RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/2950
(gemachtigde: mr.drs. C.R. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aa en Hunze, het college
(gemachtigden: E. Riedstra en T. Bruining).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Windpark Oostermoer Exploitatie B.V. uit Eexterveen, initiatiefnemer,
(gemachtigde: mr. E.M.N. Noordover).
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van eisers verzoek tot handhaving vanwege geluidsoverlast door windturbines.
1.1.Het college heeft dit verzoek met het besluit van 11 januari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 juli 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
1.2.Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Initiatiefnemer heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.Eiser heeft een aanvullend beroepschrift ingediend met als bijlage een advies van Ambro advies. Het college heeft hierop gereageerd met een aanvullend verweerschrift.
1.4.Eiser heeft een tweede aanvullend beroepschrift ingediend, waarop verweerder op 2 april 2024 een aanvullend verweerschrift heeft ingediend. In het verweerschrift is een link opgenomen naar een akoestisch onderzoek van LBP Sight van 25 januari 2024, welke in te zien is op de website van het college. Initiatiefnemer heeft op 5 april 2024 ook schriftelijk gereageerd en heeft daarbij akoestische rapporten overgelegd, waaronder het akoestisch onderzoek van LBP Sight van 25 januari 2024.
1.5.Eiser heeft verzocht om aanhouding van de zaak, omdat hij het akoestisch rapport van LBP Sight zodanig laat heeft ontvangen dat hij hier niet meer adequaat op kan reageren. De rechtbank heeft dit verzoek afgewezen.
1.6.Eiser heeft ter zitting een nader advies van Ambro advies overgelegd, in reactie op het rapport van LBP Sight.
1.7.De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college, C.N. de Boer en E. Jeuring, werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUDD), initiatiefnemer en de gemachtigde van initiatiefnemer.
2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden heeft besloten niet tot handhaving over te gaan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Activiteitenbesluit milieubeheer is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving is gedaan op 28 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de regels zoals die golden vóór 1 januari 2024 van toepassing blijven.
4.1.De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Goede procesorde
5. Eisers verzoek om aanhouding is door de rechtbank in eerste instantie afgewezen, omdat het aanvullend verweerschrift van het college binnen de termijn van tien dagen voor de zitting, zoals genoemd in artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), was ingediend. Dat het akoestisch rapport van LBP Sight niet bij het verweerschrift gevoegd was, maar enkel verwezen werd naar een link op de website van de gemeente Aa en Hunze doet daar niet aan af. Dit stuk was immers openbaar toegankelijk en dus ook in te zien door eiser. De rechtbank zag daarom geen aanleiding om te oordelen dat gehandeld was in strijd met de goede procesorde. Ter zitting heeft eiser een nader advies overgelegd van Ambro advies, als reactie op het akoestisch rapport van LBP Sight. Het college en initiatiefnemer hebben ter zitting aangegeven hier niet adequaat op te kunnen reageren, omdat zij niet beschikken over de vereiste deskundigheid om de technische aspecten te kunnen beoordelen. Met partijen is vervolgens besproken hoe de rechtbank om zal gaan met de verschillende ingediende rapporten.
Op grond van hetgeen ter zitting is besproken, zal de rechtbank het rapport van LBP Sight van 25 januari 2024, de door initiatiefnemer ingediende akoestisch rapporten van Deutsche Windguard van 30 november 2022 en het door eiser ter zitting overgelegde advies van Ambro advies van 11 april 2024 buiten beschouwing laten.
6. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
6.1.Eiser woont aan de Hoofdstraat 94 te Gasselternijveen.
6.2.Op 22 september 2016 hebben de ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu vier omgevingsvergunningen verleend voor het realiseren van het windmolenpark Drentse Monden en Oostermoer, bestaande uit vier deelgebieden.
6.3.Enkele windturbines van het deelgebied Oostermoer staan achter eisers woning. Eiser ervaart geluidshinder van de windturbine(s) en heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de overlast.
6.4.Het college heeft dit verzoek afgewezen omdat er geen sprake is van een overtreding van de regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer, nu het windpark Oostermoer nog in de test- en opstartfase zit.
Het college heeft eisers bezwaar, onder overneming van het advies van de bezwaarcommissie en de motivering van het advies, ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van overtreding van de gestelde geluidvoorschriften en er dus geen aanleiding bestaat om te handhaven.
