[eiser 1] , uit [woonplaats] , eiser,

Stichting Milieuzorg Zeist e.o., gevestigd in Zeist eiseres,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, verweerder,

Vooraf

1. Deze uitspraak gaat over een agrarisch bedrijf dat al sinds 2017 wil weten of de uitbreiding met een nieuwe stal voor vleeskuikens door kan gaan. De zaak laat treffend zien hoe de stikstofproblematiek in een concreet geval kan uitpakken en hoe een agrariër dubbel pech kan hebben, door simpelweg te vertrouwen op het beleid van de overheid. Eerst op het Programma Aanpak Stikstof en later op de innovatieve mogelijkheden van een emissiearm stalsysteem. Beide routes zijn juridisch niet houdbaar gebleken, waardoor het bedrijf nu, ruim zeven jaar en twee vernietigde vergunningen later, nog niets is opgeschoten.
   

2. Natuurorganisaties (zoals VNMW in deze zaak) moeten de mogelijkheid hebben om natuurvervuilende agrarische activiteiten door de rechter te laten toetsen. Net als in iedere zaak kan, mag en wil de rechtbank daarbij niet méér doen dan de wet en de internationale regels toepassen. De rechtbank kan de frustratie van de agrariër – die op de zitting in oktober op een zakelijke manier is geuit – echter goed begrijpen. Zeker omdat het hier gaat om een bedrijf dat relatief ver weg ligt van de beschermde natuurgebieden. De rechtbank heeft ook begrip voor de positie van de lokale overheden. De gemeenten en de provincies weten niet goed hoe ze verder moeten, zolang er op het niveau van de landelijke overheid geen keuzes worden gemaakt. Maar wat lokale overheden wel kunnen doen – en wat in deze zaak niet goed is gegaan – is het eerlijke verhaal vertellen en duidelijk zijn over wat wel maar vooral ook niet kan. Daar hebben agrarische ondernemers meer aan dan eindeloos te moeten wachten en te hopen. Net als in veel eerdere zaken is het nu opnieuw de rechter die het slechte nieuws moet brengen. Het enige wat de rechtbank in deze zaak uiteindelijk kan doen, is proberen de besluitvorming bij de gemeente en de provincie te bespoedigen met een financiële prikkel.
   

3. De PAS-uitspraak van de Raad van State is gedaan in mei 2019. In 2021 is in de rechtspraak duidelijk geworden dat emissiearme stalsystemen niet de oplossing zijn. Toen, in september 2021, heeft deze rechtbank in een serie uitspraken al benadrukt dat de stikstofproblematiek een maatschappelijk vraagstuk is dat een individuele zaak bij de rechtbank overstijgt en dat het aan het kabinet en de wetgever is om met goed doordachte generieke maatregelen te komen waar natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden mee verder kunnen in concrete gevallen.n

   Uitspraken van 22 september 2021, o.a. ECLI:NL:RBMNE:2021:4505 (natuurvergunning) en ECLI:NL:RBMNE:2021:4523 (handhaving).

   Sinds deze uitspraken is wéér ruim drie jaar verstreken, waarin het kabinet twee keer van samenstelling is gewijzigd. Een structurele oplossing voor de stikstofproblematiek of enig zicht daarop is er echter nog steeds niet. De huidige minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur heeft de Tweede Kamer enkele weken geleden geïnformeerd over haar plannen. Zij schrijft dat het kabinet “de volste aandacht” heeft voor het oplossen van de stikstofproblematiek en “inzet op” een landelijk dalende trend.n

   Kamerstukken II 2024/25, 35 334, nr. 323.

   Als echter naar de rest van de lange kamerbrief wordt gekeken, blijkt vooral dat de oplossingen die de afgelopen jaren zijn bedacht, door deze minister zijn ingetrokken of uitgesteld, zonder dat er nu concrete alternatieven zijn uitgewerkt.

4. Kabinet en wetgever hebben geen gemakkelijke taak, want de stikstofproblematiek is complex. De rechtbank vindt echter dat het aan de samenleving niet uit te leggen is dat de overheid nog steeds geen duidelijke keuze heeft gemaakt of concrete, uitgewerkte plannen heeft. De rechtbank herhaalt haar oproep uit 2021 en roept het huidige kabinet én de huidige wetgever op om hun gezamenlijke verantwoordelijkheid te nemen.

