RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3505
en
(gemachtigden: mr. S.W.A. Prinsen en mr. M.S. van Dijk).
(gemachtigde: mr. R.D. van Oevelen).
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers gericht tegen de door het college aan Welbions op 28 juni 2024 verleende omgevingsvergunning, waarmee het realiseren van 48 flexwoningen aan de [adres 1] [huisnummer 1] tot en met [huisnummer 2] in [plaats] voor de duur van 10 jaar mogelijk wordt gemaakt.
Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekers: [verzoekers] , [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , de gemachtigden van het college, en namens Welbions: [naam 4] , [naam 5] , en de gemachtigde van Welbions.
Welbions is van plan 48 flexwoningen te realiseren op het [locatie 1] -terrein in [plaats] voor de duur van 10 jaar. 24 van deze woningen zijn specifiek bestemd voor statushouders voor maximaal 2 jaar. Het [locatie 1] -terrein is een oud fabrieksterrein van ruim 3 hectare groot, met verschillende monumentale fabrieksgebouwen en een groot parkeerterrein.n
Toelichting bij het omgevingsplan “Vooroorlogse wijken 2016 (deel 1)”.
Op 5 september 2024 heeft het college voor het bouwplan van Welbions een omgevingsvergunning verleend voor een technische bouwactiviteit. Daarnaast heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Daarmee heeft het college toegestaan dat wordt afgeweken van het omgevingsplan gemeente [gemeente] (hierna: het omgevingsplan).
Er is volgens het college namelijk sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zoals bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: het Bkl). Het college verwijst daarbij naar de ‘Onderbouwing Effecten op de fysieke leefomgeving “Woningbouw [plaats] , [locatie 1] terrein”’ (hierna: de ruimtelijke onderbouwing).
Verzoekers wonen in de straten ( [adres 3] en [adres 2] ) tegenover het [locatie 1] -terrein. Zij zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en richten zich specifiek op het deel van de vergunning dat ziet op de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Naar hun mening vindt er geen evenwichtige toedeling van functies aan locaties plaats op basis van de ruimtelijke onderbouwing. Zij hebben daarom bezwaar gemaakt. Omdat Welbions op korte termijn zal starten met de werkzaamheden, hebben zij de voorzieningenrechter verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening.
1. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voorlopige voorzieningenprocedure
2. Als tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningen-rechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Dit staat in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De beoordeling die de voorzieningenrechter hierin maakt is voorlopig van aard. De rechtbank die in een later stadium op het eventuele beroep beslist is niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden.
Hebben verzoekers spoedeisend belang bij de beoordeling door de voorzieningenrechter?
3. Het college en Welbions hebben aangevoerd dat er in dit geval geen sprake is van spoedeisend belang, omdat de flexwoningen tijdelijk zijn en verplaatsbaar. Er is daarmee geen sprake van onomkeerbare gevolgen.
4. De voorzieningenrechter volgt hen hierin niet. De voorzieningenrechter heeft begrepen dat de hoorzitting van de bezwaarcommissie staat gepland op 23 oktober 2024. De beslissing op bezwaar zal daarmee niet eerder dan eind november / begin december 2024 worden genomen. In die periode zullen de flexwoningen – zo blijkt uit de planning van Welbions – worden geplaatst. De voorbereidende handelingen zijn inmiddels gestart. Op dit moment ondervinden verzoekers, zo stellen zij, al de eerste gevolgen van de realisatie van het plan in de vorm van (extra) parkeeroverlast. Dat de flexwoningen tijdelijk en verplaatsbaar zijn, doet daar niet aan af. Daarmee hebben verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang bij de beoordeling van hun verzoek om het besluit van het college te schorsen.
Belanghebbenden
5. Het college heeft in zijn verweerschrift betoogd dat de heer [verzoekers] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Nu de overige verzoekers door het college echter terecht zijn aangemerkt als belanghebbenden, en het verzoek daarom inhoudelijk zal worden behandeld, laat de voorzieningenrechter de beantwoording van deze rechtsvraag bij de behandeling van dit verzoek in het midden.