Heeft het college kunnen afzien van handhaving?
7. Eiser stelt dat het college ten onrechte niet tot handhaving is overgegaan. Eiser stelt dat er sprake is van een overtreding door overschrijding van de geluidsnormen en dat het college ten onrechte geen metingen heeft verricht waarmee vastgesteld had kunnen worden dat er sprake is van overschrijding. Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Volgens eiser dient initiatiefnemer te worden gehouden aan de voorwaarden, zoals deze worden gesteld in de vergunning, althans dat de windturbines niet een zodanig geluid en geluidsniveau mogen produceren dat hierdoor het woon- en leefklimaat wordt aangetast. Eiser betoogt dat de mate van (vooral het laagfrequente) geluid leidt tot overschrijding van de geluidsvoorschriften uit de vergunning, althans leidt tot geluidshinder voor de omgeving, hetgeen uitdrukkelijk was uitgesloten bij de vergunning.
Het college heeft ten onrechte niet onderzocht of de geldende geluidsnormen overschreden werden. Ten tijde van het bestreden besluit waren de windturbines reeds een jaar operationeel, waardoor het langtijdgemiddelde geluidsniveau kon worden gemeten. In de testfase geldt dezelfde bescherming, dus in die fase kunnen al metingen worden verricht. Zelfs als dit niet mogelijk was, moest in ieder geval voldaan worden aan het maximale geluidsniveau in de onmiddellijke nabijheid van de windturbines.
In de aanvullende beroepschriften betoogt eiser dat het college niet enkel op basis van rapporten die ten grondslag lagen aan de vergunningverlening kan aannemen dat de windturbines voldoen aan de geluidsnormen. In deze rapporten ging men nog uit van andere turbines dan uiteindelijk zijn geplaatst. Eiser acht het aannemelijk dat de geplaatste turbines een ander geluidsniveau produceren dan in de specificatie van vóór de ingebruikname is opgenomen. Eiser is voorts van mening dat het college zich niet heeft mogen baseren op informatie die is aangeleverd door initiatiefnemer. Het college had zelf metingen op locatie of aan de gevel van eiser moeten uitvoeren. Daarbij had het college ook mee moeten nemen of er sprake is van ‘curtailment’ en of de mitigerende maatregelen, zoals het toepassen van ‘serrated trailing edges’, uitgevoerd zijn.
Eiser stelt tot slot dat de geluidsoverlast zodanig is dat er sprake is van een inbreuk op artikel 8 van het EVRM.n
7.1.Het college stelt zich op het standpunt dat op goede grond afgezien is van handhaving. De onderzoeken bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning en bij de latere goedkeuringsbesluiten voor het definitieve type windturbine hebben aangetoond dat aan de geldende geluidsnormen kan worden voldaan en ook is aangegeven dat geen grotere geluidsbelasting op de omliggende woningen van derden zal worden veroorzaakt dan in het akoestisch rapport is berekend en ook dan toegestaan is conform het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). In de onderzoeken die ten grondslag liggen aan de goedkeuringsbesluiten is rekening gehouden met het definitieve type windturbine. De goedkeuringsbesluiten zijn daarnaast onherroepelijk en kunnen dus niet opnieuw ter discussie gesteld worden.
Ter bepaling of aan de normen wordt voldaan is het niet nodig dat het college metingen verricht. Op basis van de door initiatiefnemer geregistreerde brongegevens kan berekend worden of aan de normen wordt voldaan. Door de systematiek van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling) kan echter pas aan het eind van een kalenderjaar berekend worden wat het immissieniveau is geweest en of dit niveau aan de geluidsnormen voldoet. Als uit die berekeningen blijkt dat niet aan de normen wordt voldaan kan handhavend opgetreden worden. Er bestaat, naast deze geluidsnormen over een kalenderjaar, geen norm voor een maximaal geluidniveau.
Ten tijde van het bestreden besluit was nog niet duidelijk of het jaargemiddelde werd overschreden en kon dus niet worden vastgesteld of er sprake was van een overschrijding van de geluidsnormen.
