1.1.Met het bestreden besluit van 20 juni 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.2.De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker, de gemachtigde van het college, vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder.

5.2.Verzoeker heeft gesteld dat een sportschool geen bedrijf is als bedoeld in het omgevingsplan.

5.4.De voorzieningenrechter is van oordeel dat een sportschool of fitnesscentrum géén bedrijf is omdat er - kort gezegd - niets wordt gemaakt. Een sportschool of fitnesscentrum is wel een vorm van dienstverlening omdat sprake is van het verlenen van een economische dienst (het aanbieden van sporten op locatie tegen betaling). Het vergunde gebruik is dus in strijd met het omgevingsplan en dit omgevingsplan biedt zelf geen mogelijkheid om af te wijken om dit strijdige gebruik toe te staan. Dat betekent dat sprake is van een zogenoemde buitenplanse omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

6.1.Het college wijst erop dat vergunninghouder het document “Omgevingsdialoog” heeft overgelegd. Aan omliggende bedrijven, waaronder het bedrijf van verzoeker is een brief verzonden met informatie met het verzoek om bij vragen contact op te nemen. Er heeft dus wel een participatietraject plaatsgevonden.

6.2.Vergunninghouder heeft ter zitting aangegeven dat één persoon per mail vragen heeft gesteld.

6.3.In de Omgevingswet worden geen eisen gesteld aan participatie. Desgevraagd heeft het college aangegeven dat geen beleid is vastgesteld over de eisen aan een omgevingsdialoog. Het versturen van een brief is een (eenzijdig) begin van een dialoog. Beter was geweest om actiever informatie en meningen op te halen. De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De bezwaarfase leent zich ook voor een uitwisseling van informatie en standpunten.

7.1.Het college geeft in zijn verweerschrift aan dat de brandweer het plan heeft getoetst aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en voor brandveiligheid een positief advies heeft afgegeven. Daarmee voldoet de vergunning aan de brandveiligheidseisen.

7.2.Vergunninghouder is ervan uitgegaan dat bij een capaciteit van 50 personen kan worden volstaan met één vluchtroute vanaf de sportschool op de eerste verdieping naar buiten.

7.3.Ingevolge artikel 5.20 van de Omgevingswet worden beoordelingsregels (als bedoeld in artikel 5.18 van de Omgevingswet) gesteld met het oog op de veiligheid van bouwwerken en het beschermen van de gezondheid. Deze regels worden gesteld in het Bbl. In paragraaf 4.2.10 en 4.2.11 van het Bbl worden eisen gesteld aan het verloop en de capaciteit van vluchtroutes. In artikel 4.94 van het Bbl zijn eisen gesteld aan vluchtroutes in brandvoorschriftengebieden. Op het bedrijventerrein is ook een gasontvangstation gelegen met een aparte aanduiding in het omgevingsplan.

7.4.Het is voor de voorzieningenrechter onduidelijk aan welke artikelen van het Bbl het college (dan wel de brandweer) heeft getoetst. Uit de betreffende artikelen kan evenmin worden afgeleid of met een capaciteit van 50 personen wordt voldaan aan de toepasselijke paragraven in het Bbl. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onduidelijk. Weliswaar is in de ruimtelijke onderbouwing van vergunninghouder (die deel uitmaakt van het bestreden besluit) de aanwezigheid van een buisleiding voor gevaarlijke stoffen en het gasontvangstation vermeld, alsmede de nabijheid van de Maas (als route waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd) en is daarin aangegeven dat deze omstandigheden geen belemmeringen opleveren voor het initiatief, maar in de omgevingsvergunning blijft onduidelijk hoe het college hierover denkt. De enkele verwijzing in het verweerschrift naar het advies van de brandweer leidt niet tot een ander oordeel. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat de beperking van het aantal van 50 personen onvoldoende is geborgd in de omgevingsvergunning (dus los van de vraag of met een capaciteit van 50 personen wordt voldaan aan artikel 4.68 van het Bbl dan wel de overige toepasselijke artikelen en paragraven van het Bbl). Overigens wordt in artikel 4.68, eerste lid van het Bbl - dat ingevolge tabel 4.64 van toepassing is op gebouwen met een sportfunctie - een aantal van 37 personen genoemd waarvoor beschermde vluchtroutes moeten worden ingericht als de uitgang van het subbrandcompartiment niet rechtstreeks grenst aan het aansluitende terrein. De omgevingsvergunning is op dit onderdeel onvoldoende zorgvuldig voorbereid.

8.1.Het college merkt hierover op in zijn verweerschrift dat in artikel 4.146 van het Bbl, geen eisen voor de sportfunctie zijn gesteld. Voor een toetsing aan NEN-normen bestaat daarom geen aanleiding. De aanvraag voldoet daarmee op dit punt aan het Bbl.