De rechtmatigheid van het besluit
6. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Gedurende de bezwaarprocedure bestaat daar in beginsel alleen aanleiding voor als het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging niet of niet volledig in stand kan blijven.
Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelingen in werking getreden. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is na die datum ingediend, zodat de Omgevingswet van toepassing is. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente sinds 1 januari 2024 van rechtswege een omgevingsplan dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.n
Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet, gelezen in combinatie met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet. Dit volgt uit de definitie van het begrip omgevingsplanactiviteit in bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet.
8. Het college heeft vastgesteld dat de aangevraagde activiteit (het realiseren van 48 flexwoningen) niet voldoet aan de regels van het bestemmingsplan “Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 1)”. De activiteit past niet binnen de bestemming “Gemengd”, omdat het oprichten van een bouwwerk buiten het bouwvlak ten dienste van wonen niet is toegestaan. Het projectgebied – verduidelijkt de voorzieningenrechter – bevat de functieaanduiding ‘evenemententerrein’. Op gronden met die aanduiding zijn op grond van artikel 4.1, onder q, van de planregels uitsluitend evenementen toegestaan. Evenmin is binnen het projectgebied een bouwvlak aanwezig. Ook voldoet de aanvraag niet aan de planregels van het bestemmingsplan “parapluherziening Wonen”, omdat het niet is toegestaan het aantal (on)zelfstandige wooneenheden te vergroten. Het college is echter tot de conclusie gekomen dat bij het bouwplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en heeft toestemming verleend voor het afwijken van de bestemmingsplannen door het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
9. Verzoekers betogen in hun bezwaarschrift dat er geen evenwichtige toedeling van functies aan locaties plaatsvindt op basis van de ruimtelijke onderbouwing en dat daarom ten onrechte een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit is verleend.
10. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen beleidsruimte heeft en de betrokken belangen moet afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zoals bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl. Zij beoordeelt aan de hand van de gronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Bij die beoordeling beperkt zij zich, gelet op de aard van onderhavige procedure, tot de aspecten zoals verzoekers die ter zitting hebben toegelicht.
Parkeren
11. Als gevolg van de bouw van de flexwoningen vervalt een aantal parkeerplaatsen op het [locatie 1] -terrein. De woningen komen namelijk op een deel van het terrein waar op dit moment 95 parkeerplaatsen zijn. Daarnaast genereren de flexwoningen een eigen parkeervraag. Het terrein waarop de woningen en de parkeervoorzieningen worden gerealiseerd, heeft de enkelbestemming “gemengd” en de functieaanduiding “evenemententerrein”. Welbions heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift van verzoekers een nader parkeerplan ingediend, waarbij 121 nieuwe parkeerplaatsen, deels ter compensatie en deels nieuw, op het [locatie 1] -terrein zijn ingetekend.
12. Verzoekers hebben allereerst aangevoerd dat met die toevoeging het huidige projectgebied voor een groot gedeelte niet meer kloppend is met het projectgebied zoals neergelegd in de ruimtelijke onderbouwing, waarin deze parkeerplaatsen ontbraken. Daarmee kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
12.1.De voorzieningenrechter kan op basis van de stukken en wat op de zitting is besproken niet goed vaststellen of met het indienen van het nieuwe parkeerplan sprake is van een wijziging in het bouwplan en daarmee de aanvraag van de omgevingsvergunning of dat slechts sprake is van een wijziging in de motivering van de aanvraag. Dit zal in bezwaar verduidelijkt moeten worden. Voor nu volstaat de voorzieningenrechter met de vaststelling dat met het nieuw ingediende parkeerplan, naar aanleiding van de opnieuw berekende parkeerbehoefte, is aangegeven hoe kan worden voorzien in de parkeerbehoefte. Dat kan door op hetzelfde terrein, dat nu al voor een groot deel als parkeerterrein wordt gebruikt, compenserende en extra parkeerplaatsen aan te leggen op braakliggende delen van dat terrein. Gelet op die omstandigheden kan voornoemde onduidelijkheid er naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter thans niet toe leiden dat de omgevingsvergunning om die reden geschorst dient te worden.
