uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 oktober 2024 in de zaak tussen

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder

(gemachtigden: mr. B. van der Woude en mr. H.H. Moek).

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over de vraag of gedeputeerde staten naar aanleiding van een verzoek van VNMW handhavend moeten optreden tegen agrarische bedrijven die mest uitrijden binnen een straal van 500 meter rondom het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek . Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 30 mei 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:2527), in de procedure die aanvankelijk zag op het niet tijdig beslissen door gedeputeerde staten.

2. Kolland & Overlangbroek is beschermd Natura 2000-gebied, dat bestaat uit twee landgoederen in het stroomgebied van de Kromme Rijn tussen Wijk bij Duurstede en de Utrechtse heuvelrug. Het gebied is gevoelig voor stikstofdepositie.

3. Gedeputeerde staten zijn verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in Kolland & Overlangbroek . VNMW komt op voor de belangen van landschap, natuur en leefmilieu in de omgeving van Wijk bij Duurstede. De 33 (agrarische) bedrijven gebruiken percelen in de nabijheid van het Natura 2000-gebied en een onderdeel van hun bedrijfsvoeringen is het uitrijden van mest op die gronden.

Het geschil en de procedure

4. Het verzoek van VNMW aan gedeputeerde staten is op 5 september 2022 gedaan. Gedeputeerde staten hebben in verschillende besluiten gereageerd op de onderdelen van het verzoek. Het deel dat de rechtbank in deze uitspraak beoordeelt, gaat over het verzoek van VNMW om de volgende passende maatregelen te nemen in Kolland & Overlangbroek :

1. Het controleren van projecten en handhaven op overtredingen van de natuurvergunningplicht bij alle veehouders binnen 500 meter van de grens van het Natura 2000-gebied;

2. Het handhaven op het verbod om zonder natuurvergunning meststoffen uit te rijden binnen 500 meter van de grens van het Natura 2000-gebied.

5. Met het besluit van 20 april 2023 (het bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten deze verzoeken afgewezen.

6. Tegen het bestreden besluit is voor VNMW van rechtswege een beroep ontstaan, nadat zij beroep had ingesteld vanwege niet tijdig beslissen. De zaak is eerder behandeld op de zitting van 16 mei 2023. VNMW heeft daarna beroepsgronden ingediend. Na de tussenuitspraak heeft VNMW de gronden aangevuld. Gedeputeerde staten hebben hierop gereageerd met twee verweerschriften. De rechtbank heeft de betrokken agrarische bedrijven in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. Derde-partijen [belanghebbende 1] N.V. en [belanghebbende 2] hebben een schriftelijke reactie gegeven.

7. De rechtbank heeft het beroep verder behandeld op de zitting van 29 augustus 2024. Namens VNMW waren aanwezig haar gemachtigde en haar voorzitter [A] . Namens gedeputeerde staten waren hun gemachtigden aanwezig. Verder waren aanwezig [B] namens de [belanghebbende 3] en [C] .

8. De overige deelverzoeken van VNMW zijn in aparte besluiten behandeld door gedeputeerde staten en de beroepen daarover zijn na de tussenuitspraak van deze procedure gescheiden. In de uitspraak van 17 januari 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:145) heeft de rechtbank geoordeeld over de deelverzoeken om passende maatregelen te nemen in de vorm van het verhogen van het waterpeil, het laten plaatsvinden van hakhoutbeheer en het verwijderen van braamopslag. Daarnaast loopt een beroepsprocedure over het deelverzoek om passende maatregelen te nemen in de vorm van het intrekken van natuurvergunningen, waarover de rechtbank een tussenbeslissing heeft genomen op 18 juni 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:3813).

Beoordeling door de rechtbank

9. VNMW heeft verzocht om handhavend op te treden tegen overtredingen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het handhavingsverzoek is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

10. Op de zitting heeft VNMW de beroepsgronden over de schending van artikel 4:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de uitbreiding van een paardenhouderij zonder vereiste natuurvergunning ingetrokken.

