ECLI:NL:RBLIM:2026:9523

Verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet open overheid (Woo). Uitzonderingsgronden artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat) en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad) toegepast. Het beroep is gegrond. De minister heeft voor een aantal Woo-documenten de toepassing van de uitzonderi...

Rechtbank Limburg 29 September 2026

Uitspraak

ECLI	ECLI:NL:RBLIM:2026:9523
Instantie	Rechtbank Limburg
Datum uitspraak	08-09-2026
Datum publicatie	29-09-2026
Zaaknummer	ROE 23/2501
Rechtsgebied	Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken	Eerste aanleg - enkelvoudig

ECLI:NL:RBLIM:2026:9523 text/xml public 2026-09-29T16:18:51 2026-09-08 Raad voor de Rechtspraak nl Rechtbank Limburg 2026-09-08 ROE 23/2501 Uitspraak Eerste aanleg - enkelvoudig NL Roermond Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBLIM:2026:9523 text/html public 2026-09-29T16:18:16 2026-09-29 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RBLIM:2026:9523 Rechtbank Limburg , 08-09-2026 / ROE 23/2501
Verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet open overheid (Woo). Uitzonderingsgronden artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat) en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad) toegepast. Het beroep is gegrond. De minister heeft voor een aantal Woo-documenten de toepassing van de uitzonderingsgronden onvoldoende gemotiveerd. Ook heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom sommige weggelakte informatie buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt en concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens bevat. De openbaarmaking van de overige Woo-documenten mocht de minister wel weigeren op basis van de toegepaste uitzonderingsgronden

RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 23/2501
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2026 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de Minister van Klimaat en Groene Groei, de minister
(gemachtigden: [naam 1] , [naam 2] , J.G. te Peer).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke afwijzing van eisers verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiser is het niet eens met deze (gedeeltelijke) afwijzing van zijn aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister heeft voor een aantal Woo-documenten de toepassing van de uitzonderingsgronden onvoldoende gemotiveerd. Ook heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom sommige weggelakte informatie buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt en concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens bevat. Eiser krijgt op deze punten gelijk. De openbaarmaking van de overige Woo-documenten mocht de minister wel weigeren op basis van de toegepaste uitzonderingsgronden en motivering en de door de minister verrichte zoekslag is volledig geweest. Eiser krijgt op deze punten dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop
2. Eiser heeft op 21 juli 2022 een Woo-verzoek ingediend. De minister heeft dit verzoek met het besluit van 6 maart 2023 deels toegewezen. Een deel van de door eiser opgevraagde informatie is niet door de minister openbaar gemaakt. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Met het besluit van 17 oktober 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en, onder aanvulling van de motivering, het besluit van 6 maart 2023 gehandhaafd.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 5 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de minister. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde de minister in de gelegenheid te stellen een aantal documenten opnieuw te beoordelen, waaronder concepten, de integraal geweigerde of buiten bereik geplaatste documenten en de documenten waar grote blokken tekst zijn geweigerd of buiten bereik zijn geplaatst.
2.4.
De minister heeft op 3 februari 2026 een herziene beslissing op bezwaar genomen. Met dit besluit wordt het bestreden besluit gewijzigd, in die zin dat aanvullende informatie openbaar wordt gemaakt. Daarbij heeft de minister twee sets Woo-documenten naar de rechtbank gestuurd: een gelakte set documenten van de deels openbaar gemaakte en geweigerde documenten en een set met de ongelakte (dus volledig leesbare) documenten. Met betrekking tot deze laatste set heeft de minister een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de rechtbank verzocht te bepalen dat uitsluitend zij kennis mag nemen van deze stukken. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb is de in het vijfde lid bedoelde toestemming van rechtswege verleend, zodat de rechtbank kennis kan nemen van de stukken.
2.5.
Op grond van artikel 6:19 van de Awb is het beroep van eiser van rechtswege ook gericht tegen dit herziene besluit. Eiser heeft op 27 februari 2026, 15 maart 2026 en 1 mei 2026 gereageerd op het bestreden (herziene) besluit.
2.6.
Inmiddels is de rechter, die dit beroep in eerste instantie in behandeling heeft gehad, niet meer werkzaam bij de sector bestuursrecht van deze rechtbank. De rechtbank heeft het beroep daarom op 16 juli 2026 op een tweede zitting, met een andere rechter, behandeld. Hierbij waren eiser in persoon en de gemachtigden van de minister, te weten [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , via een video-verbinding, aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank
De relevante feiten en omstandigheden

3. Eiser heeft bij de minister, de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland Woo-verzoeken ingediend om stukken te krijgen die zien op de door hen met Tata Steel overeengekomen intentieverklaring “Afspraken met Tata Steel over CO2-reductie en verbetering leefomgeving” (dit is de zogenaamde Expression of Principles, hierna: de EoP). Hij heeft verzocht om alle documenten die betrekking hebben op het voorbereiden van deze EoP vanaf het begin van de gesprekken daarover tot de ondertekening op 15 juli 2022. Deze zaak gaat over het verzoek dat eiser gericht heeft aan de minister. De minister heeft op basis van eisers verzoek 332 documenten (inclusief bijlagen) geïnventariseerd. De informatie in deze documenten is (gedeeltelijk) openbaar gemaakt, maar er zijn ook documenten die geheel door de minister zijn geweigerd. Specifiek gaat het in deze zaak over de zoekslag van de minister, het weglakken van delen van documenten en de volledige weigering van andere documenten.

Het wettelijk kader

4. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

De toegepaste uitzonderingsgronden

5. De minister heeft gegevens geweigerd op grond van:

- artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. De minister hoeft geen informatie openbaar te maken als dit de persoonlijke levenssfeer schaadt en dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid;

- artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo. De minister hoeft geen informatie openbaar te maken wanneer dit de bescherming van concurrentiegevoelige gegevens schaadt en dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid;

- artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. De minister hoeft geen informatie openbaar te maken als dit het belang van het goede functioneren van de Staat schaadt en dit zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

- artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. De minister maakt geen persoonlijke beleidsopvattingen, waaronder ambtelijke adviezen, meningen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad openbaar.
5.1.
De documenten en de toegepaste uitzonderingsgronden zijn genoemd op de inventarislijst bij het bestreden (herziene) besluit.

