1.1.Aan betrokkenen is een bestuurlijke boete opgelegd. Betrokkenen hebben daartegen bezwaar gemaakt bij het college van burgermeester en wethouders van de gemeente Oostzaan (hierna te noemen: de gemeente Oostzaan). De gemeente Oostzaan heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen die beslissing is door betrokkene beroep ingesteld bij de kantonrechter.

1.2.De zaak is behandeld op de zitting van 28 mei 2024. Op de zitting zijn voor de gemeente Oostzaan [namen], verbonden aan Cocensus. Namens betrokkenen is verschenen hun gemachtigde, I.N.D.J. Rissema.

2.1.De gemeente Oostzaan heeft aan betrokkenen een bestuurlijke boete opgelegd van € 100,00. De boete is opgelegd vanwege het negeren van een verbod op zogenoemd sluipverkeer in de Kerkstraat in Oostzaan. Dit verbod staat in de Algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) van de gemeente Oostzaan. De gemeente Oostzaan gaat ervan uit dat de boete kan worden opgelegd op grond van de Gemeentewet en een gemeentelijke verordening.

2.2.Volgens de gemeente Oostzaan hebben betrokkenen het verbod op 9 augustus 2023, 31 augustus 2023 en 1 september 2023 overtreden, omdat met een auto waarvan het kenteken op naam van betrokkenen staat, door de Kerkstraat is gereden op een tijdstip waarop dat niet was toegestaan. Die overtreding is geconstateerd door middel van een fotocamera, die een foto heeft gemaakt van de gedraging.

2.3.Het verbod op sluipverkeer – op bepaalde tijden – wordt aangegeven met onderstaande borden of daarmee vergelijkbare borden:

2.4.Betrokkenen voeren aan dat de boete ten onrechte is opgelegd. Volgens betrokkenen zijn de regels die de gemeente Oostzaan heeft vastgesteld voor het opleggen van de boete ongeldig en onverbindend. Betrokkenen stellen dat voor de gedraging waar het hier om gaat, het negeren van een geslotenverklaring, alleen een boete kan worden opgelegd op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv), in verbinding met het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990).n

De Wahv wordt in de praktijk ook wel de Wet Mulder genoemd.

2.5.Naar de mening van betrokkenen is de gemeente Oostzaan dus niet bevoegd om voor het negeren van een geslotenverklaring een boete op te leggen op grond van de Gemeentewet. Verder wijzen betrokkenen erop dat de gemeente Oostzaan het oogmerk heeft om de regels van de Wahv te passeren, zodat de gemeente de boetes zelfstandig kan innen, maar levert dat oogmerk misbruik van recht op.

3.1.De kantonrechter moet in deze zaak beoordelen of de gemeente Oostzaan een bestuurlijke boete mocht opleggen aan betrokkenen als kentekenhouders van een motorvoertuig, voor het negeren van het verbod op sluipverkeer in de Kerkstraat in Oostzaan.

3.2.In artikel 2 lid 1 van de Wahv is geregeld dat boetes (administratieve sancties) kunnen worden opgelegd voor de overtreding van verkeersvoorschriften. Het gaat daarbij onder meer om verkeersvoorschriften die in de Wegenverkeerswet 1994, het RVV 1990 of de Gemeentewet staan.

3.3.Volgens artikel 62 van het RVV 1990 zijn weggebruikers verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden. Tot verkeerstekens behoren ook verkeersborden, waarop of waaraan onderborden kunnen worden aangebracht. In een bijlage bij het RVV 1990 staan de verkeersborden, waaronder bord C6 met de omschrijving “Gesloten voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen”. Dat wordt in de praktijk ook wel een ‘geslotenverklaring’ genoemd. Dat bord heeft in de bijlage bij het RVV 1990 de volgende afbeelding:

3.4.In de bijlage bij de Wahv is bepaald dat een overtreding van een geslotenverklaring, dat wil zeggen het gebruiken van een weg met het bord C6 door een bestuurder van een motorvoertuig, wordt beboet met een bedrag van € 110,00 (per 1 maart 2024 is de boete € 120,00). In die bijlage wordt dat bedrag vermeld bij de zogenoemde feitcode R553b.

3.5.In artikel 154b lid 1, onder a, van de Gemeentewet staat dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor overtreding van voorschriften uit gemeentelijke verordeningen betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast in de openbare ruimte en die tevens krachtens artikel 154 van de Gemeentewet strafbaar zijn gesteld.

3.6.De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt volgens artikel 154b lid 4 van de Gemeentewet uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders.