11. VNMW voert aan dat gedeputeerde staten de beoordeling van het handhavingsverzoek ten onrechte beperkt hebben tot de vraag of binnen een straal van 500 meter van het Natura 2000-gebied sprake is van overtredingen ten aanzien van bemesten. Volgens VNMW omvat het verzoek niet alleen het bemesten, maar ook het controleren van natuurvergunningen en de naleving van de daarin gestelde voorwaarden, zoals het aantal te houden dieren en de stalsystemen, en is daarop ten onrechte niet beslist.

12. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat zij steeds kenbaar hebben gemaakt dat zij het verzoek hebben begrepen als een verzoek om handhavend op te treden tegen het bemesten van percelen. Zij wijzen erop dat VNMW dit nooit heeft weersproken en dat er geen aanwijzingen waren dat het verzoek ook betrekking had op andere punten dan het bemesten.

13. De rechtbank oordeelt dat het algemene verzoek om projecten te controleren en om te handhaven op overtredingen van de natuurvergunningplicht binnen 500 meter van de grens van het Natura 2000-gebied te onbepaald is om als aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb aan te merken. Handhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Niet ieder verzoek aan het bevoegd gezag om op te treden of maatregelen te treffen, is een aanvraag om een handhavingsbesluit. Een verzoek daartoe hoeft over het algemeen niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving moet worden overgegaan. Het ligt wel op de weg van de verzoeker om handhaving om het bevoegd gezag enige aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan. De rechtbank verwijst naar en sluit aan bij de rechtspraak van de hogerberoepsrechters hierover.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2743, overweging 11.2 en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128.

Uit de rechtspraak volgt bovendien dat een verzoek om controles uit te voeren zonder daarbij te wijzen op concrete overtredingen en overtreders, niet kan worden opgevat als een verzoek om een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie te nemen, zodat de reactie daarop niet als besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. Zo’n verzoek is dan een verzoek om feitelijke handelingen te verrichten.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671, overweging 7.1.

Dat het deelverzoek van VNMW om projecten te controleren geografisch is afgebakend tot een gebied binnen een straal van 500 meter van het Natura 2000-gebied laat onverlet dat zij geen concrete activiteiten of overtredingen heeft genoemd. Het verzoek komt in feite neer op het verzoek om bij alle veehouders in het gebied controles uit te voeren op naleving van natuurvergunningen. Gedeputeerde staten hebben op de zitting opgemerkt dat het om bijna 70 veehouders gaat. Een dergelijk verzoek kan niet worden opgevat als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb om een handhavingsbesluit te nemen.

14. Het bestreden besluit gaat verder over het deel van het verzoek van VNMW dat wél een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. In de fase van de beroepsprocedure heeft VNMW haar andere deelverzoek alsnog geconcretiseerd, door toe te lichten dat het haar onder meer te doen is om de vergunde dieraantallen, stalsystemen en PAS-melders. Dat is te laat, want als een besluit is genomen op een handhavingsverzoek, dan kan de reikwijdte van het verzoek daarna niet meer worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding in een procedure over zo’n besluit. De rechtbank verwijst naar de vaste rechtspraak hierover.n

Bijvoorbeeld de uitspraak van 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4634, overweging 8.1.

17. VNMW voert aan dat gedeputeerde staten ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de Uitvoeringsregeling bufferstroken. VNMW wijst erop dat deze regeling de referentiesituatie voor het bemesten heeft verkleind en dat het bemesten binnen deze stroken direct een overtreding van de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb oplevert.

18. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat het verzoek niet specifiek zag op het bemesten langs waterlopen en dat de regeling ook nog niet van toepassing was ten tijde van het verzoek. Het waterschap is belast met het toezicht op de naleving van de Uitvoeringsregeling bufferstroken en de handhaving daarvan. Gedeputeerde staten hebben de locaties waar volgens VNMW sprake is van bemesten binnen de bufferstroken gemeld bij het waterschap.