De standpunten van partijen

6. Eiser trekt de volledigheid van de zoekslag in twijfel. Eiser vraagt zich ook af of de minister terecht bepaalde documenten buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek heeft gehouden. Verder heeft de minister de uitzonderingsgronden, te weten de bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, het belang van het goed functioneren van de Staat en de persoonlijke beleidsopvattingen, niet goed toegepast. Daarnaast dient in dit geval de belangenafweging uit te vallen in het voordeel van openbaarmaking nu het gaat om informatie die belangrijk is voor de gezondheid van burgers en het milieu. Eiser stelt dat op grond van artikel 5.3 van de Woo documenten waarop een uitzonderingsgrond van toepassing is in beginsel openbaar moeten worden gemaakt, althans moet de minister goed motiveren waarom de uitzonderingsgrond na vijf jaar nog van toepassing is. Ook heeft eiser aangevoerd dat – mochten de Woo-documenten nog niet ouder zijn dan vijf jaar – de minister sowieso het tijdsverloop in zijn belangenafweging had moeten laten meewegen. Tot slot heeft eiser aangevoerd dat voor zover de openbaarmaking is geweigerd van informatie die persoonlijke beleidsopvattingen bevat bestemd voor intern beraad en is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, de minister deze informatie op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo in niet tot personen herleidbare vorm openbaar had moeten maken.
6.1.
De minister is (kort gezegd) van mening dat hij alle stukken, die onder eisers Woo-verzoek vallen en onder hem berusten, zijn beoordeeld. De zoekslag, die heeft plaatsgevonden, was voldoende. De minister vindt verder dat hij de uitzonderingsgronden terecht toepast, juist om betere resultaten voor het milieu en gezondheid te kunnen behalen, terwijl in de onderhandelingen deze stukken vertrouwelijk moeten blijven. Als ze openbaar worden, verzwakt dit namelijk de onderhandelingspositie van de Staat in deze en soortgelijke onderhandelingen. Om diezelfde redenen ziet hij ook geen gebrek in de gemaakte belangenafweging.

Opbouw van de uitspraak

7. De rechtbank zal eerst beoordelen of de minister een goede zoekslag heeft gemaakt, zoals door eiser in beroep wordt betwist. Hierna zal de rechtbank enkele algemene overwegingen over de beoordeling van dit Woo-verzoek uiteenzetten. De rechtbank zal daarna de informatie die de minister buiten de reikwijdte van de het Woo-verzoek heeft laten vallen, bespreken. De rechtbank zal aansluitend ingaan op de documenten, waarvan de betreffende informatie al in een ander document is beoordeeld of die een duplicaat betreffen. Vervolgens zal de rechtbank nagaan of de minister de uitzonderingsgronden (al dan niet in combinatie) terecht heeft toegepast en goed heeft gemotiveerd. Omdat eiser heeft aangegeven dat hij geen problemen heeft met het weglakken van persoonsgegevens (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo) en concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo) worden deze uitzonderingsgronden niet beoordeeld door de rechtbank. Dit neemt niet weg dat de rechtbank (op verzoek van eiser) wel controleert of daar waar de f-grond is toegepast, de Woo-documenten ook daadwerkelijk concurrentiegevoelige bedrijfs- of fabricagegegevens bevatten. De rechtbank zal tot slot nog ingaan op eisers beroep op artikel 5.3 van de Woo (het tijdsverloop). Aan het eind van de uitspraak staan de conclusies van de rechtbank.

De zoekslag en de reikwijdte van het Woo-verzoek

8. Eiser betoogt (kort gezegd) dat de zoekslag onvolledig is geweest en onvoldoende inzichtelijk. Eiser wijst op het wisselend aantal aangetroffen Woo-documenten, vermeld in verschillende stukken van de minister. Eiser trekt daarom de volledigheid van de zoekslag in twijfel. Daarnaast is het voor eiser niet duidelijk welke zoektermen de minister heeft gebruikt. De zoektermen ‘intentieverklaring Tata Steel’, ‘uitdrukking van beginselen’, ‘Tata Steel’ en ‘expression of principles’ zijn volgens eiser onvoldoende toereikend, omdat zij documenten uit de periode voorafgaand aan de onderhandelingen buiten beschouwing lijken te laten, die bijvoorbeeld zien op de leefomgeving en gezondheid.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat wat betreft het aantal geïnventariseerde Woo-documenten de minister op de zitting van 5 november 2025 voldoende heeft toegelicht dat het verschil in het aantal aangetroffen Woo-documenten verklaarbaar is. De inventarislijst vermeldt 236 documenten. De bijlagen bij deze documenten zijn afzonderlijk aangeduid met de toevoegingen a, b, c, enzovoort. Indien deze bijlagen als afzonderlijke documenten worden meegeteld, bedraagt het totale aantal aangetroffen documenten 332. Hiermee is het in het bestreden besluit genoemde aantal van 332 documenten verklaard.
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat eiser in zijn Woo-verzoek van 21 juli 2022 concreet heeft gevraagd om alle documenten openbaar te maken die zien op de voorbereiding van de EoP, vanaf de start van de besprekingen tot de ondertekening van de EoP op 15 juli 2022. Daarbij is aangegeven dat deze besprekingen hebben plaatsgevonden tussen het ministerie van de minister en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, de provincie Noord-Holland enerzijds en Tata Steel anderzijds. Dit ziet op de periode tussen 1 april 2022 tot 15 juli 2022. Het voorgaande is dus de informatie, die eiser met zijn verzoek heeft beoogd openbaar te maken voor een ieder op grond van de Woo en dat is ook de afbakening van het Woo-verzoek.
8.3.
Eiser verwijt de minister dat hij uitsluitend de zoektermen heeft gebruikt, zoals vermeld in rechtsoverweging 8, en dat de minister meer had moeten zoeken op de inhoud, zoals de leefomgeving rondom Tata Steel en de gezondheid. De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. De minister heeft voldoende inzichtelijk gemaakt hoe naar documenten is gezocht en er is geen aanleiding om te oordelen dat de minister daarbij onjuiste of onvolledige zoektermen heeft gehanteerd. Naar het oordeel van de rechtbank ligt in dit geval – gelet op de bewoordingen van het Woo-verzoek – het gebruik van de zoektermen ‘Tata Steel’ in combinatie met ‘intentieverklaring’, ‘expression of principles’ en ‘EoP’ het meest voor de hand.
8.4.
Omdat de rechtbank het standpunt van de minister dat hij alle informatie heeft verstrekt niet ongeloofwaardig acht, is het volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vervolgens aan eiser om aannemelijk te maken dat er – in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door de minister – toch meer informatie zou zijn, die onder de minister berust. De rechtbank is van oordeel dat eiser hierin niet is geslaagd, omdat hij op dit punt geen concrete onderbouwing heeft geleverd.

