 6 maart 2020, kenmerk STAB-40926
Het college stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat in de ontheffing wel degelijk rekening is gehouden met de kleine zwaan en de wilde zwaan. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023 gaat niet op, omdat in dit geval voorschriften aan de ontheffing zijn verbonden die het risico op afschot van de kleine zwaan aanmerkelijk verkleinen. Zo mag tot 1 april niet worden geschoten op gemengde groepen en is in de ontheffing een voorschrift opgenomen over geweer en munitie om zo te verzekeren dat met de juiste zorgvuldigheid en nauwkeurigheid geschoten wordt. Er is bewust gekozen om de knobbelzwanen met een kogelbuks te (laten) schieten en niet met hagel, nu de kogelbuks doorgaans met een richtkijker (anders gezegd: een telescoopvizier) is uitgerust. De richtkijker kan het beeld tot wel 25 keer vergroten, waardoor het richten en treffen van het dier in kwestie (zeer) vergemakkelijkt wordt. Hiermee kan de uitvoerder de juiste keuze maken en is de kans op vergissingen en onverhoopte missers nihil. Dit uiteraard los van het feit dat uitvoerders zich in dit verband risicomijdend opstellen. Uitvoerders zijn immers getraind en opgeleid met als uitgangspunt dat achter het beoogde dier geen ander dier aanwezig mag zijn in verband met een eventuele kogel of scherf die het lichaam van het beoogde dier verlaat. In de relatief kleine groepen die zwanen over het algemeen vormen zal de uitvoerder dus kiezen voor een dier achteraan de groep die zodanig vrijstaat dat de kans op het treffen van een ander dier nihil is. Ter zitting is hieraan toegevoegd dat de knobbelzwaan bij gebruik van een kogelgeweer niet in de lucht maar op de grond wordt geschoten. De kans op het ongewild raken van de kleine zwaan wordt daarmee verder verkleind. Zeker op de grond zijn de knobbelzwaan en kleine zwaan namelijk goed van elkaar te onderscheiden. Na 1 april zal de kleine zwaan naar het noorden vertrekken en is de kans op vermenging met de knobbelzwaan nauwelijks nog aanwezig.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bij voorbaat niet onmogelijk moet worden geacht om de ontheffing uit te oefenen zonder dat hierbij significante gevolgen optreden voor de kleine zwaan en de wilde zwaan. De verwijzing van eiseressen naar het rapport van de StAB maakt dit niet anders. De rechtbank wijst er in dit verband op dat ook de StAB bij zijn conclusie dat sprake kan zijn van verstoring van de kleine zwaan uitgaat van de situatie dat wordt geschoten in gemengde groepen.n
Rapport StAB, p76
De beroepsgrond slaagt niet.
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseressen geen gelijk krijgen. Zij krijgen daarom het griffierecht niet terug en krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, en mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
|
griffier |
voorzitter |
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Wet natuurbescherming
Artikel 3.1.
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
2. Het is verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen.
3. Het is verboden eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.
4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.
5. Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort.
Artikel 3.3.
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
[…]
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°.in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°.in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°.ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
4°.ter bescherming van flora of fauna;
5°.voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of
6°.om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan;
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
5. In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
a. de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
b. de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
c. de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
6. De verboden, bedoeld in de artikelen 3.1 en 3.2, zesde lid, zijn niet van toepassing op handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat het desbetreffende besluit de handelingen uitsluitend toelaat indien is voldaan aan de voorwaarden, bedoeld in het vierde lid, en dat aan het besluit de voorschriften worden verbonden, bedoeld in het vijfde lid.
7. De verboden, bedoeld in de artikelen 3.1 en 3.2, zesde lid, zijn niet van toepassing op:
a. handelingen ter uitvoering van een instandhoudingsmaatregel of een passende maatregel als bedoeld in artikel 2.2, en
b. handelingen die zijn beschreven in en worden verricht overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, een plan of een programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, indien:
1°.ten aanzien van het beheerplan, het plan of het programma, althans het onderdeel dat betrekking heeft op de desbetreffende handelingen, is voldaan aan het in het vierde en vijfde lid bepaalde ten aanzien van ontheffingen en vrijstellingen, en
2°.het bestuursorgaan dat het beheerplan, het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling als bedoeld in het eerste, onderscheidenlijk tweede lid voor dergelijke handelingen, of, als dat niet het geval is, het beheerplan, het plan of het programma is vastgesteld in overeenstemming met het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de verlening van de ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling.