Inleiding

Het project van de agrariër en de aanvraag om een omgevingsvergunning uit 2017

5. De agrariër heeft een agrarisch bedrijf aan de [adres] in Zeist. Voor het bedrijf geldt een vergunning uit 1991 op grond van de toenmalige Hinderwet, voor het houden van 122 melk- en kalfkoeien en 85 stuks vrouwelijk jongvee. Op een afstand van ongeveer 11 tot 30 kilometer liggen 6 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden: Oostelijke Vechtplassen, Kolland & Overlangbroek, Rijntakken, Lingegebied & Diefdijk-Zuid, Naardermeer en Veluwe.

6. De agrariër heeft het voornemen om het bedrijf te wijzigen. Hij is van plan een pluimveestal te bouwen en daarin 10.300 vleeskuikens te gaan houden. Het aantal melk- en kalfkoeien wordt dan teruggebracht tot 103; het aantal vrouwelijk jongvee blijft 85. Op 26 juni 2017 – gewijzigd op 8 augustus 2017 – heeft de agrariër hiervoor een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college. De aanvraag heeft betrekking op de volgende omgevingsvergunningplichtige activiteiten uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):

• het bouwen van een bouwwerk;

• het veranderen van een milieu-inrichting (beperkte milieutoets) en

• het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden.

7. Het college heeft de agrariër laten weten dat op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Wabo van toepassing is. Vanaf mei 2018 heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegen. Daarop is één zienswijze ingediend, door de Stichting Milieuzorg Zeist e.o.

8. Op 11 september 2018 hebben gedeputeerde staten een verklaring van geen bedenkingen verleend, die was gebaseerd op de in het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) neergelegde passende beoordeling.

9. Op 13 juni 2019 heeft het college de omgevingsvergunning verleend.

10. Op 30 september 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:4606) heeft de rechtbank het beroep van de Stichting Milieuzorg Zeist e.o. gegrond verklaard en de omgevingsvergunning van 13 juni 2019 vernietigd. Aan het oordeel van de rechtbank lag ten grondslag dat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien, waarbij is verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Het college had de omgevingsvergunning daarom niet mogen verlenen op basis van de verklaring van geen bedenkingen van 11 september 2018.

11. Op 16 september 2021 hebben gedeputeerde staten een nieuwe verklaring van geen bedenkingen ‘positief geweigerd’, omdat volgens hen (toch) geen natuurtoestemming nodig is. Daaraan lag ten grondslag dat de toename van stikstofdepositie door het project ‘intern gesaldeerd’ werd met de afname van stikstofdepositie, vanwege het toepassen van een emissiearm stalsysteem.

12. Op 27 maart 2023 heeft het college de omgevingsvergunning opnieuw verleend, waarbij is verwezen naar de positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021. In dit besluit is vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt bij het college. VNMW en de andere eisers hebben bezwaar gemaakt. Het gaat om 179 bezwaarschriften, ingediend door 268 (rechts)personen. De bezwaren richten zich voor het merendeel op de gezondheidsrisico’s van het bedrijf, op de vrees voor geur- en geluidsoverlast en op de gevolgen van stikstof- en fijnstofuitstoot.

13. Op 29 november 2023 heeft het college beslist op de bezwaren, door de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 te herroepen. Het college heeft daaraan – in navolging van zijn commissie bezwaarschriften – ten grondslag gelegd dat uit de rechtspraak inmiddels volgt dat onzeker is of emissiearme stalsystemen daadwerkelijk minder stikstof uitstoten en dat daarom niet kan worden uitgesloten dat het project van de agrariër significante effecten heeft op Natura 2000-gebieden. De positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021, met het daarin vervatte oordeel dat geen natuurtoestemming nodig is, had volgens het college daarom niet aan het besluit over de omgevingsvergunning ten grondslag kunnen worden gelegd. Het college heeft verder erkend dat niet teruggevallen had mogen worden op de reguliere voorbereidingsprocedure en dat nu een nieuw besluit moet worden genomen op de aanvraag, waarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen.

14. De agrariër heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 29 november 2023.

15. Na het besluit van 29 november 2023 heeft het college geen verdere besluiten genomen of voorbereidingshandelingen daartoe verricht. Wel is er enkele malen overleg geweest met de agrariër en met de provincie.

16. De rechtbank heeft het beroep van de agrariër behandeld op de zitting van 16 oktober 2024. De agrariër was met zijn gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De aard van de besluiten, de lopende beroepen en de omvang van het geding

17. Op 1 januari 2024 zijn de Wabo en de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, zijn in deze zaak de Wabo en de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. De omgevingsvergunning voor de Wabo-activiteiten bouwen, het wijzigen van de inrichting en de in de omgevingsvergunning opgenomen natuurtoestemming gelden respectievelijk als omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, een omgevingsplanactiviteit voor het bouwen, een milieubelastende activiteit en een Natura 2000-activiteit in de zin van artikel 5.1 van de Omgevingswet. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.13, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.