Algemene overwegingen

9. Het Woo-verzoek ziet op een groot aantal documenten. De rechtbank heeft kennisgenomen van de geweigerde (onderdelen van) documenten. De rechtbank heeft deze ongelakte documenten in zijn geheel en op alinea-niveau vergeleken met de gelakte versie van de documenten.
9.1.
De rechtbank beoordeelt of de minister het Woo-verzoek zorgvuldig en correct heeft behandeld en of alle relevante informatie voldoende openbaar is gemaakt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
9.2.
De rechtbank duidt de documenten aan met de nummers die de minister daaraan op de inventarislijst behorend bij het bestreden (herziene) besluit heeft toegekend.
9.3.
De rechtbank merkt op dat, voor zover de niet (of deels niet) openbaar gemaakte Woo-documenten milieu-informatie bevatten, is nagegaan of de minister hiermee bij de gemaakte belangenafweging voldoende rekening heeft gehouden. Verder overweegt de rechtbank dat in de ongelakte Woo-documenten geen actuele emissiegegevens zijn aangetroffen.
9.4.
Gebleken is dat eiser vergelijkbare Woo-verzoeken heeft ingediend bij drie verschillende overheidsinstanties. De verzoeken hebben grotendeels betrekking op dezelfde documenten. Dit kan ertoe leiden dat de betrokken overheidsinstanties tot verschillende beslissingen over openbaarmaking komen. De rechtbank is zich daarvan bewust. Dit laat echter onverlet dat de rechtbank ieder beroep afzonderlijk beoordeelt op basis van het bestreden besluit, de motivering daarvan en de in die procedure aangevoerde beroepsgronden.
9.5.
De rechtbank merkt verder nog op dat de vergelijking van de gelakte- en ongelakte documenten mensenwerk is. Daarbij valt niet uit te sluiten dat in een enkel geval meer informatie is weggelakt dan strikt noodzakelijk was. Dit doet echter niet af aan het algemene beeld dat de rechtbank na bestudering van de documenten heeft verkregen en dat aan de hierna volgende beoordeling ten grondslag ligt.

Informatie die buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt

10. Deze informatie is opgenomen in de documenten 1, 2, 4, 10, 17a. 18, 20a, 21, 22, 24, 25a, 27, 28, 28a, 39, 40, 44, 50, 67a, 88, 109 en 223.
10.1.
De rechtbank heeft – zoals hiervoor al is vermeld – kennisgenomen van de ongelakte versie van de documenten. De rechtbank is van oordeel dat het merendeel van de hiervoor genoemde documenten, dan wel de daarin weggelakte passages, niet onder de reikwijdte van het Woo-verzoek van eiser valt. Dit geldt echter niet voor de navolgende documenten. Voor deze documenten kan niet zonder meer worden vastgesteld dat zij niet onder het bereik van het Woo-verzoek vallen.
10.2.
Document 4 betreft WhatsAppberichten. De rechtbank is van oordeel dat de minister de berichten die zijn verstuurd voor de start van de besprekingen (1 april 2022) en na de datum van de ondertekening van de EoP (15 juli 2022) terecht als buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek heeft aangemerkt. Waarom de minister de WhatsAppberichten van 17 juni 2022 tot en met 23 juni 2022 (op pagina 8 en 9) buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek heeft geplaatst, is voor de rechtbank niet duidelijk. Hetzelfde geldt voor een deel van de zin in document 10, die is weggelakt onder vermelding ‘buiten reikwijdte’. De minister heeft in document 18 twee zinnen als ‘buiten reikwijdte’ van het verzoek gekwalificeerd. Deze zinnen gaan over de business case. Een business case wordt naar het oordeel van de rechtbank juist opgesteld om te beoordelen of de onderhandelingen worden voortgezet en valt dus onder de reikwijdte van het Woo-zoek. Als de minister meent dat deze zinnen van document 18 buiten het verzoek vallen, zal hij dat deugdelijk moeten motiveren. De rechtbank begrijpt verder niet waarom de documenttitel is weggelakt van de bijlage in de documenten 27 en 28 en ook kan de rechtbank niet (zonder uitleg) volgen dat de tekstblokken in document 28a niet door het Woo-verzoek worden omvat, zeker nu in document 18a dezelfde informatie (deels) openbaar is gemaakt. De rechtbank merkt in dit geval ter zijde nog op dat bijlage 27a, die eiser stelt te missen, de memo is onder document 27. Wat betreft document 40 begrijpt de rechtbank niet waarom de agendapunten 4 tot en met 7 zijn weggelakt (bovenaan pagina 1); ook punt 4 Convenant (pagina 3) en punt 7 (pagina 4) kan de rechtbank niet volgen zonder een toelichting waarom deze tekstblokken geen betrekking hebben op het Woo-verzoek. De rechtbank overweegt tot slot dat zij niet begrijpt zonder nadere toelichting waarom in document 50 een deel van een zin van de e-mail van 14 juni 09:36 uur buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt.
10.3.
De rechtbank is – gelet op het voorgaande – van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom weggelakte informatie in de documenten 4, 10, 18, 27, 28, 28a, 40 en 50 buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen.

