1.1Met het besluit van 16 juli 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft het college de last onder dwangsom herroepen voor zover de last is opgelegd om het water uit het bassin te verwijderen en verwijderd te houden. Hiervoor in de plaats heeft het college gelast om het direct verwarmen van het water in het bassin te staken en gestaakt te houden en het verwijderen van de unit die het chloorgehalte in het water regelt. Voor het overige heeft het college de last in stand gelaten. De hoogte van de dwangsom heeft het college gewijzigd vastgesteld op € 2.500,00 voor het verwijderen en verwijderd houden van het bubbelbad en op € 2.500,00 voor het verwijderen en verwijderd houden van de saunacabine.

1.2Het college heeft op 27 augustus 2024 laten weten de begunstigingstermijn te verlengen tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.

1.3De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 21 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld van [naam] en [naam] , kinderen van eiseres, en de gemachtigde van het college.

2.1De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hij zal de beslissing op bezwaar vernietigen, de rechtsgevolgen van dat besluit in stand laten, voor zover daarbij is gelast om de sauna en het bubbelbad in de loods te verwijderen, en de last onder dwangsom herroepen, voor zover daarbij is gelast om het gebruik van het zwembad te staken en gestaakt te houden en het water uit het bassin te verwijderen. Wat betreft de last om de sauna en het bubbelbad te verwijderen, zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na openbaarmaking van deze uitspraak. De voorlopige voorziening die eiseres met toepassing van artikel 8:81 van de Awb heeft gevraagd, wijst de voorzieningenrechter af. Deze beslissingen staan aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”.

2.2De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage.

3.1Tijdens de zitting hebben de kinderen van eiseres en haar gemachtigde laten weten dat het verzoek om voorziening niet zozeer gericht is tegen het bubbelbad en de sauna, maar tegen de last die het gebruik van het zwembad beoogt te beëindigen.

3.2Het college heeft op 9 april 1985 aan de echtgenoot van eiseres een bouwvergunning verleend voor het veranderen van een tuinbouwschuur voor het verwerken van tuinbouwproducten. In de schuur - hierna weer: de loods - is een bassin weergegeven voor het wassen van de producten. Op 10 oktober 1985 heeft het college eiseres en haar echtgenoot gelast om de in afwijking van de verleende bouwvergunning uitgevoerde bouwwerken af te breken voor 1 december 1985. Bij dat besluit is een plattegrond gevoegd van de loods met daarin een zwembad, bubbelbad en sauna ingetekend. Op 17 oktober 1985 heeft de echtgenoot van eiseres laten weten dat de voorzieningen weggehaald zullen worden en de loods conform de bouwvergunning gebruikt gaat worden. Bij uitspraak van 23 augustus 1989n

Nr. R03.87.7105.

3.3De aanwezigheid van het zwembad is in 2022 genoemd in een zienswijze over het perceel die naar voren is gebracht bij het ontwerp voor het bestemmingsplan “Gemert-Bakel Buitengebied herziening juni 2022” (het bestemmingsplan). Tijdens de raadsvergadering waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, is door het college toegezegd dat handhavend zal worden opgetreden tegen het privégebruik van de loods.

3.4Die toezegging heeft er toe geleid dat het college is gaan controleren op het gebruik dat eiseres en haar echtgenoot van de loods maken. Na een voornemen om een last onder dwangsom op te leggen van 25 september 2023, heeft het college uiteindelijk de last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college is het gebruik dat van de loods wordt gemaakt door eiseres en haar echtgenoot in strijd met het bestemmingsplan en overtreedt zij daarmee artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Ook zijn er geen bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien, aldus het college.

3.5Bij de last onder dwangsom heeft het college eiseres gelast om:

1. Het gebruik van het bassin als zwembad te staken en gestaakt te houden en het water uit het bassin te verwijderen en verwijderd te houden.