13. Daarnaast ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding voor de conclusie dat het te realiseren parkeerplan in strijd is met het omgevingsplan, zoals verzoekers betogen. Op grond van artikel 4.1. van het bestemmingsplan “Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 1)” zijn parkeervoorzieningen toegestaan, mits het gebruik daarvan ondergeschikt is aan (minder belangrijk is dan) het gebruik van de andere gebruiksmogelijkheden opgenomen onder de bestemming “Gemengd” (waaronder het evenemententerrein valt). Dat is het geval als de te realiseren parkeerplaatsen zullen worden gebruikt ten dienste van de bestemming “Gemengd”.n
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:539.
14. Het college heeft - naar aanleiding van het bezwaarschrift van verzoekers - in het verweerschrift erkend dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het primaire besluit bij nader inzien een onjuiste benadering van de parkeervraag is gekozen. Het primaire besluit is in zoverre gebrekkig tot stand gekomen. De voorzieningenrechter is echter met het college eens dat dit gebrek hersteld kan worden in bezwaar.
14.1.Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat Welbions naar aanleiding van het bezwaarschrift van verzoekers een nader parkeerplan heeft ingediend. Voor het bepalen van de parkeernorm is aangesloten bij het actuele CROW-parkeercijfer van 0,7 dat geldt voor ‘tiny-houses’, het type woning waar de flexwoningen bij passen. Indien deze norm wordt toegepast op 24 woningen, geeft dit een parkeerbehoefte van 16,8 parkeerplaatsen. Daarnaast heeft het college voor de 24 flexwoningen die beschikbaar worden gesteld voor statushouders, die daar naar afspraak maximaal 2 jaar mogen wonen, een lagere parkeernormering aangehouden van 0,3 parkeerplaats per woning, aansluitend bij de parkeercijfers voor kamerbewoning. Het is aannemelijk dat statushouders, vergelijkbaar met kamerbewoners, in de eerste 2 jaar na het verkrijgen van een verblijfstatus in overwegende mate geen auto zullen bezitten. Dit resulteert in een parkeerbehoefte van 7,2 parkeerplaatsen en een totale parkeerbehoefte van 24 parkeerplaatsen. Met het realiseren van 121 parkeerplaatsen zijn de gevolgen van het bouwplan daarmee minimaal neutraal. Ook wordt - mede gelet op de omstandigheid dat het gehele terrein van het [locatie 1] -terrein toebehoort tot één eigenaar – voldaan aan het uitgangspunt van het “Parapluplan parkeren [plaats] ” dat volledig moet worden voorzien in parkeren op eigen terrein. Ook verwijst het college naar een recente parkeertelling op het terrein, uitgevoerd door een verkeersdeskundige, waaruit blijkt dat de bezettingsgraad gemiddeld 53,4% bedraagt. Hieruit volgt dat er ook na het realiseren van het vergunde project nog ruim voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein beschikbaar is en is er geen bestaand parkeerprobleem, al ervaren verzoekers dat anders omdat vaker aan hun kant dan aan de andere kant van het terrein wordt geparkeerd. De voorzieningenrechter kan het college vooralsnog in zijn redenering volgen.
15. Het college heeft in zijn huidige berekening gebruik gemaakt van een lagere parkeernorm voor de statushouders. Het college heeft dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter – anders dan verzoekers menen – voldoende onderbouwd, door te verwijzen naar de gemaakte afspraak door Welbions en de omstandigheid dat het aannemelijk is dat statushouders in de eerste twee jaar na het verkrijgen van een verblijfstatus in overwegende mate geen auto zullen bezitten. De voorzieningenrechter acht dit geen onredelijke aanname, al zal het college deze in zijn beslissing op bezwaar wel nader dienen te onderbouwen. Dat voorheen door het college werd aangenomen dat 0,7 parkeerplaats per woning zou gelden (op basis van de parkeernormen Binnenstad, [locatie 2] en Autoparkeren 2008-2012), maakt geen verschil. Het college heeft immers erkend dat de parkeervraag in eerste instantie onjuist is benaderd.