Informatie in documenten die reeds in een ander document is beoordeeld of documenten die een duplicaat betreffen

11. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat in sommige documenten de opmerking staat ‘reeds beoordeeld in’ (en dan volgt een documentnummer) en dat deze opmerking voor hem niet begrijpelijk is.
11.1.
De rechtbank stelt vast – na bestudering van de gelakte en ongelakte Woo-documenten – dat bij het overgrote deel van de documenten waarin een dergelijke opmerking is opgenomen, wordt verwezen naar het documentnummer waaronder de betreffende informatie inhoudelijk is beoordeeld. Dit zijn meestal e-mails die meerdere keren voorkomen in e-mailwisselingen. Eiser stelt terecht dat bij een aantal documenten de opmerking ‘reeds beoordeeld in dit verzoek’ onvoldoende is gespecificeerd, omdat een verwijzing naar het document waarin de betreffende informatie reeds inhoudelijk is beoordeeld, ontbreekt. De rechtbank zal hierna, voor de documenten waarbij een dergelijke verwijzing ontbreekt, ter verduidelijking voor eiser, alsnog de juiste verwijzingen naar de desbetreffende documenten weergeven.
11.2.
Document 183: reeds beoordeeld in document 181 (ook opgenomen in document 182 en dit documentnummer staat vermeld op de inventarislijst). Document 190: reeds beoordeeld in documenten 176 en 171 (document 176 staat vermeld op de inventarislijst en daar wordt verwezen naar document 171). Document 206: reeds beoordeeld in documenten 205 en 204 (op de inventarislijst staat document 205 genoemd). Document 223: reeds beoordeeld in document 207. De rechtbank verbindt aan het voorgaande geen rechtsgevolgen, omdat op de inventarislijst wel verwijzingen zijn opgenomen. De rechtbank acht de motivering op dit punt alsnog voldoende inzichtelijk. Voor zover eiser heeft gesteld verbaasd te zijn over de verwijzing in document 211 ‘reeds beoordeeld in dit verzoek in 212’, want de e-mail van document 211 is geschreven om 14:07 uur, terwijl de e-mail van document 212 is verzonden om 14:16 uur, overweegt de rechtbank dat beide e-mails deel uitmaken van dezelfde e-mailconversatie, waarbij meerdere e-mails met elkaar zijn uitgewisseld. De rechtbank is gebleken dat in document 211 een zin is weggelakt in de e-mail van 12 juli 2022 14:07 uur met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo en in document 212 is de e-mail van 12 juli 2022 14:01uur door de minister beoordeeld en zijn passages met dezelfde uitzonderingsgrond niet openbaar gemaakt; de tijdstippen sluiten op elkaar aan en er is geen aanleiding om dit ongebruikelijk te vinden. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat document 126 reeds inhoudelijk is beoordeeld onder document 50. Dat op één pagina wordt verwezen naar document 115, berust op een kennelijke verschrijving. Deze verwijzing dient te luiden: document 50.
11.3.
Verder stelt de rechtbank vast dat de minister op de inventarislijst heeft aangegeven welk document een duplicaat is van een ander document onder vermelding waar het een duplicaat van is. Deze documenten zijn dus door de minister als dubbel aangemerkt. Omdat de minister deze duplicaten niet aan eiser heeft verstrekt, voert eiser in beroep aan dat deze stukken ontbreken. Dit betreffen de documenten 9, 42a, 58, 73, 75, 81a, 109a, 110b en 196b. Na kennisneming van de gelakte en ongelakte versies van deze documentnummers is de rechtbank van oordeel dat dit inderdaad duplicaten zijn van andere documenten, die wel door de minister zijn overgelegd en beoordeeld in het kader van dit Woo-verzoek. Dit is door de minister op de inventarisatielijst voldoende inzichtelijk gemaakt.

Concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo)

12. Op grond van voornoemd artikel kan de minister informatie weigeren openbaar te maken als het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Deze uitzonderingsbepaling beschermt dus concurrentiegevoelige informatie die niet vertrouwelijk aan een bestuursorgaan is verstrekt.
12.1.
Op verzoek van eiser zal de rechtbank vaststellen of de gegevens in de Woo-documenten, waar een beroep door de minister is gedaan op de f-grond, inderdaad bedrijfs- en fabricagegegevens zijn.
12.2.
De rechtbank heeft op grond van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de gelakte en ongelakte documenten en komt tot het volgende oordeel.
12.3.
Het weglakken van de in document 18a opgenomen informatie met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo kan de rechtbank niet volgen. In de met deze uitzonderingsgrond weggelakte tekst staan niet alleen maar concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Bovendien ziet de rechtbank niet goed in waarom dit concurrentiegevoelige informatie betreft. Ook wordt op het einde van document 18a een tijdspad van de provincie met deze uitzonderingsgrond niet openbaar gemaakt. De rechtbank kan dit laatste moeilijk begrijpen zonder tekst en uitleg, zeker nu deze informatie in document 28a wel openbaar is gemaakt. De rechtbank begrijpt ook niet waarom de f-grond is toegepast in document 28a op pagina 3. Hetzelfde geldt voor de tekstblokken in document 30a. De rechtbank ziet niet in (zonder toelichting van de minister) dat dit concurrentiegevoelige informatie is. De weggelakte informatie in document 36 met deze uitzonderingsgrond bevat geen bedrijfs- en fabricagegegevens; dit weglakken van informatie kan de rechtbank daarom niet volgen. Hetzelfde geldt voor het tekstblokje op pagina 2 (bovenaan) van document 40. De rechtbank vraagt zich ook hier af of sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens. De toepassing van de f-grond in document 50 (in de e-mail van 14 juni 2022 09:36) snapt de rechtbank eveneens niet zonder toelichting van de minister. Het voorgaande is ook van toepassing op document 71a, behoudens het laatste tekstblok op pagina 10 van 9. De rechtbank stelt vast dat document 101a (waarschijnlijk) een bewerking is van de nota van document 71a en verwijst voor het oordeel over de weglakking op de f-grond naar dit document. Voor wat betreft de overige documenten waarop de uitzonderingsgrond van artikel 5.2, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo is toegepast, onderschrijft de rechtbank het standpunt van de minister dat sprake is van concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.
12.4.
Gelet op het voorgaande, heeft de minister in de documenten 18a, 28a, 30a, 36, 40, 50, 71a en 101a onvoldoende gemotiveerd dat deze concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten.