19. De Uitvoeringsregeling bufferstroken is in werking getreden op 1 maart 2023 en strekt tot het aanhouden van bufferstroken langs waterlopen, waar geen mest mag worden uitgereden. De regeling was ingesteld krachtens de Meststoffenwet, ter uitvoering van de voorwaarde die de Europese Commissie stelde bij het verlengen van de voor Nederland geldende derogatieregeling voor het uitrijden van meer dierlijke mest dan op grond van Europese regelgeving is toegestaan. Met ingang van 1 januari 2024 is de Uitvoeringsregeling bufferstroken ingetrokken en is een vergelijkbare regeling krachtens de Omgevingswet opgenomen in artikel 4.1199c van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De regeling is van directe invloed op en nadelig voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven die mest uitrijden. Hoewel de regeling primair gericht is op het verbeteren van de waterkwaliteit, waarvoor de waterschappen bevoegd gezag zijn, is het gevolg ervan ook dat door het uitrijden van minder mest de stikstofdepositie op natuurgebieden wordt verlaagd.

20. De vraag is of het uitrijden van mest een overtreding oplevert van de natuurvergunningplicht. Voor het antwoord op die vraag is van belang of sprake is van bestaande rechten die daarvan zijn uitgezonderd. De rechtbank staat eerst stil bij de bestaande rechtspraak van de Afdeling over het uitrijden van mest en zal aan de hand daarvan vervolgens bepalen wat in dit soort zaken de betekenis is van de nieuwe regelgeving over bufferstroken.

21. In de uitspraak van 12 oktober 2022 heeft de Afdeling uiteen heeft gezet hoe de referentiesituatie bepaald moet worden om vast te stellen of het uitrijden van mest een overtreding van de natuurvergunningplicht oplevert. Daarbij is ook ingegaan op de beperkingen die uit meststoffenregelgeving voortvloeien. De Afdeling heeft geoordeeld dat de uit een planologisch regime ontleende referentiesituatie beperkt wordt door de stikstofgebruiksnormen die sinds 1 januari 2006 in de mestregelgeving zijn opgenomen. De stikstofgebruiksnormen kunnen worden betrokken bij de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het planologisch regime dat bemesten toestaat. De referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas dat op grond van het planologisch regime is toegestaan. Als het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland heeft toegestaan dan geeft de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien in dat geval voor alle grondsoorten de begrenzing voor de referentiesituatie. De rechtbank verwijst naar overweging 21.2 van de uitspraak van 12 oktober 2022. In de uitspraak van 21 december 2022 heeft de Afdeling in aanvulling hierop geoordeeld dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden significante gevolgen heeft als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. De rechtbank verwijst naar het slot van overweging 8 van de uitspraak van 21 december 2022.

22. Uit deze uitspraken volgt dat de juridische beperkingen die voor grondeigenaren voortvloeien uit de meststoffenregelgeving bepalend zijn bij het vaststellen van de begrenzing van de referentiesituatie ten opzichte van het planologische regime. Deze uit de meststoffenregelgeving voortvloeiende beperkingen bepalen de representatieve invulling van dat regime. Het uitgangspunt daarbij is dat uit die beperkingen direct kan worden afgeleid dat sprake is van objectieve gegevens die uitsluiten dat het bemesten tot significante gevolgen leidt. Daarvoor hoeft dus niet te worden beoordeeld of degene die mest uitrijdt de meststoffenregelgeving daadwerkelijk naleeft. Het uitgangspunt is dat bij het onderzoek naar een overtreding van de natuurvergunningplicht bij het uitrijden van mest wordt aangenomen dat de meststoffenregelgeving wordt nageleefd. De rechtbank vindt dit een goed uitgangspunt, omdat anders de situatie zou ontstaan dat een illegale situatie die bestaat uit het overtreden van de meststoffenregelgeving direct ook een natuurvergunningplichtige (thans: omgevingsvergunningplichtige) activiteit oplevert. Het is ongewenst om activiteiten die naar hun aard al niet legaal zijn, op een andere grondslag ook nog vergunningplichtig te achten. Het gevolg van deze benadering is dat tegen het overtreden van de meststoffenregelgeving wel kan worden opgetreden door handhaving van die regelgeving zelf, maar niet door middel van het handhaven van de regelgeving die Natura 2000-gebieden beschermt.