18. De rechtbank gaat eerst in op de aard van de besluiten die het college heeft genomen en op de rechtsmiddelen die daartegen open staan of stonden. De rechtbank moet dat doen om te kunnen bepalen tegen welk besluit of welke besluiten een beroepsprocedure loopt, welke partijen daarbij betrokken zijn en wat de omvang van het geding is. De rechtbank doet dit op grond van artikel 8:1 en artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waaruit volgt dat het bij de bestuursrechter bestreden besluit de buitengrens van het geding bepaalt, dat vervolgens wordt ingekaderd door onder meer de beroepsgronden van de eisende partijen.

19. Allereerst is van belang welke voorbereidingsprocedure uit de Wabo van toepassing is op de aanvraag. Dat bepaalt namelijk of tegen het besluit op die aanvraag bezwaar kan worden gemaakt of direct beroep kan worden ingesteld en is in zoverre van belang voor de vraag over welk besluit of welke besluiten de rechtbank mag of moet oordelen.

22. Voor zover een aanvraag betrekking had op de natuuractiviteit, kon daarvoor alleen een omgevingsvergunning worden verleend als gedeputeerde staten een verklaring van geen bedenkingen hadden verleend, op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor. Omdat een verklaring van geen bedenkingen gelet op de aanvraag dan nodig was, was de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit paragraaf 3.3 van de Wabo van toepassing. Dat volgde uit artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De uitgebreide voorbereidingsprocedure hield in dat de aanvraag wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb, met enkele aanvullingen in de Wabo.

23. De rechtbank benadrukt dat het aanvragen van de natuurtoestemming niet automatisch betekent dat het project ook daadwerkelijk significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden kan hebben en dus omgevingsvergunningplichtig is. Dat komt aan de orde bij de beoordeling van de aanvraag, waarbij de vraag moet worden beantwoord of er voor een aangevraagde activiteit wel een vergunning nodig is.

24. De aanvraag om een omgevingsvergunning, met de activiteiten die daarvan deel uitmaken, is bepalend voor de te volgen voorbereidingsprocedure. Als vanwege één van de activiteiten uit een aanvraag de uitgebreide procedure op de voorbereiding van de beslissing moet worden toegepast, kan daarop niet meer worden teruggekomen als tijdens de voorbereiding blijkt dat voor die desbetreffende activiteit geen vergunning nodig is. Ook in dat geval blijft de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en zal, als onderdeel van de beslissing op de aanvraag, over die activiteit bepaald worden dat daarvoor geen vergunning nodig is. De omgevingsvergunning bevat voor die activiteit dan een ‘positieve weigering’.

25. Toegepast op dit geval leidt dit tot het volgende. In het aanvraagformulier uit 2017 is de natuuractiviteit (‘het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’) opgenomen. Op de zitting heeft de agrariër bevestigd dat deze activiteit bewust is aangevraagd, om te voorkomen dat de vraag of het project natuurvergunningplichtig is later in het kader van handhaving moet worden beantwoord. De agrariër is na het indienen van de aanvraag in 2017 niet meer teruggekomen op de onderdelen van de aanvraag. De gevraagde natuurtoestemming maakt dan ook nog steeds onderdeel uit van de aanvraag en de agrariër heeft op de zitting bevestigd dat dat ook is wat hij beoogt. Dat betekent dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure steeds van toepassing is geweest.

26. Het college heeft terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd, door in 2018 een ontwerp van de te nemen beslissing ter inzage te leggen, waarna de omgevingsvergunning in 2019 is verleend. Na de vernietiging door de rechtbank moest het college deze procedure verder volgen, omdat de aanvraag niet is gewijzigd. Daarbij kon onder omstandigheden worden volstaan met een nieuwe beslissing op de aanvraag zonder opnieuw een ontwerp daarvan ter inzage te leggen. De omgevingsvergunning die vervolgens op 27 maart 2023 is verleend, moet dan ook worden aangemerkt als een nieuwe beslissing op de aanvraag die is genomen na het doorlopen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, maar zonder dat opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Het is daarbij niet relevant dat het college dit zelf op dat moment anders beoogde en heeft willen overstappen naar de reguliere procedure. Die keuze had het college immers niet. Het college heeft in het besluit van 27 maart 2023 geconstateerd – op basis van de positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021 – dat significante effecten op Natura 2000-gebieden op voorhand zijn uit te sluiten vanwege het emissiearme stalsysteem en dat om die reden geen natuurtoestemming nodig is. De omgevingsvergunning van 27 maart 2023 houdt dus een ‘positieve weigering’ in van de aangevraagde natuurtoestemming en een verlening van de overige aangevraagde activiteiten (bouwen en beperkte milieutoets).