3.7.In de Verordening bestuurlijke boete handhaving overlast in de openbare ruimte Oostzaan 2022 van 29 september 2022 (hierna: Verordening bestuurlijke boete) heeft de gemeente Oostzaan bepaald dat een overtreding van artikel 2:47b van de APV kan worden beboet met een bestuurlijke boete van € 100,00.

3.8.Volgens artikel 2:47b lid 1 van de APV is overlast gevend sluipverkeer verboden. In artikel 2:47b lid 2 van de APV staat dat het college van burgemeester en wethouders wegvakken kan aanwijzen waarop doorrijden met bepaalde typen voertuigen tijdens nader te bepalen tijden wordt gezien als overlast gevend sluipverkeer.

3.9.Met het Aanwijzingsbesluit sluipverkeer Oostzaan van 30 december 2022 (hierna: het Aanwijzingsbesluit 2022) heeft de gemeente Oostzaan besloten de doorgaande route door Zuideinde, Kerkstraat, Kerkbuurt, Noordeinde en De Haal aan te wijzen als wegvakken zoals bedoeld in artikel 2:47b van de APV waarvoor een verbod op sluipverkeer geldt, en dit verbod te handhaven op basis van het Verkeersbesluit geslotenverklaring Kerkstraat en De Haal van 12 maart 2019 (hierna: het Verkeersbesluit 2019).n

Gepubliceerd in de Staatscourant van 18 maart 2019, nr. 15349.

3.10.In het Verkeersbesluit 2019 heeft de gemeente Oostzaan de Kerkstraat gesloten verklaard voor alle voertuigen op meer dan twee wielen, van maandag tot en met vrijdag tussen 07.00 en 09.00 uur naar het centrum van Oostzaan, door middel van het plaatsen van verkeersbord C6 met onderbord. Verder zijn daarbij de Kerkstraat en de Haal gesloten verklaard voor alle voertuigen op meer dan twee wielen, van maandag tot en met vrijdag tussen 16.00 en 19.00 uur naar Zaandam, door middel van het plaatsen van verkeersbord C6 met onderbord. Ook is daarbij bepaald dat wordt gehandhaafd met kentekenherkenning.

3.11.Het verbod op sluipverkeer en de geslotenverklaring van de Kerkstraat wordt aan weggebruikers kenbaar gemaakt door het hiervoor onder overweging 2.3 weergegeven bord.

3.12.In artikel 154k lid 1 van de Gemeentewet staat dat een belanghebbende tegen een beschikking tot oplegging van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 154b lid 1 van de Gemeentewet, beroep kan instellen bij de rechtbank, en dat het beroep wordt behandeld en beslist door de kantonrechter.n

Op grond van artikel 7:1 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht moet een belanghebbende eerst bezwaar maken bij de gemeente.

3.13.Volgens artikel 154k lid 2 van de Gemeentewet zijn onder andere de artikelen 12 tot en met 17 van de Wahv van overeenkomstige toepassing. Dat betekent dat voor de procedure in deze zaak de regels van de Wahv gelden. De regels voor de procedure bij de bestuursrechter van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing.n

Artikel 154k lid 1 van de Gemeentewet.

3.14.Uit artikel 14 lid 1 van de Wahv volgt dat tegen de beslissing van de kantonrechter in deze zaak hoger beroep kan worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, tenzij de opgelegde boete (na de beslissing van de kantonrechter) niet meer bedraagt dan € 110,00. In deze zaak is aan betrokkenen een boete opgelegd van € 100,00.

3.15.Tegen de beslissing van de kantonrechter in deze zaak kan dus geen hoger beroep worden ingesteld, ongeacht de uitkomst van die beslissing. Dat geldt zowel voor betrokkenen als voor de gemeente Oostzaan.n

Zie ook de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 13 mei 2024, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:GHARL:2024:3271.

3.16.Op grond van artikel 78 lid van de Wet op de rechterlijke organisatie kan de Hoge Raad wel kennisnemen van een eis tot cassatie in het belang der wet door de procureur-generaal.

3.17.Zoals blijkt uit overweging 3.15 kunnen partijen geen hoger beroep instellen tegen een uitspraak van de kantonrechter in deze zaak.

3.18.Een uitspraak in deze zaak kan grote gevolgen hebben voor de gemeente Oostzaan. Die uitspraak zou er immers toe kunnen leiden dat de handhaving van de geslotenverklaring van de Kerkstraat (en andere wegen) door de gemeente Oostzaan door het opleggen van bestuurlijke boetes op basis van de Gemeentewet, niet (meer) mogelijk is.