8.2.Het standpunt van het college is juist. De voorzieningenrechter ziet hierin geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

9.1.Het college verwijst naar de ruimtelijke onderbouwing waarin is aangegeven dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het college benadrukt dat verzoeker niet heeft onderbouwd dat de nieuwe sportschool tot voor hem relevante leegstand zal kunnen leiden. Een verminderde vraag en daling van omzet en inkomsten van verzoeker hoeft niet tot relevante leegstand te leiden. Op het college rust niet de plicht om zelf te onderzoeken of behoefte bestaat aan de functiewijziging of aan een nieuwe sportschool. De nieuwe ontwikkeling is beperkt van omvang. Het omgevingsplan biedt de mogelijkheid af te wijken van de lijst met bedrijfsactiviteiten. Een onderzoek naar de vraag of behoefte bestaat aan een nieuwe sportschool, is daarbij niet vereist.

9.4.De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft op 28 juni 2017n

ECLI:NL:RVS:2017:1724

vooruitlopend op de wijziging van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) een overzichtsuitspraak gedaan over de ladder voor duurzame verstedelijking. Artikel 3.16 van het Bro bevatte de regels ter voorkoming van leegstand en voor zorgvuldig ruimtegebruik, voor stedelijke ontwikkelingen onder het oude recht. In overweging 4.1. van deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening onder meer dient beoordeeld te worden of de in het plan voorziene bestemmingen passende bestemmingen zijn en of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd. In overweging 6.3 van de uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat als een bestemmingsplan voorziet in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte (bvo) groter dan 500 m², deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling dient te worden aangemerkt. In overweging 12.7 heeft de Afdeling overwogen wanneer sprake is van relevante leegstand. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de directe omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

9.5.Aan artikel 3.1.6 van het Bro moest ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) ook worden voldaan als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Onder de Omgevingswet is artikel 5.129g van het Bkl van toepassing bij iedere buitenplanse afwijking.

9.6.De voorzieningenrechter merkt op dat de formulering van de eisen die worden gesteld aan de beoordeling van omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verschilt van formulering van de eisen die werden gesteld aan een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo. Naast het gebruik van het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in plaats van het criterium ”goede ruimtelijke ordening” wordt in artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl nadrukkelijk bepaald dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt geweigerd als niet wordt voldaan aan de regels in hoofdstuk 5 van het Bkl. Dit is dezelfde formulering van de eisen aan een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” (artikel 2.10 van de Wabo) en wijkt af van de formulering van artikel 2.12, eerste lid van de Wabo waarin stond dat een omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl vereist naar het oordeel van de voorzieningenrechter een actievere beoordeling van het bevoegd gezag. Het college moet beoordelen of aan de eisen van hoofdstuk 5 van het Bkl wordt voldaan. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties maar het college heeft pas beleidsruimte als is voldaan aan de eisen ingevolge artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl.

9.7.Het ligt daarom op de weg van het college om in dit geval zelf het bestaan van een behoefte aan een stedelijke ontwikkeling te onderzoeken dan wel de aanvrager te verplichten om het bestaan van een behoefte te onderzoeken. Iemand die de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling ter discussie stelt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet verplicht om het ontbreken van die behoefte aan te tonen als er geen enkel onderzoek naar de behoefte is gedaan. Als het bestaan van de behoefte aannemelijk is, dan ligt het overigens wel op de weg van verzoeker om aannemelijk te maken dat toevoeging van een vierde sportschool desondanks kan leiden tot relevante leegstand. Voor het aannemen van voor een concurrent relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestigingn

Zie rechtsoverweging 12.7 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling

.

9.8.De voorzieningenrechter stelt vast dat het college de behoefte niet heeft onderzocht in het bestreden besluit. In de ruimtelijke onderbouwing is ook geen onderzoek gedaan naar de behoefte. Vergunninghouder heeft ter zitting bevestigd dat er geen onderzoek naar de behoefte is gedaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het bestreden besluit op dit onderdeel onvoldoende zorgvuldig voorbereid. De omstandigheid dat het gaat om een nieuwe ontwikkeling met een beperkte omvang leidt niet tot een ander oordeel. Weliswaar staat in de aanvraag dat het bvo van de sportschool 571 m² bedraagt, dat wil nog niet zeggen dat deze wijziging niet substantieel is, temeer omdat er al drie bestaande sportscholen in Grave zijn. Deze situatie duurt al een aantal jaar en de voorzieningenrechter vindt het te risicovol om het bestaan van een behoefte zonder enig onderzoek aan te nemen. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding een voorlopige voorziening te treffen zolang niet bekend is of die behoefte bestaat. Dit kan worden onderzocht in de bezwaarfase maar vergunninghouder zal moeten wachten met de opening om onomkeerbare gevolgen voor de sportschool van verzoeker of de overige sportscholen te voorkomen.