27. Voor een omgevingsvergunning die is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure is de eis dat eerst bezwaar wordt gemaakt uitgesloten in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Dat betekent dat direct beroep openstaat bij de bestuursrechter, op grond van artikel 8:1 van de Awb. De conclusie is dan ook dat het college ten onrechte in de omgevingsvergunning heeft vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt. Dat heeft op zichzelf echter geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning.

28. De bezwaren die door VNMW en de andere eisers zijn ingediend tegen de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 moeten worden aangemerkt als beroepen tegen die vergunning. Het college had deze moeten doorsturen, op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal de bezwaren alsnog als beroepen behandelen. Het procesdossier bevat de meeste bezwaarschriften al en de ontbrekende bezwaarschriften heeft de griffier van de rechtbank opgevraagd bij het college.

29. Het voorgaande leidt vervolgens tot de conclusie dat het besluit van 29 november 2023 niet kan worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar waarbij de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 wordt herroepen. Het besluit van 29 november 2023 merkt de rechtbank aan als een besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning, dat het college heeft genomen in afwachting van de behandeling van de beroepen. Dat is een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, waar de beroepen van de andere eisers van rechtswege op zouden zien als de indieners daarbij belang hebben. Daarvan is echter geen sprake, omdat het college met het intrekken van de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 geheel aan de andere eisers tegemoet is gekomen.

30. Tegen het besluit van 29 november 2023 is beroep ingesteld door de agrariër, omdat hij door de intrekking in een slechtere positie is gekomen. Hij had immers een omgevingsvergunning, die nu is ingetrokken.

31. De conclusie is dat sprake is van 268 beroepen – van VNMW en van de andere eisers – tegen de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 en van 1 beroep – van de agrariër – tegen het besluit van 29 november 2023 tot intrekking van die vergunning. De rechtbank behandelt al deze beroepen in deze uitspraak.

Het beroep van de agrariër tegen het besluit van 29 november 2023

32. De agrariër voert aan dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen intrekken of herroepen, zonder opnieuw te beslissen op zijn aanvraag. Daarvoor heeft hij verwezen naar de rechtspraak over de besluitvorming op een bezwaar. Uit die rechtspraak volgt dat als een aanvraag aanvankelijk ten onrechte is voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, slechts sprake is van volledige besluitvorming in de zin van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb als een verleende omgevingsvergunning wordt herroepen onder gelijktijdige terinzagelegging van een ontwerpbesluit als eerste stap in de uitgebreide voorbereidingsprocedure.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1311.

33. De rechtbank stelt voorop dat artikel 7:11 van de Awb in dit geval niet geldt, omdat de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 met de uitgebreide voorbereidingsprocedure is voorbereid en de bezwaarprocedure niet van toepassing is. Het college is bovendien bevoegd om een verleende omgevingsvergunning in te trekken als daartegen een beroepsprocedure loopt, als hij gelet op het beroep een onrechtmatigheid in de besluitvorming erkent en op een eventuele vernietiging door de bestuursrechter wil anticiperen. Dat is een van de gevallen waarop artikel 6:19 van de Awb betrekking heeft. Bij het nemen van een dergelijk intrekkingsbesluit is het college echter evengoed gehouden aan het beginsel van zorgvuldige besluitvorming dat volgt uit artikel 3:2 van de Awb. De rechtbank oordeelt dat slechts sprake is van zorgvuldige besluitvorming, als het college gelijktijdig met de intrekking een nieuw besluit neemt op de aanvraag. De rechtbank trekt de lijn uit de door eiser aangehaalde rechtspraak over volledige besluitvorming dus door naar besluitvorming met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Daarmee wordt voorkomen dat de aanvraag na een intrekking ‘open komt te liggen’, zonder dat voor de aanvrager zicht is op hoe het verder gaat. Dat is precies wat in dit geval niet goed is gegaan. Door niet opnieuw op de aanvraag te beslissen heeft het college onzorgvuldig gehandeld. De beroepsgrond slaagt.

34. Het beroep van de agrariër is gegrond. Het besluit van 29 november 2023 moet worden vernietigd, omdat het in strijd is met artikel 3:2 van de Awb. Het gevolg daarvan is dat de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 herleeft. De rechtbank zal eerst de beroepen van VNMW en van de andere eisers behandelen tegen dat besluit, voordat zij ingaat op de verdere afdoening van het beroep van de agrariër.