3.19.Gelet op dit belang van de gemeente Oostzaan en het ontbreken van de mogelijkheid van hoger beroep, ziet de kantonrechter aanleiding om in deze uitspraak een voorlopig oordeel te geven. De gemeente Oostzaan en betrokkenen krijgen vervolgens de gelegenheid om binnen een termijn van vier weken te reageren op dit voorlopig oordeel. Op die wijze kan de kantonrechter in enige mate tegemoetkomen aan het ontbreken van de mogelijkheid van hoger beroep, en partijen de gelegenheid geven om nog argumenten of stukken aan te dragen die de kantonrechter tot een ander oordeel kunnen brengen.

3.20.De kantonrechter stelt vast dat de gemeente Oostzaan aan betrokkenen een bestuurlijke boete heeft opgelegd als kentekenhouder van een motorvoertuig waarmee een overtreding van de geslotenverklaring van de Kerkstraat is begaan. Er is niet geconstateerd dat betrokkenen als bestuurder de overtreding zelf hebben begaan. De boete is ook niet opgelegd aan betrokkenen als eigenaar of houder van het motorvoertuig.

3.21.Artikel 5 van de Wahv geeft een wettelijke grondslag voor het opleggen van een boete aan een kentekenhouder, dat wil zeggen degene op wiens naam het kenteken ten tijde van de gedraging in het kentekenregister was ingeschreven. Die wettelijke kentekenaansprakelijkheid is op zichzelf niet in strijd met artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het in dat artikel neergelegde vermoeden van onschuld.n

Zie de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 4 april 2017, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:GHARL:2017:2902.

3.22.Maar artikel 154b van de Gemeentewet biedt geen grondslag voor het opleggen van een boete aan een kentekenhouder, in ieder geval niet waar het gaat om overtreding van een geslotenverklaring zoals hier aan de orde. Uit artikel 154 lid 2 van de Gemeentewet volgt dat in een gemeentelijke verordening uitsluitend ten aanzien van overtreding van voorschriften met betrekking tot het plaatsen of laten staan van motorrijtuigen op parkeerterreinen, aan een eigenaar of houder van dat motorrijtuig een boete kan worden opgelegd, als de bestuurder onbekend is gebleven.

3.23.Ook in de Verordening bestuurlijke boete staat niet dat een boete kan worden opgelegd aan een kentekenhouder. Volgens artikel 1 en artikel 2 van de Verordening bestuurlijke boete kan de boete alleen worden opgelegd aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon die de overtreding heeft begaan. Artikel 2:47b van de APV verbiedt het “doorrijden” met een motorvoertuig over wegvakken op bepaalde tijden en richt zich daarmee niet tot de kentekenhouder, maar tot de bestuurder.

3.24.De kantonrechter is daarom van oordeel dat artikel 154b van de Gemeentewet, de Verordening bestuurlijke boete en artikel 2:47b van de APV geen grondslag geven aan de gemeente Oostzaan om een bestuurlijke boete op te leggen aan een kentekenhouder van een motorvoertuig voor de overtreding van een geslotenverklaring van de Kerkstraat of een andere daartoe aangewezen weg. Dat in het Verkeersbesluit 2019 is bepaald dat wordt gehandhaafd met kentekenherkenning doet daaraan niet af, omdat het Verkeersbesluit 2019 geen grondslag inhoudt en ook geen grondslag kan opleveren voor het opleggen van een boete aan een kentekenhouder. De gemeente Oostzaan is dus niet bevoegd om de boete op te leggen aan betrokkenen als kentekenhouder.

3.25.Naar het oordeel van de kantonrechter geeft artikel 154b van de Gemeentewet ook in het kader van verkeershandhaving geen bevoegdheid aan de gemeente Oostzaan om een bestuurlijke boete op te leggen voor de overtreding van een geslotenverklaring van de Kerkstraat of een andere daartoe aangewezen weg.

3.26.De Verordening bestuurlijke boete en artikel 2:47b van de APV houden in dat de gemeente Oostzaan een boete kan opleggen van € 100,00 voor een overtreding van de geslotenverklaring van (onder andere) de Kerkstraat voor motorvoertuigen op bepaalde tijdstippen. Dat komt neer op het handhaven en beboeten van verkeersvoorschriften. Dat blijkt ook uit de omstandigheid dat die geslotenverklaring wordt aangegeven door bord C6 van de bijlage bij het RVV 1990.

3.27.Artikel 154b lid 1, onder a, van de Gemeentewet geeft een gemeente de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van voorschriften uit de APV betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast in de openbare ruimte. Dit artikel is ingevoerd met de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en in werking getreden in 2009.