Het college stelt zich voorts op het standpunt dat voor een steekproefsgewijze controle geen aanleiding bestond. Daarvoor zou enkel aanleiding bestaan als een vermoeden bestond dat het door initiatiefnemer opgegeven vermogen onjuist was of er sprake zou zijn van een technisch mankement.
7.2. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het college het bevoegd gezag is om te beslissen op het handhavingsverzoek. Voorts zijn partijen het erover eens dat de geluidsnormen waar initiatiefnemer aan moet voldoen de normen betreffen, zoals deze tot 1 januari 2024 opgenomen waren in artikel 3.15d, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of het college gehouden was onderzoek te verrichten naar aanleiding van het verzoek van eiser. En als die vraag bevestigend wordt beantwoord, of het college (voldoende) aan deze onderzoeksplicht heeft voldaan, en tot slot of het college heeft kunnen concluderen dat er ten tijde van het bestreden besluit niet vast te stellen was of er sprake was van een overschrijding van de normen.
Was het college gehouden onderzoek te verrichten?
7.3.Ter zitting is besproken of het handhavingsverzoek het college aanleiding heeft moeten geven om nader onderzoek te doen naar de door eiser gestelde overtreding. De rechtbank overweegt dat een handhavingsverzoek een aanvraag om een besluit is, als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is niet in geschil dat eiser belanghebbende is en dat de aanvraag voldoende concreet is. Eiser moet vervolgens voldoen aan artikel 4:2, tweede lid, van de Awb. Uit vaste jurisprudentie volgt dat van een belanghebbende die om handhaving verzoekt (in beginsel) niet verwacht kan worden dat hij het bewijs van een overtreding levert.n
Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2743. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 5 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:147.
Beginselplicht tot handhaving
De rechtbank overweegt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken.n
Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1037.
Welke norm dient gehandhaafd te worden?
7.5.De rechtbank overweegt dat uit het feit dat eiser geluidhinder van de windturbine ondervindt niet zonder meer volgt dat er ook sprake is van een overtreding. Enige vorm van geluidhinder moet eiser accepteren. Het college dient enkel handhavend op te treden als er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Van een overtreding is sprake als blijkt dat de voor initiatiefnemer geldende geluidsnormen worden overschreden.
7.6.Daarbij overweegt de rechtbank voorts dat de Afdeling reeds meermaals geoordeeld heeft dat een geluidniveau van 47 dB Lden en 41dB Lnight uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is.n
Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1446, van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067 en van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616. Zie bijvoorbeeld de hierboven genoemde uitspraken van 12 april 2023 en van 21 februari 2018.
7.7.De rechtbank overweegt dat er voor een geslaagd beroep op artikel 8 EVRM sprake moet zijn van ernstige geluidsoverlast. Dit is het geval als het geluidniveau zodanig hoog is dat het de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat als gevolg van de windturbines zodanige overlast is ontstaan.n
Zie ook ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 121.1
Heeft het college voldaan aan zijn onderzoeksplicht?
7.8.De rechtbank overweegt dat de geldende geluidsnormen van artikel 3.15d van het Activiteitenbesluit gedefinieerd worden in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Dit artikel definieert Lden en Lnight als de geluidsbelastingsindicator zoals opgenomen in artikel 3, onder f, respectievelijk onder i, van richtlijn 2002/49/EG, inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (de Richtlijn). Artikel 3, onder f, van de Richtlijn definieert Lden als een geluidsbelastingsindicator voor hinder tijdens de etmaalperiode en artikel 3, onder i, van de Richtlijn definieert Lnight als de geluidsbelastingsindicator voor slaapverstoringen. In beide bepalingen wordt voor een nadere definitie verwezen naar bijlage I bij de Richtlijn. Uit artikel 1 en 2 van bijlage I bij de Richtlijn blijkt dat beide indicatoren uitgaan van het gemiddelde geluidsniveau over een jaar. Om te bepalen of voldaan is aan de normen 47 dB Lden en 41 dB Lnight dienen derhalve de geluidsgegevens over een jaar bekend te zijn.