23. De uitspraken van de Afdeling van 12 oktober en van 21 december 2022 gaan niet in op de Uitvoeringsregeling bufferstroken, omdat die toen nog niet bestond. De regelgeving voor bufferstroken reguleert de omvang waarin mest mag worden uitgereden rondom watergangen en behoort daarom tot de meststoffenregelgeving, net zoals de regeling voor de stikstofgebruiksnormen. Door deze aanscherping van de meststoffenregelgeving wordt de referentiesituatie en de representatieve invulling van het planologisch regime sinds 1 maart 2023 verder beperkt. In het licht van de rechtspraak van de Afdeling wordt de referentiesituatie voor bemesten sinds die datum begrensd door enerzijds de hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas dat op grond van het planologisch regime is toegestaan en anderzijds door de beperkingen die in de nabijheid van watergangen golden op grond van de Uitvoeringsregeling bufferstroken en thans gelden op grond van artikel 4.1199c van het Bal. Het bemesten van gronden binnen de bufferstroken valt dan buiten de referentiesituatie. Verder geldt nu dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden significante gevolgen heeft als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt waarin in aanvulling op de stikstofgebruiksnorm rekening is gehouden met de beperking dat in bufferstroken niet bemest mag worden.

24. Omdat de Uitvoeringsregeling bufferstroken in werking was toen het bestreden besluit op 20 april 2023 werd genomen, hadden gedeputeerde staten daarmee rekening moeten houden. Daarvoor was niet vereist dat VNMW zelf op die regeling wees: het is immers het bevoegde gezag dat aan de hand van een handhavingsverzoek moet beoordelen welke regelgeving geldt en aan de hand daarvan of sprake is van een overtreding. VNMW heeft geen handhavingsverzoek gedaan vanwege gestelde overtredingen van de Uitvoeringsregeling bufferstroken – waarvoor het waterschap bevoegd gezag zou zijn – maar vanwege gestelde overtredingen van de natuurvergunningplicht uit de Wnb. De rechtbank oordeelt dan ook dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat de Uitvoeringsregeling bufferstroken van belang is bij het bepalen van de referentiesituatie. Het bestreden besluit is om deze reden onzorgvuldig voorbereid.

25. De uitkomst verandert hierdoor echter niet. In de uitspraak van 21 december 2022 heeft de Afdeling gekozen voor een objectieve benadering bij de vraag of kan worden uitgesloten dat het bemesten tot significante gevolgen leidt: de mestregelgeving is daarbij leidend, waarbij ervan wordt uitgegaan dat een agrarisch bedrijf die regelgeving naleeft. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank hiervoor geoordeeld dat eveneens op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden significante gevolgen heeft als, kort gezegd, rekening is gehouden met de regelgeving voor bufferzones bij het bepalen van de referentiesituatie. Ook dat is een objectieve benadering, met als uitgangspunt de naleving van deze regelgeving door agrariërs. Als een partij het bemesten in een bufferzone aan de orde wil stellen, kan daarvoor een separaat handhavingsverzoek worden gedaan met de meststoffenregelgeving als grondslag.