2. Het bubbelbad en de saunacabine te verwijderen en verwijderd te houden.

4.1Het feit dat het college het verkeerde recht heeft toegepast, leidt er niet toe dat alleen al daarom de rechtsgevolgen van de opgelegde last niet in stand kunnen blijven. Het college heeft namelijk de last opgelegd omdat het gebruik van de loods in strijd is met de aan het perceel toegekende bestemming, terwijl die bestemming met de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet is gewijzigd. Het gebruik van de loods in strijd met de aan het perceel toegekende bestemming levert dus zowel op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) als op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet een overtreding op. De conclusie is dat de materiële normstelling bij de vergelijking tussen oud en nieuw recht niet is gewijzigd en dat de toepassing van oud recht niet leidt tot een andere last.n

Zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1855.

5. Het gebruik van de loods als zwembad, sauna en bubbelbad is in strijd met het bestemmingsplan. Het gebruik voor privé- of woondoeleinden is in strijd met de aan het perceel toegekende bestemming “Bedrijf” (artikel 6 van de planregels) en functieaanduidingen. De bestemming “Bedrijf” en de functie-aanduidingen laten - gezien de planregels - het gebruik van de loods voor woondoeleinden niet toe. Dat betekent dat eiseres in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het gebruik dat van de loods wordt gemaakt.

Beginselplicht tot handhaving

6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.n

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306, 22 november 2022, ECLI:NL:RVS:3417, 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1020 en van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4266.

7. Het college is niet bereid om mee te werken aan legalisering van het gebruik van de loods in de huidige vorm. Alleen als het perceel een woonfunctie krijgt en de loods wordt beperkt tot een omvang van 300 m2 zou de loods eventueel kunnen worden gelegaliseerd, aldus het college. Dat betekent dat de loods, die een omvang heeft van 600 m2, voor een groot deel moet worden afgebroken. Voor eiseres is dat geen optie. Dat is ook de reden dat zij geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend om de overtreding te legaliseren. De kinderen hebben tijdens de zitting laten weten dat het eiseres niet te doen is om een woonfunctie te krijgen op dat deel van het perceel, maar alleen dat haar echtgenoot gebruik kan blijven maken van het zwembad.

8. Eiseres doet geen beroep op het vertrouwensbeginsel. Weliswaar was het college volgens eiseres gedurende tientallen jaren op de hoogte van de overtreding, maar zij is zich bewust van de vaste rechtspraak van de Afdeling dat alleen het tijdsverloop tussen het begin van de overtreding en het handhavend optreden geen bijzondere omstandigheid oplevert om van handhavend optreden af te zien.n

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1829 en van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3282.

Beroep op het evenredigheidsbeginsel

9. Eiseres betoogt dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden tegen het gebruik dat zij en haar echtgenoot maken van de loods. Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat de huidige situatie al 40 jaar bestaat onder het toeziend oog van de gemeente. Het college wist al die tijd van het bestaan van een zwembad in de loods en kennelijk bestonden er geen bezwaren tegen het recreatieve gebruik. In een controlerapport uit 1985 is zelfs opgemerkt dat een recreatieve bestemming de beste optie voor de loods zou zijn. Nadien is niet gehandhaafd. Volgens de zoon van eiseres was het bestaan van het zwembad bij veel inwoners en binnen de gemeente bekend en heeft ook een raadslid in het zwembad gezwommen. Hierdoor is eiseres ervan uitgegaan dat de situatie werd gedoogd en sinds 1985 sprake is van toegestaan gebruik. Verder wordt de woon- en leefomgeving niet aangetast en er is geen sprake van gevaar voor precedentwerking, aldus eiseres. Gezien de hoge leeftijd van haar echtgenoot (85 jaar), die op advies van de gemeente regelmatig gebruik maakt van het zwembad, kan het college in dit specifieke geval het persoonsgebonden overgangsrecht kan toepassen, aldus eiseres.