3.28.Uit de wetsgeschiedenis van de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte blijkt dat artikel 154b lid 1, onder a, van de Gemeentewet niet is bedoeld als grondslag voor het opleggen van boetes in het kader van verkeershandhaving. In de memorie van toelichting is er ten aanzien van verkeersfeiten op gewezen dat daarvoor al een effectief functionerend systeem van bestuurlijke handhaving bestaat in de Wahv en dat het niet de bedoeling is dat de handhaving daarvan wordt overgebracht naar het lokale niveau van een gemeente.n

Kamerstukken II, 2004-2005, 30101, nr. 3, p. 12.

Dat blijkt onder meer uit de volgende overwegingen in die memorie van toelichting:

3.29.Gelet op deze wetsgeschiedenis is de gemeente Oostzaan ook in dit kader niet bevoegd om op grond van artikel 154b lid 1, onder a, van de Gemeentewet een boete op te leggen voor de overtreding van een geslotenverklaring.

3.30.Het gevolg van het voorgaande is dat naar het oordeel van de kantonrechter de Verordening bestuurlijke boete onverbindend en dus ongeldig is, voor zover daarin is bepaald dat bij een overtreding van artikel 2:47b van de APV een boete wordt opgelegd van € 100,00.

3.31.Volgens artikel 121 van de Gemeentewet blijft de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten en algemene maatregelen van bestuur is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten en algemene maatregelen van bestuur niet in strijd zijn.

3.32.In artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 staat dat gemeenten hun bevoegdheid behouden om regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels.

3.33.De beide hiervoor genoemde artikelen geven een gemeente dus de bevoegdheid om bestaande hogere wettelijke regelingen aan te vullen met gemeentelijke verordeningen.

3.34.Een aanvulling van een hogere regeling in een gemeentelijke verordening is niet toegestaan als de hogere regeling hetzelfde onderwerp heeft en uitputtend is bedoeld. Een hogere regeling heeft hetzelfde onderwerp als een gemeentelijke verordening, indien zowel de materie als het motief van de beide regelingen overeenstemmen.n

Zie o.a. de uitspraak van de Hoge Raad van 15 december 2020, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:HR:2020:1993 (Messenverbod APV Amsterdam) en de conclusie van de A-G van 2 juni 2020, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:PHR:2020:517.

Voor verkeersvoorschriften betekent dit dat normen opgenomen in een APV slechts gedragingen of overtredingen kunnen betreffen die niet worden geregeld door een hogere regeling, waaronder moet worden begrepen de Wegenverkeerswet 1994 en het daarop gebaseerde RVV 1990.n

Zie de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 11 juli 2017, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:GHARL:2017:6064.

Voor gemeentelijke verbodsbepalingen die dezelfde materie regelen als het RVV 1990 bestaat geen ruimte.n

Zie de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 28 april 2016, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:GHARL:2016:3450, en de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 april 2018, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL: GHARL:2018:3982.

3.35.Artikel 2:47b van de APV heeft hetzelfde onderwerp als artikel 62 RVV 1990 en bord C6. Beide artikelen zien immers op een geslotenverklaring van wegen voor motorvoertuigen op bepaalde tijdstippen. Dat blijkt ook uit de omstandigheid dat de bebording ter plaatse met bord C6 ongewijzigd is gebleven sinds het Verkeersbesluit 2019 en dat die bebording niet is gewijzigd na het Aanwijzingsbesluit 2022. De geslotenverklaring op grond van beide artikelen heeft ook hetzelfde motief, namelijk het voorkomen van overlast door sluipverkeer. De gemeente Oostzaan heeft op de zitting bevestigd dat sprake is van eenzelfde motief. Dat volgt ook uit de omstandigheid dat de tijdvakken van de geslotenverklaring voortvloeien uit hetzelfde Verkeersbesluit 2019.

3.36.De Verordening bestuurlijke boete, voor zover daarin is bepaald dat een overtreding van artikel 2:47b van de APV kan worden beboet met een bestuurlijke boete van € 100,00, heeft hetzelfde onderwerp als artikel 2 lid 1 van de Wahv en feitcode R553b van de bijlage bij de Wahv. Uit beide artikelen volgt immers dat een boete kan worden opgelegd voor overtreding van een geslotenverklaring, dat wil zeggen het gebruiken van een weg met het bord C6 door een bestuurder van een motorvoertuig.

3.37.De nationale wetgever heeft met de Wahv, de Wegenverkeerswet 1994 en het RVV 1990 een uitputtende regeling beoogd, zeker waar het gaat om de handhaving en de mogelijkheid van het opleggen van een boete voor overtreding van een geslotenverklaring. Dat blijkt uit de bij overweging 3.28 genoemde wetsgeschiedenis.