Het beroep van VNMW tegen de omgevingsvergunning van 27 maart 2023

35. VNMW heeft in 2018 geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. In afwijking van artikel 6:13 van de Awb wordt haar dat echter niet tegengeworpen, omdat zij belanghebbende is bij de omgevingsvergunning. Dat is in overeenstemming met de ‘Varkens in Nood’-rechtspraak over de toepassing van het Verdrag van Aarhus in omgevingsrechtelijke zaken.n

Uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786.

De rechtbank heeft vastgesteld dat het algemene belang dat VNMW blijkens haar statuten en haar feitelijke werkzaamheden behartigt rechtstreeks bij de omgevingsvergunning is betrokken. VNWM komt namelijk onder meer op voor de bescherming van de natuur, het landschap en een duurzame leefomgeving binnen haar werkgebied Wijk bij Duurstede. Het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek ligt gedeeltelijk in de gemeente Wijk bij Duurstede en de besluitvorming heeft ook betrekking op de stikstofdepositie in dit gebied. Het beroep van VNMW is ontvankelijk en kan inhoudelijk beoordeeld worden.

38. Gedeputeerde staten hebben aan de positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021 ten grondslag gelegd dat significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden als gevolg van het project zijn uitgesloten en dat geen sprake is van een omgevingsvergunningplicht voor de natuuractiviteit. Daartoe hebben zij overwogen dat in de nieuwe situatie sprake is van een gelijkblijvende of afnemende stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitatittypen, ten opzichte van de geldende referentiesituatie. Gedeputeerde staten hebben de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Voor de nieuwe stal voor vleeskuikens is daarbij uitgegaan van een stal van het type E5.11, met een luchtmengsysteem voor droging van de strooisellaag, in combinatie met een warmtewisselaar.

39. De rechtbank overweegt dat in de rechtspraak eerder is geoordeeld over het emissiearme stalsysteem met Rav-code E5.11, waarbij de ammoniakemissiebeperking is gebaseerd op het drogen en verwarmen van de mest-/strooisellaag door middel van een warmtewisselaar. Daarbij is ingegaan op het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet hierover aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 18 juni 2020. Uit die onderzoeken komt naar voren dat voor stallen met het stalsysteem E5.11 een niet te verklaren stikstofverlies optreedt en dat in algemene zin sprake is van een vermoedelijke overschatting van de effectiviteit van emissiearme stallen. De rechtbank verwijst naar overweging 8 van de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3689). De aan die uitspraak voorafgaande uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1240) had dezelfde strekking. Die uitspraak was al gedaan ruim voordat het college in tegenspraak daarmee de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 verleende.

40. Net als in die uitspraak oordeelt de rechtbank ook in deze zaak dat de genoemde onderzoeken concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van het stalsysteem E5.11 waarschijnlijk onderschatten. Omdat moet worden uitgegaan van een strikte uitleg van het voorzorgsbeginsel dat ten grondslag ligt aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, kan hieraan niet voorbij worden gegaan. Hierdoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de wijziging van het bedrijf van de agrariër significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. VNMW heeft dus terecht gesteld dat de omgevingsvergunning niet had kunnen worden verleend op basis van de positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021. Het college is tot dezelfde conclusie gekomen in het (te vernietigen) besluit van 29 november 2023. De beroepsgrond slaagt.

41. Gedeputeerde staten hebben op basis van de onderzoeken zoals die op dat moment bij de aanvraag waren gevoegd ten onrechte geconcludeerd dat significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied zijn uitgesloten, in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit leidt tot het oordeel dat het college het besluit over de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 ten onrechte heeft gebaseerd op de positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021.

42. Het beroep van VNMW is gegrond en de rechtbank zal de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 vernietigen. Deze uitkomst is bij de huidige stand van de rechtspraak zo duidelijk, dat het beroep niet op een zitting wordt behandeld. Om die reden heeft de rechtbank ook geen aanleiding gezien om gedeputeerde staten in de gelegenheid te stellen om te reageren op het beroep. De rechtbank doet het beroep vereenvoudigd af, met toepassing van artikel 8:54 van de Awb.