9.1Het college wijst op het algemeen belang bij handhaving van regels en vindt dat er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om van handhavend optreden af te zien.
Het verwijst voor dat laatste standpunt naar een rapport van 29 november 1985 en de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 23 augustus 1989. Daaruit blijkt dat de loods destijds in overeenstemming met de agrarische bestemming werd gebruikt. Het college heeft nooit geweten dat het bestemmingsplan daarna weer werd overtreden. Uit het rapport blijkt verder niet dat vanuit het toenmalige college geen overwegende bezwaren bestonden tegen de recreatieve bestemming. Tot slot wijst het college op de toezegging van de wethouder aan de raad dat handhavend zal worden opgetreden.

9.2Op grond van de rechtspraak van de Afdeling over de beginselplicht tot handhaving slaagt het betoog van eiseres niet. Het gebruik van een loods met een omvang van 600 m2 voor woondoeleinden in strijd met de daaraan gegeven bedrijfsbestemming is volgens die rechtspraak geen overtreding van geringe aard en ernst.n

Zie ter ondersteuning hiervan bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4321 en de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 oktober 2024.

9.3Op het opleggen van een last onder dwangsom is daarnaast de rechtspraak van de Afdeling over de evenredigheid van toepassing.n

Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 en voor handhaving in het omgevingsrecht bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457, 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947, 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3860 en van 30 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2251.

9.4Aan de hand van deze rechtspraak van de Afdeling over de evenredigheid komt de voorzieningenrechter in dit geval echter tot het oordeel dat de last onder dwangsom, ook na de aanpassing daarvan bij het bestreden besluit, onevenredig nadelige gevolgen heeft voor eiseres en haar echtgenoot. Daartoe overweegt hij als volgt.

9.5Het standpunt van het college dat de last, zoals die is omschreven bij het bestreden besluit, op zichzelf een geschikt en noodzakelijk middel is om de overtreding te beëindigen, is terecht. Met de last kan de overtreding namelijk worden beëindigd, terwijl tijdens de voorbereiding van de last niet is gebleken dat eiseres de overtreding uit zichzelf wilde beëindigen.

9.6De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat de last onevenredige gevolgen heeft voor eiseres en met name voor haar echtgenoot omdat de last strekt tot beëindigding van het gebruik van het zwembad. Uiteindelijk komt het beroep dat eiseres doet op de evenredigheid - en deze zaak - alleen neer op de vraag of haar echtgenoot in het zwembad mag blijven zwemmen totdat hij niet meer in staat is om dat te doen. De voorzieningenrechter acht het onredelijk om hem dat te verbieden gezien zijn hoge leeftijd en zijn mentale achteruitgang waar de kinderen tijdens de zitting onweersproken op hebben gewezen. De verwachting is dat hij nog maar beperkte tijd kan zwemmen. Het gebruik van het zwembad door de echtgenoot van eiseres heeft geen impact op de omgeving. Aanleiding voor het handhavend optreden is ook niet een verzoek om handhaving maar een zienswijze die bij de herziening van het bestemmingsplan naar voren is gebracht en het uitvoeren van een toezegging aan de gemeenteraad, waarnaar herhaaldelijk door een gemeenteraadslid is gevraagd. Uit het bestreden besluit en het standpunt van het college over de legaliseringsmogelijkheden maakt de voorzieningenrechter verder op dat het college er op zichzelf geen bezwaar tegen heeft als op het perceel voor privégebruik wordt gezwommen en ook niet tegen een bijgebouw, maar wel tegen een gebouw met deze omvang. Tot slot is het feitelijk en juridisch mogelijk om de last alleen te richten op verwijdering van de sauna en het bubbelbad.