26. Gedeputeerde staten hadden moeten onderkennen dat de referentiesituatie beperkt werd door de Uitvoeringsregeling bufferstroken. Vervolgens hadden zij kunnen vaststellen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden rondom het Natura 2000-gebied significante gevolgen heeft, omdat kan worden uitgegaan van de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien én omdat ervan kan worden uitgegaan dat in de bufferstroken na 1 maart 2023 niet meer wordt bemest. Dit leidt tot de conclusie dat terecht is vastgesteld geen sprake is van overtredingen van de natuurvergunningplicht en dat gedeputeerde staten niet bevoegd zijn om tot handhaving over te gaan. De rechtbank zal het hiervoor geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek in de besluitvorming passeren, omdat dit niet tot een andere uitkomst kan leiden en omdat aannemelijk is dat VNMW niet in haar belangen geschaad is.

Conclusie en gevolgen

27. Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen controleren van projecten en tegen het handhaven van de natuurvergunningplicht in het algemeen. Het beroep is ongegrond, voor zover het is gericht tegen het zonder natuurvergunning uitrijden van meststoffen. Dit betekent dat er niet handhavend hoeft te worden opgetreden tegen de betrokken agrarische ondernemingen en dat zij hun activiteiten kunnen voortzetten.

28. Vanwege het (gepasseerde) gebrek in de besluitvorming is er aanleiding om gedeputeerde staten te veroordelen in de door VNMW gemaakte proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- voor rechtsbijstand, omdat de gemachtigde van VNMW een aanvullend beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Ook komen de reiskosten van de voorzitter van VNMW voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking. Deze reiskosten worden op basis van het openbaarvervoertarief, tweede klas, vastgesteld op een bedrag van € 11,98,-. Daarmee komt de totale vergoeding uit op € 1.761,98.

29. Voor dit beroep van rechtswege is geen griffierecht geheven, zodat van een vergoeding van het griffierecht

Beslissing

- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen controleren van projecten en tegen het handhaven van de natuurvergunningplicht in het algemeen;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

- veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 1.761,98 aan proceskosten aan VNMW.

griffier

rechter

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: overzicht derde-partijen

1. Maatschap [belanghebbende 4] uit [plaats 1] ,

2. [belanghebbende 3] uit [plaats 2] ,

3. [belanghebbende 6] uit [plaats 1] ,

4. [belanghebbende 7] uit [plaats 1] ,

5. [belanghebbende 8] uit [plaats 1] ,

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)

6. Maatschap [belanghebbende 9] uit [plaats 1] ,

7. [belanghebbende 1] N.V., gevestigd in de [vestigingsplaats 2] ,

(gemachtigde: [gemachtigde 2] )

8. [belanghebbende 10] uit [plaats 3] ,

9. [belanghebbende 11] uit [plaats 4] ,

10. [belanghebbende 12] uit [plaats 1] ,

11. [belanghebbende 13] uit [plaats 1] ,

12. [belanghebbende 14] uit [plaats 2] ,

13. [belanghebbende 15] uit [plaats 1] ,

14. [belanghebbende 16] v.o.f. uit [plaats 4] ,

15. [belanghebbende 2] uit [plaats 4] ,

16. Maatschap [belanghebbende 17] uit [plaats 1] ,

17. [belanghebbende 18] uit [plaats 5] ,

18. V.O.F. [belanghebbende 19] uit [plaats 5] ,

19. [belanghebbende 20] uit [plaats 1] ,

20. [belanghebbende 21] uit [plaats 5] ,

21. V.O.F. [belanghebbende 22] uit [plaats 5] ,

22. Maatschap [belanghebbende 23] uit [plaats 4] ,

23. V.O.F. [belanghebbende 24] uit [plaats 2] ,

24. [belanghebbende 25] uit [plaats 4] ,

25. [belanghebbende 26] uit [plaats 4] ,

26. Veehouderij [belanghebbende 27] uit [plaats 5] ,

27. Maatschap [belanghebbende 28] uit [plaats 5] ,

28. [belanghebbende 29] h.o.d.n. [handelsnaam] uit [plaats 4] ,

29. [belanghebbende 31] uit [plaats 4] ,

30. [belanghebbende 32] uit [plaats 6] ,

(gemachtigde: [gemachtigde 3] )