De beroepen van de andere eisers tegen de omgevingsvergunning van 27 maart 2023

43. De andere eisers zijn personen en rechtspersonen uit Zeist en Bunnik. Afgezien van de Stichting Milieuzorg Zeist e.o. heeft geen van hen in 2018 een zienswijze ingediend op het ontwerpbesluit. Hun beroepen zouden gelet op de hiervoor genoemde Varkens in Nood-rechtspraak alleen inhoudelijk behandeld kunnen worden als zij belanghebbende zijn bij de omgevingsvergunning. Dat vergt nader onderzoek, waarbij op voorhand al wel duidelijk is dat niet iedereen als zodanig kan worden aangemerkt. Veel van de andere eisers wonen namelijk op (zeer) grote afstand van het perceel van de agrariër. Voor de andere eisers die wel als belanghebbende kunnen worden aangemerkt én voor de Stichting Milieuzorg Zeist e.o. zou de rechtbank vervolgens per beroepsgrond moeten beoordelen of het relativiteitsvereiste hen moet worden tegengeworpen. Dat zou in ieder geval een rol spelen bij de beroepsgronden over stikstofdepositie, omdat de Natura 2000-gebieden op grote afstand liggen van de woningen of van de werkgebieden van de andere eiseres en die gebieden niet verweven zijn met hun woon- en leefgebied.

44. De rechtbank laat dit nadere onderzoek achterwege, omdat de andere eisers met hun beroepen niet méér kunnen bereiken dan wat VNMW met haar beroep al heeft bereikt. Het beroep van VNMW leidt immers al tot het vernietigen van de omgevingsvergunning van 27 maart 2023. De andere eisers hebben daarom geen eigen ander belang meer bij de uitkomst van hun procedure bij de bestuursrechter. Omdat zij geen procesbelang meer hebben, zal de rechtbank hun beroepen niet-ontvankelijk verklaren. Dat betekent dat hun beroepen verder niet worden besproken. Deze uitkomst is zo duidelijk, dat de beroepen niet op een zitting worden behandeld. De rechtbank doet de beroepen vereenvoudigd af, met toepassing van artikel 8:54 van de Awb.

De verdere afdoening van het beroep van de agrariër

45. De rechtbank had de andere eisers in de gelegenheid moeten stellen om als belanghebbende deel te nemen aan het geding van de agrariër, op de grondslag van artikel 8:26 van de Awb. Zij hebben immers beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 en hebben een belang dat tegengesteld is aan dat van de agrariër. Door een fout bij de rechtbank zijn de andere eisers voorafgaand aan de zitting hiertoe niet in de gelegenheid gesteld. Maar gelet op de hiervoor gegeven oordelen, de uitkomst van de beroepen en het belang bij een voortvarende verdere bestuurlijke procedure heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om in de zaak van de agrariër het onderzoek na de zitting te heropenen en om de andere eisers alsnog de gelegenheid te bieden aan de procedure deel te nemen. Aan hun belangen wordt immers tegemoetgekomen door de vernietiging van de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 en zij hebben de gelegenheid om weer bij de bestuursrechter te procederen als opnieuw op de aanvraag uit 2017 wordt beslist.

46. De rechtbank had ook gedeputeerde staten in de gelegenheid moeten stellen om deel te nemen aan het geding van de agrariër, omdat in die procedure de door hen verleende verklaring van geen bedenkingen een rol speelt. Ook dit is niet gebeurd door een fout bij de rechtbank. Ook voor gedeputeerde staten geldt dat de rechtbank geen aanleiding heeft gezien om voor hun reactie het onderzoek te heropenen. Daartoe is bepalend dat de door hen genomen besluiten niet in geschil zijn in de procedure van de agrariër. De verklaring van geen bedenkingen van 11 september 2018 is al aan de orde geweest in de uitspraak van de rechtbank uit 2019. De positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021 is in deze uitspraak aan de orde geweest in de procedure van VNWM, die vereenvoudigd is afgedaan omdat de uitkomst duidelijk is. Gedeputeerde staten moeten – als het college hen daarom vraagt – nu een nieuwe afweging maken over het verlenen van een verklaring van geen bedenkingen.

47. Het gevolg van de vernietiging van zowel het besluit van 29 november 2023 als van de omgevingsvergunning van 27 maart 2023 is dat het college opnieuw moet beslissen op de aanvraag uit 2017. Het college moet daarbij rekening houden met deze uitspraak en met de uitspraak van 30 september 2019. Dat betekent dat het college de verklaring van geen bedenkingen van 11 september 2018 niet aan het besluit op de aanvraag ten grondslag mag leggen, omdat het PAS daarvoor niet als basis mocht worden gebruikt. Het college mag ook niet de positief geweigerde verklaring van geen bedenkingen van 16 september 2021 aan het besluit op de aanvraag ten grondslag leggen, omdat intern salderen met het emissiearme stalsysteem daarvoor niet als basis mocht worden gebruikt.