16. Verder betogen verzoekers dat bij het nieuw ingediende parkeerplan geen rekening is gehouden met een aantal parkeerplaatsen aan de achterzijde van het terrein dat, hoewel ingetekend, niet als zodanig wordt gebruikt (of kan worden gebruikt). Daarnaast is gelet op de m² bebouwing en de functies die daar mogelijk zijn, nu al een bestaand tekort aan parkeerplaatsen. Ook is er geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de eigenaar eventueel in de toekomst een ingang wil maken voor een parkeergarage, waarmee enkele parkeerplaatsen die ingetekend zijn komen te vervallen, en met de parkeerdruk die er extra bij zal komen wanneer ontwikkelingen op het terrein zijn afgerond, zoals wanneer het theater – dat nu nog wordt verbouwd – open gaat.
16.1De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. Bij de beoordeling of een project in voldoende parkeergelegenheid voorziet om in de parkeerbehoefte ervan te kunnen voorzien, moet volgens vaste jurisprudentie alleen rekening worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het project. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten.n
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2234.
De verkeersafwikkeling
17. Verzoekers hebben aangevoerd dat in de ruimtelijke onderbouwing geen aandacht is besteed aan de afwikkeling van verschillende verkeersstromen en niet aannemelijk is gemaakt dat voldoende ruimte overblijft om alle verkeersafwikkeling op het [locatie 1] -terrein veilig te kunnen laten plaatsvinden. Op zitting hebben verzoekers daarnaast gewezen op de beperkte draaimogelijkheid die ontstaat voor tourbussen aan de voorzijde van het terrein bij het realiseren van de flexwoningen en de nieuwe parkeerplaatsen.
In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat de wegenstructuur op het [locatie 1] -terrein zelf fors overgedimensioneerd is en gericht is op grote voertuigen en intensiteiten vanuit zijn vroegere functie als het Holec- [locatie 1] -terrein. Daarnaast is voldoende ruimte aanwezig voor de verkeersstromen voor alle modaliteiten, omdat de ‘wegen’ op het terrein niet worden aangepast en slechts de rijbaan tussen de parkeerplaatsen komt te vervallen. De voorzieningenrechter kan het college hierin volgen.
Op de zitting hebben het college en Welbions daarnaast verduidelijkt dat de tourbussen op dit moment al gebruik maken van de achterzijde van het terrein om te keren.
De waterberging
18. Ten aanzien van de waterberging overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting nader toegelicht dat het verharde oppervlak door het project met ca. 250 m² afneemt. Daarnaast heeft het college toegelicht dat de infiltratiekratten die worden verwijderd elders op het terrein – tussen de te realiseren flexwoningen en het daarachter gelegen bestaande pand – worden teruggebracht en dat daarmee de waterberging niet afneemt. Ook bij het realiseren van de nieuwe parkeergebieden op het terrein – waardoor de verharding aldaar zal toenemen – zal 15,6 m³ hemelwaterberging worden gerealiseerd in de fundering. Verder heeft het college toegelicht dat het weliswaar afwijkt van zijn beleid op dit punt, maar dat de achterliggende gedachte van het beleid is dat verharding die erbij komt, wordt gecompenseerd. Dat is in dit geval niet aan de orde, omdat het terrein waar de flexwoningen zullen komen ook nu al verhard is. Ook is hierbij van belang dat sprake is van een tijdelijke omgevingsvergunning. Het waterplan bij het verweerschrift zal daarnaast als voorwaarde aan de vergunning worden verbonden. De voorzieningenrechter acht deze motivering vooralsnog voldoende.