Belang van het goed functioneren van de Staat (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo)

13. Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
13.1.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de bestuursrechter bij de beoordeling van een besluit waarbij toepassing is gegeven aan artikel 5.1, tweede lid, van de Woo zonder terughoudendheid toetst of het door het bestuursorgaan ingeroepen andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Een bestuursorgaan heeft beoordelingsruimte bij de te maken afweging tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang, waardoor de bestuursrechter de afweging van een bestuursorgaan terughoudend toetst. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Het uitgangspunt van de Woo dat er een recht op toegang tot informatie bestaat, dient in deze afweging zwaar te wegen.
13.2.
De systematiek van de Woo vergt in het algemeen een belangenafweging op documentniveau, waarbij de term ‘voor zover’ in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Een bestuursorgaan moet in beginsel per document of per passage van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Het kan daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
13.3.
De minister heeft in de inventarislijst per document aangegeven welke uitzonderingsgrond van de Woo van toepassing is en heeft ook aangegeven wat voor een soort document en over welk onderwerp het gaat. Ook heeft de minister in de gelakte documenten per zin/tekstblok aangegeven welke uitzonderingsgrond van toepassing is. De minister heeft dus bij het toepassen van (in dit geval) artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo de documenten per zin/tekstblok op hun concrete inhoud beoordeeld. Verder heeft de minister in de bestreden besluiten de toegepaste uitzonderingsgrond gemotiveerd en toegelicht.
13.4.
De minister heeft voor een groot aantal documenten de openbaarmaking geheel of gedeeltelijk geweigerd op de uitzonderingsgrond in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, omdat deze informatie betrekking heeft op de nog lopende onderhandelingen met Tata Steel in het kader van de maatwerkaanpak (of maatwerkaanspraken). Via de maatwerkaanpak wordt de industrie aangespoord om plannen te maken voor een snelle en forse vermindering van de CO2-uitstoot, terwijl tegelijkertijd wordt bijgedragen aan een gezonde en veilige leefomgeving. Het openbaar maken van de geweigerde informatie schaadt volgens de minister de onderhandelingspositie van de Staat of andere overheden en kan het sluiten van definitieve maatwerkafspraken bemoeilijken. Het betreffen onder meer risico-inschattingen en e-mails of documenten met tekstvoorstellen voor de EoP vanuit het oogpunt van de Staat en informatie over interne afstemming tussen verschillende departementen en overheden. Met de gevraagde informatie kan Tata Steel dus inzicht krijgen in de onderhandelingsstrategie en prioriteiten van de betrokken overheden, aldus de minister.
13.5.
Voor zover de geweigerde informatie met Tata Steel is gedeeld, geldt volgens de minister dat openbaarmaking ook in dat geval het goed functioneren van de Staat schaadt.

De minister is van mening dat indien informatie uit het vertrouwelijke onderhandelingsproces openbaar wordt, bedrijven minder bereid zullen zijn hun standpunten vrijelijk te delen. Tegelijkertijd krijgen derden volgens de minister inzicht in de wijze waarop de Staat onderhandelt en welke afwegingen daarbij worden gemaakt. Dit verzwakt de onderhandelingspositie van de Staat en belemmert naar de mening van de minister ook het bereiken van een zo gunstig mogelijk onderhandelingsresultaat met Tata Steel en andere bedrijven.
13.6.
Ook is volgens de minister gedeeltelijke openbaarmaking van de conceptversies van de EoP, zowel interne versies als de met Tate Steel gedeelde versies, niet mogelijk. Bij openbaarmaking verkrijgen derden – waarmee de Staat soortgelijk onderhandelingstraject doorloopt of wil doorlopen – inzicht in de onderhandelingsstrategie van de Staat en de andere betrokken overheden, waaronder de ingenomen standpunten, de gedane concessies en de belangen, die gedurende de onderhandelingen een rol hebben gespeeld. Dit kan volgens de minister de onderhandelingspositie van de Staat en andere overheden in lopende en toekomstige onderhandelingstrajecten schaden. Zelfs openbaarmaking van informatie over onderwerpen waarover nauwelijks is onderhandeld en waarvan de inhoud gedurende het onderhandelingstraject over de EoP vrijwel ongewijzigd is gebleven, geven volgens de minister inzicht in de onderhandelingsstrategie, omdat zij laten zien welke onderdelen niet verder zijn uitonderhandeld. Voor zover onderdelen van de conceptversies van de EoP overeenkomen met de al openbare definitieve versies van de EoP, is de minister van mening dat de Woo daarop niet van toepassing is.
13.7.
De rechtbank kan het standpunt van de minister volgen op grond van de algemene motivering in de bestreden besluiten. De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten die (deels) zijn geweigerd op deze uitzonderingsgrond. Uit de gelakte informatie in deze documenten blijkt evident dat openbaarmaking het goed functioneren van de Staat zal schaden. Vast staat dat de onderhandelingen tussen (onder meer) de minister en Tata Steel om te komen tot maatwerkafspraken nog lopen, waarbij de EoP bij deze onderhandelingen als uitgangspunt geldt. De minister heeft terecht gesteld dat openbaarmaking van de informatie, die ziet op de voorbereiding van de EoP, ertoe leidt dat de onderhandelingspositie van de Staat wordt geschaad. Tata Steel zou de gevraagde informatie kunnen gebruiken om haar onderhandelingspositie te versterken, wat ten koste kan gaan van de onderhandelingspositie van de Staat. Openbaarmaking verschaft bovendien andere partijen, met wie de Staat de intentie heeft een vergelijkbaar onderhandelingstraject te voeren, inzicht in de onderhandelingsstrategie en -ruimte van de Staat. Dit kan de onderhandelingspositie van de Staat ook in die trajecten schaden. Verder heeft de minister terecht gesteld dat de mogelijkheid van openbaarmaking tijdens een onderhandelingstraject afbreuk kan doen aan de bereidheid van partijen om vrijelijk te onderhandelen, waardoor het bereiken van een optimaal onderhandelingsresultaat wordt bemoeilijkt. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorgaande belangen door openbaarmaking onevenredig zouden worden benadeeld.
13.8.
De rechtbank onderschrijft verder het standpunt van de minister dat de conceptversies waarover Tata Steel ook beschikt, niet langer kwalificeren als documenten voor intern beraad. Om die reden wordt openbaarmaking daarvan geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. De rechtbank benadrukt nogmaals dat – na bestudering van de ongelakte Woo-documenten – niet is gebleken dat de minister de conceptversies van de EoP met toepassing van de uitzonderingsgrond onder artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Daarnaast volgt de rechtbank de minister in zijn standpunt dat de Woo niet van toepassing is op die delen van de conceptdocumenten die overeenkomen met de reeds openbaar gemaakte definitieve versie van het betreffende document. Openbare informatie valt immers niet onder de werking van de Woo.
13.9.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister met betrekking tot de weigering om de documenten openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo zich op goede gronden en voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de betreffende informatie.
13.10.
Het voorgaande geldt echter niet voor de informatie, die is weggelakt met de i-grond, in de volgende documenten:

- 26: de rechtbank begrijpt niet zonder uitleg van de minister waarom de weggelakte tekst onder de i-grond valt;

- 34: de weggelakte zin in de e-mail van 19 mei 2022 16:49 uur. De rechtbank gaat er vanuit dat dit niet geheim is wat daar staat en ziet niet in waarom dit de overheid schade toebrengt. Zonder nadere motivering kan de rechtbank dit niet volgen. De rechtbank geeft de minister nog mee dat, indien een uitgebreidere motivering volgens hem de inhoud van de weggelakte passage zou prijsgeven, hij ook voor die motivering een beroep kan doen op artikel 8:29 van de Awb;

- 35 a: het weglakken van de met de i-grond op de eerste bladzijde kan de rechtbank volgen, maar waarom de tijdslijn is weggelakt in de tabel onder kopje 3 (vergunningen) begrijpt de rechtbank niet zonder nadere toelichting;

- 74: het betreft het weglakken van één woord en de rechtbank ziet niet in waarom dit op deze grond is weggelakt;

- 81: de betreffende e-mail uit document 74, waarin één woord is weggelakt, is ook in dit document opgenomen. Het oordeel van de rechtbank is hier gelijk aan het oordeel in document 74.

- 94: de weglakking onder de i-grond in deze e-mail kan de rechtbank niet zonder nadere toelichting volgen;

- 156, 157, 159, 160. 161: in al deze documenten heeft de minister de titel van de bijlages weggelakt met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. De rechtbank begrijpt dit niet zonder nadere toelichting.
13.11.
De rechtbank is – gezien het bovenstaande – van oordeel dat de minister beter moet motiveren waarom door openbaring van de informatie, zoals hierboven nader uiteengezet, in de documenten 26, 34, 35a, 74, 81, 94, 156, 157, 159, 160 en 161 het goed functioneren van de Staat wordt belemmerd.
13.12.
De rechtbank merkt verder nog op dat de minister in het bestreden herziene besluit heeft gemotiveerd waarom hij afziet van openbaarmaking van de volledig gelakte versies van de concepten van de EoP. Volgens de minister dient dit geen doel, omdat gelakte versies van conceptdocumenten die voor het overige niet openbaar worden gemaakt, geen inzicht verschaffen in de inhoud van die documenten. De rechtbank volgt de minister hierin en acht deze motivering afdoende. Dit verklaart ook in bepaalde gevallen waarom eiser, zoals hij in zijn uitgebreide reactie op de documenten op de inventarislijst naar voren heeft gebracht, meent dat bijlagen bij documenten ontbreken.
13.13.
Voor wat betreft document 140 wijst eiser er terecht op dat de bijlage bij de betreffende e-mail ontbreekt. Deze bijlage ontbreekt eveneens in de ongelakte versie van de Woo-documenten. Indien de bijlage niet openbaar kan worden gemaakt vanwege een toepasselijke uitzonderingsgrond, moet de minister hierover alsnog een gemotiveerd besluit nemen. Daarnaast is de rechtbank opgevallen dat de minister in de gelakte versie van de Woo-documenten heeft nagelaten het documentnummer van document 178 te vermelden, waardoor ten onrechte de indruk ontstaat dat dit document ontbreekt. Ten slotte stelt de rechtbank vast dat in document 194 een persoonsgegeven ten onrechte is weggelakt met de i-grond. Hiervoor had artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo moeten worden toegepast. De minister heeft in zoverre een onjuiste wettelijke grondslag gehanteerd. De rechtbank merkt dit aan als een kennelijke misslag en verbindt daaraan geen rechtsgevolgen.

Persoonlijke beleidsopvattingen in een document voor intern beraad (artikel 5.2, eerste lid, van de Woo)

14. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
14.1.
Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo heeft een dwingend karakter. Of sprake is van een document voor intern beraad en of een document persoonlijke beleidsopvattingen bevat wordt door de bestuursrechter zonder terughoudendheid getoetst.
14.2.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), de voorganger van de Woo, volgt dat het doel van de in deze bepaling neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
14.3.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel – zoals een alinea – van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid moet bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvatting bevat. Wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document, per zin of zinsdeel, te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
14.4.
De minister stelt zich op het standpunt dat de documenten die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt en waarin informatie is weggelakt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, e-mails en WhatsApp-berichten betreffen. De informatie in deze e-mails en WhatsApp-berichten ziet volgens de minister op interne advisering en standpunten van ambtenaren over de inhoud en de totstandkoming van de EoP. Deze informatie onderscheid zich van de op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo weggelakte concrete tekstvoorstellen en suggesties uit de onderhandelingen met Tata Steel. In het bestreden herziene besluit stelt de minister zich nu op het standpunt dat artikel 5.2, eerste lid, van de Woo niet op alle conceptversies van de EoP van toepassing is. De conceptversies waarover Tata Steel eveneens beschikt, worden niet langer aangemerkt als documenten van intern beraad en worden daarom niet openbaar gemaakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Voor de overige, uitsluitend intern gedeelde conceptversies (binnen de ministeries en andere overheden) geldt dit niet. Deze bevatten kantlijnopmerkingen met adviezen, standpunten en voorstellen van ambtenaren ten behoeve van intern beraad en daarmee persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. De minister stelt verder dat ambtenaren intern vrij en in een veilige omgeving van gedachten moeten kunnen wisselen over beleidskeuzes om een zorgvuldige besluitvorming te waarborgen. Dit geldt volgens de minister in het bijzonder in een onderhandelingsproces dat hier voorligt, waarin verschillende overheden, standpunten, adviezen en opvattingen hebben uitgewisseld. Volgens de minister draagt openbaarmaking van de op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geweigerde informatie niet bij aan een goede en democratische bestuursvoering. Daarom ziet de minister geen aanleiding om deze informatie alsnog openbaar te maken op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. Integendeel, openbaarmaking zou volgens de minister het goed functioneren van de Staat en de onderhandelingspositie schaden. Daarbij verwijst de minister naar de hiervoor vermelde en uiteengezette overwegingen over de bescherming van de onderhandelingspositie, die ten grondslag liggen aan de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Dezelfde overwegingen gelden ook voor persoonlijke beleidsopvattingen in ambtelijke concepten voor intern beraad, zoals conceptversies van Kamerbrieven en nota’s, aldus de minister.
14.5.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de ongelakte Woo-documenten. De toepassing van deze uitzonderingsgrond is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voldoende gemotiveerd. Daarbij is van belang dat de algemene motivering in de bestreden besluiten, bezien in samenhang met de vermelding van de toegepaste uitzonderingsgrond in de Woo-documenten, een toereikende motivering oplevert.
14.6.
De rechtbank volgt het standpunt van de minister. Het merendeel van de documenten waarvoor de minister een beroep heeft gedaan op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bevat persoonlijke beleidsopvattingen, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het gaat met name om weggelakte opmerkingen en vragen in de kantlijn van intern opgestelde conceptversies van de EoP, concepten van Kamerbrieven en Kamernota’s, memo’s en adviezen, die al dan niet zijn neergelegd of meegestuurd in interne e-mailwisselingen. Uit de aard en de inhoud van deze documenten volgt dat de daarin opgenomen opmerkingen uitsluitend zijn bedoeld voor intern overleg en gedachtevorming tussen ambtenaren Zo is er in sommige Woo-documenten sprake geweest van redactionele wijzigingen en suggesties en zijn ideeën en opvattingen onderling uitgewisseld. De rechtbank noemt als voorbeeld de documenten 104a en 132a, beiden conceptversies van de EoP, waarbij de opmerkingen in de kantlijn op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo niet openbaar zijn gemaakt. Of de documenten 186a en 192a, zijnde concepten van een Kamerbrief over afspraken met Tata Steel Nederland over de CO2 reductie en verbetering leefomgeving. In deze laatste documenten is te zien dat deze stukken nog in ontwikkeling zijn en opmerkingen, vragen en wijzigingen bevatten, die deel uitmaken van het interne afstemmingsproces.
14.7.
De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht de passages in de Woo-documenten heeft geweigerd openbaar te maken met toepassing van deze uitzonderingsgrond. Dit geldt echter niet voor de op deze grond gelakte titel van de bijlages, behorende bij de e-mails in de documenten 66, 80, 81, 90, 94, 95, 104, 106, 107, 108, 111, 118, 121, 162 en 212. De rechtbank ziet niet in dat het hier gaat om een persoonlijke beleidsopvatting. De minister heeft niet gemotiveerd waarom deze informatie niet openbaargemaakt kan worden. Voor wat betreft document 17b ziet de rechtbank ook niet in dat dit een persoonlijke beleidsopvatting is. Het betreft immers een zomerbrief maatwerk van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Dit is een officieel standpunt van de minister en de rechtbank vraagt zich dan ook af waarom hier sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad; de minister zal dit nader moeten toelichten. Hetzelfde geldt voor document 180a, eveneens een brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer met daarin een officieel standpunt van de minister. De minister zal ook hier nader moeten toelichten waarom openbaarmaking van passages in dit document met een beroep op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo moeten worden geweigerd, nu niet zonder meer duidelijk is dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Tot slot heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank in document 35a ook feiten weggelakt. Zie bijvoorbeeld op pagina 5 van dit document, onder 2.
14.8.
De conclusie is dat de minister de weigering van passages uit de hiervoor genoemde documenten 17b, 35a, 66, 80, 81, 90, 94, 95, 104, 106, 107, 108, 111, 118, 121, 162, 180a en 212, voor zover gebaseerd op de weigeringsgrond intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen, onvoldoende heeft gemotiveerd.
14.9.
De minister heeft afgezien van geanonimiseerde openbaarmaking van de documenten op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, omdat openbaarmaking van de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen het goed functioneren van de Staat zou kunnen schaden, mede gelet op het belang van het beschermen van de onderhandelingspositie van de Staat. De rechtbank kan zich vinden in dit standpunt van de minister.
14.10.
Eiser heeft verder aangevoerd dat de minister in het bestreden (herziene) besluit ten onrechte niet heeft beoordeeld of artikel 2.5, derde lid, van de Woo van toepassing is. Daarbij verwijst hij naar een besluit genomen door het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland van 14 april 2026 naar aanleiding van een gelijkluidend Woo-verzoek dat eiser bij dit bestuursorgaan heeft ingediend en dat wel op grond van dit artikel onderdelen van documenten openbaar heeft gemaakt.
14.11.
Uit artikel 5.2, derde lid, van de Woo volgt dat uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
14.12.
De rechtbank is van oordeel dat de minister heeft kunnen afzien om passages in Woo-documenten met persoonlijke beleidsopvattingen op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo geanonimiseerd openbaar te maken. De minister stelt terecht op zitting dat er nog geen sprake is van formele bestuurlijke besluitvorming, omdat de documenten nog ‘onrijp’ zijn. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister en stelt vast dat de documenten laten zien dat ambtenaren nog van gedachten wisselen en dat de beraadslagingen een vertrouwelijk intern karakter hebben.