48. Het college zal alleen opnieuw inhoudelijk op de aanvraag kunnen beslissen op basis van een nieuwe beoordeling van de vraag of het project van de agrariër significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De agrariër heeft aangegeven dat hij in de procedure over de aangevraagde omgevingsvergunning duidelijkheid wil over de natuurtoestemming. Hij wil immers voorkomen dat dit in een handhavingsprocedure aan de orde moet komen. Ervan uitgaande dat hij de aanvraag om de natuurtoestemming handhaaft, zijn er dan twee scenario’s, die beide beginnen met ecologisch onderzoek. De besluitvorming daarover vindt in beide gevallen plaats bij gedeputeerde staten, in het kader van een nieuwe verklaring van geen bedenkingen.

49. In de eerste plaats kan uit het onderzoek op basis van een zogenoemde voortoets blijken dat significante effecten alsnog op voorhand op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten. Een natuurtoestemming is dan niet nodig. Gedeputeerde staten kunnen de benodigde verklaring van geen bedenkingen in dat geval opnieuw ‘positief weigeren’. In het tweede scenario blijkt uit de voortoets dat significante gevolgen niet uitgesloten zijn. In dat geval is een natuurtoestemming nodig en moet een passende beoordeling worden opgesteld. De inhoudelijke beoordelingscriteria die dan gelden, staan in artikel 2.8 van de Wnb, dat van toepassing is op grond van artikel 6.10a. vierde lid, aanhef en onder a, van het Bor. In de passende beoordeling wordt beoordeeld of de zekerheid kan worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Als gedeputeerde staten vinden dat die zekerheid er is, dan kunnen zij de verklaring van geen bedenkingen verlenen. Als zij vinden dat die zekerheid er niet is, dan moeten zij de verklaring van geen bedenkingen weigeren.

50. Hiervoor heeft de rechtbank al aangegeven dat het oude recht van voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing blijft op de aanvraag (zie overweging 17). Voor de natuurtoestemming zijn dat de relevante bepalingen uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming. In afwijking van artikel 2.1 van die regeling moet bij het berekenen van de stikstofdepositie echter niet de AERIUS-Calculator versie 2023 gebruikt worden, maar de versie van AERIUS-Calculator die geldt op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang met bijlage II bij de Omgevingsregeling, op het moment waarop gedeputeerde staten het besluit nemen over de nieuwe verklaring van geen bedenkingen. Op die manier wordt het overgangsrecht volgens de rechtspraak toegepast in overeenstemming met de Habitatrichtlijn.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356, overweging 14.

51. Gedeputeerde staten moeten dus een nieuw besluit nemen over een verklaring van geen bedenkingen. Het college moet dat besluit vervolgens ten grondslag leggen aan een nieuw besluit op de aanvraag om de omgevingsvergunning. Afhankelijk van de inhoud van de nieuwe verklaring van geen bedenkingen kan het college de omgevingsvergunning opnieuw verlenen of moet hij de omgevingsvergunning weigeren. Tegen dat besluit kan opnieuw beroep worden ingesteld, waarbij ook de inhoud van de nieuwe verklaring van geen bedenkingen aan de orde kan komen.

52. Voor beide scenario’s (voortoets of voortoets en passende beoordeling) ligt het voor de hand dat de agrariër meer informatie zal moeten verstrekken over de gevolgen van het project. De verantwoordelijkheid voor het aanleveren van de vereiste voortoets en passende beoordeling ligt immers in beginsel bij de aanvrager. Het is aan het college als bevoegd gezag om te beoordelen welke informatie nodig is en om aan gedeputeerde staten te vragen welke gegevens zij nodig hebben. Het college kan de agrariër vragen om de aanvraag aan te vullen, in de zin van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Gedeputeerde staten kunnen het college verzoeken om de aanvraag te laten aanvullen, op grond van artikel 3:11, tweede lid, van de Wabo.

53. De omgevingsvergunning kan dus alleen worden verleend als er nieuwe gegevens komen over de natuurtoestemming. Zolang het alleen gaat om nieuwe onderzoeken en de daarbij behorende stikstofdepositieberekeningen is het niet nodig om opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Zolang de aangevraagde activiteiten niet wijzigen, of als die activiteiten worden verkleind ten opzichte van de aanvraag uit 2017, mag het college terugvallen op het ontwerpbesluit dat in 2018 ter inzage heeft gelegen. Dat volgt uit de rechtspraak.n

Zie de uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4286, overweging 6.3 en van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2595, overweging 7.

Omdat de agrariër al lang in onzekerheid verkeert over de uitkomst van zijn aanvraag, zal de rechtbank in lijn daarmee bepalen dat de wettelijke bepalingen over het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit buiten toepassing blijven bij een ongewijzigd of verkleind project.