Omgevingsvisie
19. Verzoekers hebben aangevoerd dat het project in strijd is met de Omgevingsvisie, omdat – kort samengevat – het project niet bruisend maar naar binnen gericht is, geen sprake is van wonen op een verdieping en geen aandacht wordt gegeven aan de bestaande cultuurhistorische waarden die rondom het project aanwezig zijn.
20. In de Omgevingsvisie ‘Het Hart van [plaats] ’ is – voor zover relevant - uiteengezet dat [plaats] een stedelijke schaalsprong wenst te maken, waarbij onder meer het gebied [locatie 2] (waaronder het [locatie 1] -terrein valt) is aangewezen.n
Zie Omgevingvisie ‘Het Hart van [plaats] ’ vastgesteld in oktober 2022, vanaf pagina 25. Zie Omgevingvisie ‘Het Hart van [plaats] ’ vastgesteld in oktober 2022, pagina 40. Zie Omgevingvisie ‘Het Hart van [plaats] ’ vastgesteld in oktober 2022, pagina 46.
21. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat in de Omgevingsvisie is vermeld dat het accent bij het [locatie 1] -terrein weliswaar ligt op de creatieve sector, maar dat dit de ontwikkeling van het project niet uitsluit. Het college heeft erop gewezen dat – hoewel de Omgevingsvisie op dit punt scherper geformuleerd had kunnen worden – het [locatie 1] -terrein ook bedoeld is om te wonen. Dit voert het college terug op feit dat het terrein valt onder de [plaats] magneet, waarbij bruisend wonen hoort en het feit dat het gebied waaronder het [locatie 1] -terrein valt, in de Omgevingsvisie is aangewezen als gebied om de schaalsprong naar 100.000 inwoners te maken. Verder wijst het college erop dat er op dit moment (landelijk) een grote behoefte bestaat aan het realiseren van woningen voor statushouders en reguliere woningzoekenden en dat het hier gaat om een tijdelijk plan voor de duur van 10 jaar. Daarmee staat het project de doelen op de lange termijn niet in de weg.
22. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college in beginsel gebonden is aan wat in de Omgevingsvisie is geschreven, maar daar onder omstandigheden wel gemotiveerd van af kan wijken. Het college heeft enerzijds gesteld dat het project niet in strijd is met de Omgevingsvisie, maar doet anderzijds een beroep op de woningnood en de tijdelijkheid van de omgevingsvergunning waarmee hij lijkt te insinueren dat gemotiveerd wordt afgeweken van de Omgevingsvisie. In bezwaar zal het college zijn standpunt nader moeten verduidelijken. In deze onduidelijkheid is echter geen reden gelegen om het besluit nu te schorsen. Als het al zo is dat het project in strijd is met bepaalde delen van de Omgevingsvisie, dan is voldoende gemotiveerd waarom het college desondanks in dit specifieke geval tot verlening van de vergunning is overgegaan.
Alternatieve locaties
21. Voor zover verzoekers hebben aangevoerd dat er andere uitstekende locaties voor het project beschikbaar zijn, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdelingn
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2058.
Conclusie evenwichtige toedeling van functies aan locaties
22. De bezwaargronden hebben naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, mede gelet op wat het college in deze procedure ter nadere toelichting naar voren heeft gebracht geen redelijke kans van slagen in die zin dat het besluit van het college na heroverweging in bezwaar in de kern niet in stand kan blijven. Het college heeft zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Overige argumenten
23. Verzoekers hebben in hun bezwaarschrift nog gronden naar voren gebracht ten aanzien van de onderliggende onderzoeken en praktische bezwaren. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel – mede gelet op wat het college in het verweerschrift heeft toegelicht – dat er geen reden is om aan te nemen dat de kern van het bestreden besluit in bezwaar op grond daarvan niet in stand zal blijven.
24. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Zij wijst het verzoek daarom af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
|
de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen |
voorzieningenrechter |
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