9.7De voorzieningenrechter ziet dus op grond van het evenredigheidsbeginsel in dit geval aanleiding voor het oordeel dat het college met een minder verstrekkende last had behoren te volstaan. Daarbij is hij er zich van bewust dat de overtreding - vooralsnog - in stand blijft en dat eiseres en haar echtgenoot wisten dat het gebruik op grond van de bouwvergunning of het bestemmingsplan niet was toegestaan. Voor het gebruik dat eiseres en haar echtgenoot maken van de loods kan in het omgevingsplan in persoonsgebonden overgangsrecht worden voorzien of, als de raad daartoe niet (op korte termijn) kan of wil overgaan, of kan het college in een persoonsgbonden toestemming voorzien. Verder heeft het college - op zichzelf terecht - gewezen op het feit dat de echtgenoot van eiseres ergens anders kan zwemmen. Daar staat echter tegenover dat de echtgenoot van eiseres op leeftijd is, volgens zijn kinderen mentaal achteruit gaat, zijn dagelijkse ritme dat hij al tientallen jaren heeft met het bestreden besluit wordt doorbroken, het gebruik van het zwembad in de tijd beperkt zal zijn en niemand van dat gebruik last heeft. De voorzieningenrechter kijkt daarmee niet alleen met een juridische maar ook met een maatschappelijke blik naar de aard en ernst van de overtreding. Vanuit het perspectief van de burger en de huidige maatschappelijke opvattingen over het evenredigheidsbeginsel bestaat daarvoor naar zijn oordeel aanleiding.
9.8 De voorzieningenrechter is zich er ook van bewust dat het college heeft geprobeerd om de minst bezwarende last op te leggen. Dat heeft echter tot een last geleid waar eiseres niet zoveel aan heeft omdat het bassin en het water mogen blijven, maar daarin niet kan worden gezwommen. De aanpassing van de last komt daarmee niet tegemoet aan de belangen van eiseres, maar is ingegeven door de door het college veronderstelde reikwijdte van de bevoegdheid om handhavend op te treden.

9.9Met zijn oordeel hecht de voorzieningenrechter alleen betekenis aan het tijdsverloop van het ongestoord gebruik van het zwembad, in combinatie met de leeftijd en de gestelde mentale gesteldheid van de echtgenoot van eiseres. Aan het feit dat het college jarenlang niet heeft opgetreden tegen het gebruik van het zwembad, kan eiseres ook in het kader van het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet de verwachting ontlenen dat de overtreding was toegestaan of dat het college daartegen niet meer handhavend mag optreden. De voorzieningenrechter laat hiermee uitdrukkelijk in het midden of het college wist of behoorde te weten van het gebruik van de loods als zwembad.

a. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - agrarisch verwant', één agrarisch verwant bedrijf;

b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - agrarisch-technisch hulpbedrijf' één agrarisch-technisch hulpbedrijf;

c. ter plaatse van de aanduiding 'manege', uitsluitend het bestaande manegebedrijf;

d. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf – voormalig agrarisch bedrijf':

1. een bestaand niet-agrarisch bedrijf, of;

2. indien er ter plaatse nog geen bestaand bedrijf is: een niet-agrarisch bedrijf met milieucategorie 1 of 2;

e. ter plaatse van de aanduiding 'opslag', uitsluitend inpandige opslag;

f. de bestaande horecavoorziening zoals reeds aanwezig, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca';

g. de bestaande groepsaccommodatie zoals reeds aanwezig, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - groepsaccommodatie';

h. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - paardenbak', uitsluitend de bestaande paardenbak zoals reeds aanwezig;

i. één bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken per bestemmingsvlak, voor zover reeds vergund, al dan niet bestaand ten tijde van de ter visie legging van het ontwerpbestemmingsplan, met uitzondering van:

1. bestemmingsvlakken met de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten', waar geen bedrijfswoning is toegestaan;

2. bestemmingsvlakken met de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten', waar op het aangeduide gedeelte van het bestemmingsvlak geen nieuwe bedrijfswoning is toegestaan in verband met de aanwezigheid van een bestaande bedrijfswoning, waarvan bewoning door derden is toegestaan;

j. bewoning van de bedrijfswoning door niet aan het betreffende bedrijf verbonden derden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - bewoning door derden toegestaan';

k. verharding;

l. realisatie en instandhouding van landschappelijke inpassing van een bestemmingsvlak;

m. nutsvoorzieningen;

n. voorzieningen ten behoeve van waterberging en -infiltratie.