De rechtbank bepaalt termijn en geeft financiële prikkel

56. De wettelijke beslistermijn voor de nieuwe beslissing op de aanvraag is zes maanden (artikel 3:10, eerste lid, van de Wabo in samenhang met artikel 3:18, eerste lid, van de Awb). De rechtbank ziet echter aanleiding om het college een kortere termijn te geven voor het te nemen besluit en om te bepalen dat het college een dwangsom aan de agrariër moet betalen als die termijn niet gehaald wordt. Dit is mogelijk op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, en het zesde lid, van de Awb. Op die manier geeft de rechtbank het college een prikkel om de zaak nu voortvarend op te pakken. Het college moet beoordelen welke aanvullende gegevens nodig zijn en vervolgens een besluit voorbereiden en afstemmen met gedeputeerde staten. De rechtbank zal de beslistermijn bepalen op 10 weken na de datum van deze uitspraak. Een kortere termijn vindt de rechtbank niet reëel, gelet op wat er nog moet gebeuren. Als de agrariër de aanvraag wijzigt waarbij de activiteiten in omvang worden vergroot, moet het college ook een ontwerpbesluit ter inzage leggen en eventuele zienswijzen beoordelen. Voor die situatie zal de rechtbank de beslistermijn bepalen op 20 weken na de datum van deze uitspraak.

57. De rechtbank zal bepalen dat deze termijnen niet kunnen worden verlengd door het college, in afwijking van artikel 3:11, vierde lid en artikel 3:12, achtste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft deze mogelijkheid op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder a, van de Awb. De termijn wordt wél opgeschort als het college – al dan niet op verzoek van gedeputeerde staten – de agrariër vraagt om de aanvraag aan te vullen. Dat volgt uit artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb en die bepaling zal de rechtbank niet buiten toepassing verklaren. Op deze manier heeft de agrariër het mede zelf in de hand om de procedure te bespoedigen, door snel met de vereiste gegevens te komen.

58. De rechtbank zal de dwangsom bepalen op € 250,- voor iedere dag dat het college in gebreke blijft om tijdig op de aanvraag te beslissen, met een maximum van € 37.500,-.

De kosten van de procedures

59. Omdat het beroep van de agrariër gegrond is, moet het college het door hem betaalde griffierecht vergoeden en krijgt hij een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. Deze vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1. De proceskostenvergoeding bedraagt € 1.750,-.

60. De rechtbank heeft van VNMW en van de andere eisers geen griffierecht geheven en zal dat ook niet meer doen. Voor een vergoeding van het griffierecht is daarom geen aanleiding.

61. De rechtbank ziet aanleiding om het college ook te veroordelen in de proceskosten die VNMW en de andere eisers hebben gemaakt. Van hen is alleen bij de Stichting Animal Rights en bij [eiser 2] en [eiser 3] gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Deze vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1. De proceskostenvergoeding bedraagt voor ieder van deze twee partijen € 875,-. De rechtbank merkt op dat als het college aan deze partijen al een proceskostenvergoeding heeft toegekend met het te vernietigen besluit van 29 november 2023, de beide vergoedingen met elkaar verrekend kunnen worden.

Beslissing

• verklaart het beroep van de agrariër gegrond;

• vernietigt het besluit van 29 november 2023;

• verklaart het beroep van VNMW gegrond;

• vernietigt de omgevingsvergunning van 27 maart 2023;

• verklaart de beroepen van de andere eisers niet-ontvankelijk;

• veroordeelt het college tot betaling van € 875,- aan proceskosten aan Stichting Animal Rights;

• veroordeelt het college tot betaling van € 875,- aan proceskosten aan [eiser 2] en [eiser 3] ;

• draagt het college op om binnen 10 weken na de datum van deze uitspraak een besluit bekend te maken op de aanvraag van de agrariër, als de aangevraagde activiteiten niet wijzigen of worden verkleind;

• bepaalt dat geen ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd en dat de artikelen 3:11 tot en met 3:17 van de Awb buiten toepassing blijven, als de aangevraagde activiteiten niet wijzigen of worden verkleind;

• draagt het college op om binnen 20 weken na de datum van deze uitspraak een besluit bekend te maken op de aanvraag van de agrariër, als de aangevraagde activiteiten wijzigen en worden vergroot;

• bepaalt dat deze beslistermijnen niet worden verlengd en dat artikel 3.11, vierde lid en artikel 3.12, achtste lid, van de Wabo buiten toepassing blijven;

• bepaalt dat het college aan de agrariër een dwangsom van € 250,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 37.500,-;

• veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan de agrariër;

• bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- dat de agrariër heeft betaald moet vergoeden.

griffier

voorzitter

Informatie over hoger beroep en verzet