10.1.Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor een sportschool van 571 m², waarbij het is uitgegaan van de parkeernormen voor de functies ‘kantoor’, ‘sportfunctie’ en ‘opslag’. Daarmee is sprake van een volledige invulling van respectievelijk 4, 27 en 13 parkeerplaatsen. Met toepassing van de mogelijkheid van dubbelgebruik (onderdeel 3.2.2 van de Parkeernota) bedraagt de maximale parkeerbehoefte op weekdagen in de ochtend en in de middag 31 parkeerplaatsen. De afmetingen van de parkeervakken voldoen ook aan onderdeel 4.11 van de Parkeernota (langsparkeren tenminste 2 meter bij 6 meter, voor andere parkeervormen van 2,5 meter bij 5 meter). De omgevingsvergunning bevat al een realisatie en instandhoudingsverplichting. Eventueel gebruik ten behoeve van opslag, zal beëindigd moeten worden. De bedrijfshal op de begane grond blijft toegankelijk via de overheaddeur aan de straatzijde. De twee andere overheaddeuren gaan dicht en leveren dus geen belemmeringen op voor de te stallen auto’s en fietsen.

10.2.Vergunninghouder heeft ter zitting aangegeven dat de omgevingsvergunning in eerste instantie is aangevraagd voor een sportschool van 571 m². Hij sluit niet uit dat de overige ruimte op de eerste verdieping van het pand ook wordt gebruikt als sportschool. Hij geeft verder aan dat alle opslag van het bouwbedrijf in de loods op de begane grond zal plaatsvinden en dat er maar één overheaddeur nodig is. Er liggen parkeerplaatsen op de grond van het Waterschap Aa en Maas maar hij heeft die grond gehuurd.

10.3.In de aanvraag is vermeld dat 571 m² voor sport zal worden gebruikt. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat in de bestaande situatie sprake is van een verdieping van 900 m² en dat het initiatief voorziet in een sportschool op de verdieping voor 50 sporters met een sportschoolruimte van 18 m² per sporter bij een maximale bezetting. In de omgevingsvergunning zelf staat dat vergunning wordt verleend voor het project. Dat wordt omschreven als het realiseren van een sportschool op de bovenverdieping van een bedrijfspand. Het verzoekformulier en de aanvraag maken deel uit van de omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in de omgevingsvergunning door de tegenstrijdigheid tussen de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing niet duidelijk genoeg is bepaald voor hoeveel m² bvo sportschool nu vergunning wordt verleend. Gelet op de bouwtekeningen en de opmerkingen van vergunninghouder met de foto’s van de overige ruimtes op de verdieping die op de zitting zijn getoond, sluit de voorzieningenrechter niet uit dat vergunninghouder voornemens is om de gehele verdieping als sportschool te gebruiken. Weliswaar heeft het college ter zitting aangegeven dat dit niet is aangevraagd, maar als het college wil handhaven vanwege het ontbreken van de benodigde omgevingsvergunning moet klip en klaar zijn waarvoor in het bestreden besluit vergunning is verleend. Dit kan overigens worden hersteld in de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat het college ter zitting duidelijk heeft aangegeven dat het niet de bedoeling is geweest een omgevingsvergunning te verlenen voor een sportschool van 900 m². Bij de beoordeling van het aantal benodigde parkeerplaatsen is het college uitgegaan van een sportschool van 571 m².

10.4.De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor twijfel over de beschikbaarheid van de 33 parkeerplaatsen of de afmetingen van deze parkeerplaatsen. Dat er nu een groenvoorziening ligt en een lantaarnpaal staat, kan nog worden verholpen door die te verwijderen. Ook gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat parkeerplaatsen zijn gehuurd van het waterschap. 33 parkeerplaatsen is echter niet genoeg voor het volledige aantal benodigde parkeerplaatsen. Het college gaat er van uit dat parkeerplaatsen voor meerdere functies worden gebruikt (dubbelgebruik). Dit is toegelaten op basis van paragraaf 3.2.2 van de gemeentelijke parkeernota als de aanvrager in het bouwplan vastlegt dat de voor dubbelgebruik meegerekende parkeercapaciteit ook daadwerkelijk door alle gebruikers van het bouwplan gebruikt kan worden. Dat betekent dat exclusief voor specifieke functies gereserveerde parkeerplaatsen daarvan geen deel uitmaken. Uit de bouwtekeningen blijkt niet welke parkeerplaatsen nu dubbel worden gebruikt en of parkeerplaatsen exclusief worden gebruikt. Evenmin blijkt of alle opslag voor het bouwbedrijf binnen kan plaatsvinden en of deze opslag kan worden bereikt als twee overheaddeuren permanent worden gesloten. Het college had hierover meer opheldering moeten vragen en eventueel dubbelgebruik moeten borgen in de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is op dit onderdeel onvoldoende zorgvuldig voorbereid.

3.6Afwijken van de gebruiksregels