3.38.Daarbij komt dat de bevoegdheid die in artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 aan gemeenten wordt geboden om bij verordening regels vast te stellen, met name bedoeld is voor het bestrijden van parkeerexcessen.n

Kamerstukken II, 1992-1993, 23664, nr. 12.

Daarvan is hier geen sprake.

3.39.De conclusie moet daarom zijn dat artikel 2:47b van de APV en de Verordening bestuurlijke boete, voor zover daarin is bepaald dat een overtreding van artikel 2:47b van de APV kan worden beboet met een bestuurlijke boete van € 100,00, onverbindend en dus ongeldig zijn.

3.40.In rechtspraak is geoordeeld dat het stelsel van de Wegenverkeerswet en de ter uitvoering daarvan gegeven voorschriften met zich brengt dat, met inachtneming van de daarin gestelde voorwaarden, iedereen vrij is aan het verkeer deel te nemen met motorrijtuigen. Volgens die rechtspraak is met dit stelsel onverenigbaar een door een gemeentelijke wetgever zelfstandig en buiten genoemde voorschriften om uitgevaardigd verbod in een APV, waarin het verboden wordt zich met een motorvoertuig binnen de grenzen van de gemeente te bevinden. Een zo algemeen en diep in het normale verkeer op de wegen ingrijpend verbod is wegens strijd met de Wegenverkeerswet 1994 onverbindend.n

Zie de uitspraak van de Hoge Raad van 23 december 1980, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:HR:1980:AC7081 (APV Schiermonnikoog).

Dat kan ook het geval zijn bij een geslotenverklaring in een APV van een weg tussen 23.00 en 6.00 uur.n

Zie de uitspraak van de Hoge Raad van 13 juni 1978, gepubliceerd in NJ 1979/38 (APV Alkmaar) en de conclusie van de A-G van 13 juni 1978, gepubliceerd in NJ 1979/38.

3.41.In artikel 2:47b van de APV, in samenhang met het Aanwijzingsbesluit 2022, is een geslotenverklaring voor motorvoertuigen neergelegd van in feite alle doorgaande routes in Oostzaan door de Zuideinde, de Kerkstraat, de Kerkbuurt, de Noordeinde en De Haal, van maandag tot en met vrijdag tussen 07.00 en 09.00 uur, en tussen 16.00 en 19.00 uur, dus in totaal vijf uur per dag.

3.42.Naar het oordeel van de kantonrechter levert artikel 2:47b van de APV, in samenhang met het Aanwijzingsbesluit 2022, een te algemeen en te diep in het normale verkeer op de wegen ingrijpend verbod op, en is dat artikel daarom onverbindend wegens strijd met de Wegenverkeerswet 1994. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat er weliswaar geen algeheel verbod is om zich met een motorvoertuig binnen de grenzen van de gemeente Oostzaan te bevinden, maar dat wel sprake is van een omvangrijk en ingrijpend verbod. Het wordt gebruikers van een motorvoertuig immers vijf uur per dag verboden om op reguliere (werk)tijden overdag normaal gebruik te maken van alle doorgaande toegangswegen overeenkomstig de bestemming ervan.

3.43.De kantonrechter begrijpt dat de gemeente Oostzaan er een groot belang bij heeft om door middel van een geslotenverklaring sluipverkeer en overlast daardoor te voorkomen. Echter, de huidige wetgeving brengt mee dat handhaving daarvan door het opleggen van een boete alleen mogelijk is door middel van de Wegenverkeerswet 1994, het RVV 1990 en de Wahv.

3.44.De (voorlopige) conclusie van de kantonrechter is daarom dat de gemeente Oostzaan niet bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen voor de overtreding van de geslotenverklaring van de Kerkstraat en de andere aangewezen wegen, en dat artikel 2:47b van de APV en de bepaling in de Verordening bestuurlijke boete waarmee overtreding van dat artikel kan worden beboet, onverbindend en dus ongeldig zijn, en daarom door de gemeente niet mogen worden gebruikt voor handhaving.

3.45.Wat overigens is aangevoerd, waaronder het beroep van betrokkenen op misbruik van recht, kan bij deze conclusie onbesproken blijven.

3.46.Zoals hiervoor is overwogen, krijgen beide partijen de gelegenheid om zich uit te laten over het voorlopig oordeel van de kantonrechter. Daarvoor zullen zij een termijn krijgen van vier weken.

3.47.Een beslissing op het beroep wordt aangehouden. In beginsel zal de kantonrechter uitspraak doen op een termijn van vier weken na afloop van de reactietermijn voor partijen.