Artikel 5.3

15. Eiser heeft aangevoerd dat de eerste EoP op 30 maart 2021 is getekend en dat de eerste onderhandelingen daarover inmiddels meer dan vijf jaar geleden hebben plaatsgevonden. Volgens eiser ziet zijn Woo-verzoek op documenten over de voorbereiding van de EoP vanaf de aanvang van de onderhandelingen tussen de drie overheidsinstanties en Tata Steel. Dat de onderhandelingen over de eerste EoP uitsluitend met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat zijn gevoerd, staat er volgens eiser niet aan in de weg dat hij een beroep doet op artikel 5.3, eerste lid, van de Woo. Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat de minister, ook indien de gevraagde documenten niet ouder zijn dan vijf jaar, het tijdsverloop in de belangenafweging had moeten meewegen.
15.1.
De rechtbank is van oordeel dat het in artikel 5.3 bedoelde tijdsverloop zich in dit geval nog niet voordoet. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de periode waarop het Woo-verzoek betrekking heeft (1 april 2022 tot 15 juli 2022) en de geïnventariseerde Woo-documenten nog geen vijf jaar oud zijn. Van een verzwaarde motiveringsplicht als bedoeld in artikel 5.3 van de Woo is daarom geen sprake. Voor zover eiser heeft betoogd dat de minister het tijdsverloop hoe dan ook had moeten meewegen, overweegt de rechtbank dat het te beschermen belang, ondanks het tijdsverloop sinds het opstellen van de documenten, nog steeds actueel is. Zo zijn de onderhandelingen met Tata Steel nog niet afgerond. Het betoog van eiser treft dan ook geen doel.

Conclusie en gevolgen
16. Aangezien de minister naar aanleiding van een informele bestuurlijke lus met het herziene bestreden besluit van 3 februari 2026 de motivering van het bestreden besluit 17 oktober 2023 heeft aangepast en meer informatie openbaar heeft gemaakt, heeft hij tijdens deze beroepsprocedure het gebrekkige bestreden besluit gewijzigd en aangevuld. Dit betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit van 17 oktober 2023 gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek en voor zover daarbij is nagelaten informatie (deels) openbaar te maken, die op grond van de Woo openbaar had moeten worden gemaakt.
16.1.
Het beroep tegen het bestreden herziene besluit van 3 februari 2026 is eveneens gegrond. Eiser heeft namelijk met zijn beroep gedeeltelijk gelijk gekregen. Voor zover eiser gelijk heeft gekregen kan het bestreden herziene besluit niet blijven bestaan. De rechtbank zal dat besluit daarom vernietigen op de punten waar eiser gelijk heeft, zoals overwogen en beoordeeld in de rechtsoverwegingen 10.3, 12.4, 13.11, 13.13 en 14.8 van deze uitspraak. Voor het overige blijft het bestreden herziene besluit in stand. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal daarom aan de minister een herstelopdracht geven. De minister zal in het nieuw te nemen besluit moeten motiveren of en waarom de betreffende weggelakte informatie al dan niet buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt en of en waarom bepaalde weggelakte informatie al dan niet als concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens moet worden aangemerkt. Verder dient de minister in het nieuwe besluit te beoordelen of bepaalde documenten alsnog geheel of gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt. Indien openbaarmaking (gedeeltelijk) wordt geweigerd, zal de minister de redenen daarvoor deugdelijk moeten motiveren.
16.2.
De rechtbank heeft in deze uitspraak één of meer beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Als eiser zich niet met die verwerping kan verenigen, dient hij tijdig hoger beroep in te stellen tegen deze uitspraak. Laat eiser dit na, dan bestaat het risico dat de bestuursrechter in een eventuele vervolgprocedure uitgaat van de juistheid van het oordeel van de rechtbank over de verworpen beroepsgrond(en).
16.3.
Omdat het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding, Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende kosten gesteld.

Beslissing
De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 17 oktober 2023 gegrond en vernietigt dit besluit wegens een motiveringsgebrek en voor zover daarbij is nagelaten informatie (deels) openbaar te maken, die op grond van de Woo openbaar had moeten worden gemaakt;

- verklaart het beroep tegen het bestreden herziene besluit van 3 februari 2026 gegrond en vernietigt dat besluit gedeeltelijk voor zover dit ziet op de in de rechtsoverwegingen 10.3, 12.4, 13.11, 13.13 en 14.8 genoemde (motiverings)gebreken;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar in plaats van het vernietigde deel van het bestreden besluit met inachtneming van deze uitspraak en in het bijzonder de rechtsoverwegingen die hebben geleid tot de conclusie in rechtsoverwegingen 10.3, 12.4, 13.11, 13.13 en 14.8;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2026.

de griffier is verhinderd de uitspraak

te ondertekenen

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 8 september 2026.

Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

(…)

Artikel 6:29

1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.

3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.

5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.

6. Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.

Wet open overheid

Artikel 5.1. Uitzonderingen

1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;

b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.

4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.

5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.

6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.

7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Artikel 5.3. Informatie ouder dan vijf jaar

Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870 (r.o. 5.1).

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5627 (r.o. 6.2), en 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6388 (r.o. 5.2).

Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2699 (r.o. 8.2).

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2568 (r.o. 4.1).

Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497 (r.o. 11.2).

Dit is de zogenaamde Brummen-jurisprudentie. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801 (r.o. 2.3).

Menu

FILTER OP CONTENT

ECLI:NL:RBLIM:2026:9523

Rechtbank Limburg 29 September 2026

Uitspraak

Word lid van PONT | Omgeving

Algemeen

Service

Navigeer

Berghauser Pont Mediagroep

CONTACT

Menu

FILTER OP CONTENT

ECLI:NL:RBLIM:2026:9523

Rechtbank Limburg 29 September 2026

Uitspraak

Meld je aan voor de nieuwsbrief

Word lid van PONT | Omgeving

Algemeen

Service

Navigeer

Berghauser Pont Mediagroep

CONTACT