7.9.Het college berekent, zoals het college in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht, of aan deze normen wordt voldaan volgens de reken- en meetmethode uit bijlage 4 bij de Activiteitenregeling, het Reken- en meetvoorschrift windturbines (RMVW). Uit het RMVW volgt dat voor deze berekening het jaargemiddelde geluidsvermogen Le bekend dient te zijn. Op grond van artikel 3.14o, onder a, van de Activiteitenregeling registreert de drijver van de inrichting dit geluidsvermogen Le gedurende het afgelopen kalenderjaar. Dit betekent dat pas na afloop van een kalenderjaar berekend kan worden of er sprake is van overschrijding van de geluidnorm voor dat jaar.
7.10. De rechtbank kan het college daarnaast volgen in het standpunt dat een tussentijdse meting geen uitkomst biedt, omdat een kortstondige meting niets zegt over een eventuele overschrijding van het jaargemiddelde.
7.11.De rechtbank kan het college ook volgen in het standpunt dat handhaving middels directe immissiemetingen uitgesloten is. Uit artikel 2.6 van het RMVW volgt dat dit niet goed mogelijk is door invloed van stoorgeluid en problemen ten aanzien van representativiteit.
7.12.Op grond van artikel 2.6 van het RMVW is een steekproefsgewijze controle van het geluidvermogen mogelijk. Het college heeft ter zitting aangegeven dat dit een zeer tijdrovende exercitie is, waarvoor geen aanleiding bestaat. Het college geeft aan een dergelijke meting niet de voorkeur en past deze alleen toe als er twijfels bestaan over het opgegeven vermogen door de inrichtingenhouder of als er sprake is van een technisch mankement. Daarvan was geen sprake.
De rechtbank is op grond van bovenstaande van oordeel dat het college voldaan heeft aan zijn onderzoeksplicht en niet gehouden was eigen metingen te verrichten, zoals door eiser gewenst.
Was er sprake van een (vast te stellen) overtreding?
7.14.De windturbine waar eiser overlast van ondervindt, is op 1 juli 2021 voor het eerst gaan draaien. Uit hetgeen hierboven is overwogen onder 7.8 en 7.9 blijkt dat ten tijde van het bestreden besluit niet was vast te stellen of de geluidnormen werden overschreden en of er dus sprake was van een overtreding. Nu niet vast te stellen was of er sprake was van een overtreding, is de rechtbank van oordeel dat het college op goede gronden heeft besloten niet tot handhaving over te gaan.
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2024.
|
griffier |
rechter |
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Richtlijn 2002/49/EG
Artikel 3
(…)
Lden (dag-avond-nacht-geluidsbelastingsindicator): geluidsbelastingsindicator voor de hinder tijdens de etmaalperiode, zoals nader gedefinieerd in bijlage I;
(…)
(…)
Lnight (nacht-geluidsbelastingsindicator): geluidsbelastingsindicator voor slaapverstoringen, zoals nader gedefinieerd in bijlage I;
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
(…)
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
4. (…)
Artikel 4:2
(…)
De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 8:58
Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen
(…)
Invoeringswet omgevingswet
Artikel 4.3
Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
ls tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
(…)
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 1.1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
Lden: de geluidsbelastingsindicator zoals opgenomen in artikel 3, onder f, van richtlijn nr. 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2002, inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai;
Lnight: de geluidsbelastingsindicator zoals opgenomen in artikel 3, onder i, van richtlijn nr. 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2002, inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai;
Artikel 3.15d
Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein.
(…)
Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 3.14o
De drijver van de inrichting registreert de volgende gegevens:
de emissieterm Le, bedoeld in onderdeel 3.4.1 van bijlage 4, gebaseerd op de effectieve werking gedurende het afgelopen kalenderjaar, en
(…)
Bijlage 4 bij de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer
Reken- en meetvoorschriften windturbines
Artikel 2.6
Handhaving door middel van immissiemetingen is door de invloed van stoorgeluid en problemen ten aanzien van representativiteit niet goed mogelijk. Daarom worden handhavingsmetingen toegespitst op controle van het geluidsvermogen.
Het bepalen van het geluidsvermogen bij alle voorkomende windsnelheden kan tijdrovend zijn en is in het algemeen niet nodig. Daarom kan – ter beoordeling van het bevoegd gezag – worden volstaan met steekproefsgewijze controle van het geluidsvermogen. De uitvoering en uitwerking hiervan geschiedt conform de methode die in voorgaande paragrafen is beschreven, met uitzondering van het volgende:
(…)
