ECLI:NL:RBZWB:2026:9154text/xmlpublic2026-10-02T14:31:292026-09-22Raad voor de RechtspraaknlRechtbank Zeeland-West-Brabant2026-09-2126/1991UitspraakEerste aanleg - enkelvoudigNLBredaBestuursrecht; OmgevingsrechtRechtspraak.nlhttp://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBZWB:2026:9154text/htmlpublic2026-09-29T11:24:522026-10-02Raad voor de RechtspraaknlECLI:NL:RBZWB:2026:9154 Rechtbank Zeeland-West-Brabant , 21-09-2026 / 26/1991 Verzoek tot handhaving. Horeca-activiteiten.
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 26/1991
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 september 2026 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers (gemachtigden: mr. A. Groenewoud en mr. A. Wever), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda. Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] B.V. uit [plaats 2] (belanghebbende). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van eisers aan het college om handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten bij [restaurant] aan de [adres] in [plaats 1] (het perceel). Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden afgewezen. Eisers zijn het daar niet mee eens en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van onder meer deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eisers krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college aan belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het perceel in strijd met het op dat moment geldende bestemmingsplan. De omgevingsvergunning heeft betrekking op het gebruiken van het pand en perceel van belanghebbende voor horeca-activiteiten tot maximaal categorie 2 van de Horecalijst bij het bestemmingsplan. 2.1. Op 10 april 2025 hebben eisers bij het college melding gemaakt van horeca-activiteiten in het pand die volgens eisers in strijd zijn met het bestemmingsplan en niet binnen de verstrekte vergunning plaatsvinden. Eisers hebben het college verzocht daartegen handhavend op te treden. 2.2. Bij besluit van 21 augustus 2025 (het primaire besluit) heeft het college belanghebbende gelast de met het bestemmingsplan strijdige situatie te beëindigen en beëindigd te houden. 2.3. Tegen dit besluit heeft belanghebbende bezwaar gemaakt. 2.4. Bij besluit van 5 februari 2026 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Daarmee heeft het college ook bedoeld om het handhavingsverzoek van eisers af te wijzen. 2.5. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 2.6. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift. 2.7. De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van eisers, [persoon 1] en [persoon 2] namens belanghebbende en [persoon 3] en [persoon 4] namens het college. Beoordeling door de rechtbank Bestreden besluit 3. Bij het bestreden besluit heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften (de Commissie), het bezwaar van belanghebbende tegen de opgelegde last onder dwangsom gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat niet is vastgesteld dat sprake is van een met het bestemmingsplan strijdige situatie. Daarbij heeft het college erop gewezen dat op grond van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toezichthouders zijn belast met het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften. In dit geval heeft geen toezichthouder van de gemeente Breda een controle uitgevoerd naar de activiteiten bij [restaurant] . Volgens het college kon daarom niet worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Toetsingskader 4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Invoeringswet Ow) in werking getreden. In deze zaak is een last onder dwangsom opgelegd op 21 augustus 2025, zodat de Ow van toepassing is. 4.1. Voor het perceel gold ten tijde van de opgelegde last het bestemmingsplan “bestemmingsplan Binnenstad” als tijdelijk onderdeel van het omgevingsplan. Het perceel kent de bestemming ‘Centrum-2’. Horeca 1 is op grond van het bestemmingsplan toegestaan. Op 20 april 2018 is aan belanghebbende een omgevingsvergunning verleend zodat ter plaatse horeca van categorie 2 is toegestaan. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk. 4.2. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Beroepsgronden 5. Eisers voeren aan dat zij in bezwaar voldoende aanknopingspunten hebben geboden voor nader onderzoek naar de overtredingen in de inrichting van [restaurant] . Het lag volgens eisers op de weg van het college om onderzoek te doen naar de aangeleverde aanknopingspunten. De door eisers overgelegde stukken dienen, volgens eisers, aangemerkt te worden als bewijs waaruit kan worden vastgesteld dat [restaurant] in strijd heeft gehandeld met het omgevingsplan. De motivering die het college ten grondslag legt aan het niet gebruiken van het door eisers overgelegde bewijsmateriaal is ondeugdelijk en daarmee in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Eisers stellen dat met het geheel aan bewijsstukken in ieder geval aannemelijk, oftewel waarschijnlijk, is dat [restaurant] activiteiten heeft verricht die vallen onder horeca 3 en daarmee in strijd met het omgevingsplan. Daarnaast voeren eisers aan dat er geen deugdelijk en representatief onderzoek is uitgevoerd in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar. Het feit dat geen controle is uitgevoerd door een toezichthouder rechtvaardigt volgens eisers niet de conclusie dat er geen sprake is van een overtreding. Heeft het college voldoende onderzoek gedaan naar de vraag of sprake is van een overtreding? 6. Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat het handhavingsverzoek van eisers bij het bestreden besluit is afgewezen. 6.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de kernactiviteit van [restaurant] bestaat uit horeca en dat aan belanghebbende een omgevingsvergunning is verleend voor horeca 2. Onder horeca 2 wordt verstaan een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (restaurant), met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken. Ook is niet in geschil dat het college geen controles ter plaatse uitgevoerd naar de activiteiten waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft. Het college heeft daarom niet feitelijk onderzocht welke activiteiten bij [restaurant] plaatsvinden en of deze activiteiten in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. 6.2. Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank voldoende concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel of de feitelijke activiteiten bij [restaurant] , althans in de hier relevante periode, binnen de hier toegelaten horeca categorieën vallen. Uit de door eisers overgelegde stukken blijkt onder meer dat bij [restaurant] liveoptredens, besloten feesten, zaalverhuur en andere evenementen plaatsvinden of hebben plaatsgevonden. Belanghebbende heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat dergelijke activiteiten in het verleden hebben plaatsgevonden. 6.3. Gelet op het handhavingsverzoek en de daarbij overgelegde stukken had het op de weg van het college gelegen om nader onderzoek te doen naar de aard en omvang van de feitelijke activiteiten bij [restaurant] en vervolgens te beoordelen of deze activiteiten passen binnen horeca 2 of moeten worden aangemerkt als horeca 3 en of daarmee sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat de Commissie erop heeft gewezen dat het dossier aanwijzingen bevat die mogelijk op een overtreding duiden. 6.4. Het college heeft dit onderzoek nagelaten. Daardoor berust het bestreden besluit niet op een voldoende zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen. Omdat het college zonder dit onderzoek evenmin draagkrachtig heeft kunnen motiveren waarom geen sprake is van een overtreding en waarom het handhavingsverzoek wordt afgewezen, is het bestreden besluit ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 6.5. Het college zal opnieuw op het handhavingsverzoek moeten beslissen. Daarbij zal het eerst moeten onderzoeken welke activiteiten feitelijk bij [restaurant] plaatsvinden en vervolgens moeten beoordelen of sprake is van een overtreding. Als sprake is van een overtreding, zal het college moeten beoordelen of handhavend moet worden opgetreden dan wel of sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van handhavend optreden af te zien. 6.6. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het verzoek van eisers om handhaving ten aanzien van [restaurant] is afgewezen. Het college moet in zoverre opnieuw op het bezwaar van eisers beslissen met inachtneming van deze uitspraak, binnen een termijn van drie maanden. Conclusie en gevolgen 7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van de Awb en artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 7.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 7.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Beslissing De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 februari 2026;
- draagt het college een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van eisers met inachtneming van deze uitspraak, binnen een termijn van drie maanden;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 200,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers. Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Weijze, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 21 september 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 5:9
De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt: De overtreding alsmede het overtreden voorschrift; Zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde, lid, tweede volzin, van die wet.
(…) Tijdelijk deel omgevingsplan ‘Bestemmingsplan Binnenstad’ Artikel 5.1
De voor ‘Centrum-2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. Algemeen
Begane grond en verdiepingen: Detailhandel, met uitzonder van detailhandel in voedings- en genotmiddelen met een oppervlakte van meer dan 300 m2; Dienstverlening; Cultuur en ontspanning; Maatschappelijke voorzieningen; Horeca 1; Openbare fietsenstallingen.
Op de verdieping tevens voor:
1. (…)
Op de begane grond en/of verdieping zoals aangegeven in bijlage 2 tevens voor: 1. Ter plaatse van de aanduiding ‘horeca tot en met categorie 2’ voor horeca behorende tot de categorieën 1 en 2;
2. (…) Artikel 1.56 ‘Horeca’ (…)
Horeca 2: een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (restaurant), met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken.
Horeca 3: een combinatie van horeca 2 (restaurant) en horeca 4 (café);
Horeca 4: een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het ter plaatse verstrekken en
consumeren van dranken, met uitzondering van een seksinrichting (café, bar);
