202306264/1/R3.

Datum uitspraak: 18 december 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:

Keizerrijk Investments B.V., gevestigd in Den Haag (hierna: Keizerrijk B.V),

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 augustus 2023 in zaken nrs. 21/5265 en 21/5281 in het geding tussen:

Keizerrijk B.V.,

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.

Procesverloop

Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college Keizerrijk B.V. onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om het gebruik van het binnenterrein achter het perceel Vijzelstraat 75 in Den Haag als parkeervoorziening te beëindigen.

Bij besluit van 24 februari 2021 heeft het college de aanvraag van Keizerrijk B.V. om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van het binnenterrein achter het perceel Vijzelstraat 75 als parkeervoorziening afgewezen.

Bij afzonderlijke besluiten van 14 juli 2021 heeft het college de door Keizerrijk B.V. tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 augustus 2023 heeft de rechtbank de door Keizerrijk B.V. daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft Keizerrijk B.V. hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Keizerrijk B.V. heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2024, waar Keizerrijk B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Veldman, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.

Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).

Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college aan Keizerrijk B.V. een last onder dwangsom opgelegd.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 januari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de beide besluiten van toepassing blijft.

Inleiding

2.       Keizerrijk B.V. heeft op 16 juli 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van vier woningen op het perceel Marcelisstraat 73 in Den Haag (hierna: de woningen). Het college heeft deze omgevingsvergunning bij besluit van 16 november 2018 afgewezen omdat niet aan de parkeereis werd voldaan. In bezwaar heeft Keizerrijk B.V. aangegeven dat zij op het binnenterrein achter het perceel Vijzelstraat 75 in Den Haag (hierna: het binnenterrein) zes parkeerplaatsen zou realiseren om in de parkeerbehoefte van deze woningen te voorzien. Vervolgens heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 22 januari 2019 alsnog verleend.

Op 5 oktober 2020 is er bij de Haagse pandbrigade een anonieme melding binnengekomen over het slopen van gebouwen op het binnenterrein. Naar aanleiding van deze melding heeft het college tijdens verschillende bezoeken aan het perceel geconstateerd dat op het perceel een parkeerterrein gerealiseerd werd. Volgens het college is er voor dit gebruik geen omgevingsvergunning verleend en is het gebruik als parkeerterrein in strijd met het geldende bestemmingsplan "Scheveningen Dorp". Op basis daarvan heeft het college bij besluit van 3 december 2020 Keizerrijk B.V. onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om het gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein te beëindigen en beëindigd te houden.

Nadat het college de last onder dwangsom heeft opgelegd, heeft Keizerrijk B.V. bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein met 14 parkeerplaatsen ten behoeve van een of meerdere bouwplannen voor woningen elders gelegen. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 24 februari 2021 afgewezen.

Nadat de bezwaren van Keizerrijk B.V. tegen de besluiten van 3 december 2020 en 24 februari 2021 bij afzonderlijke besluiten van 14 juli 2021 ongegrond zijn verklaard, heeft zij tegen beide besluiten beroep ingesteld. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden en dat het college de door Keizerrijk B.V. aangevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren. Keizerrijk B.V. kan zich hiermee niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.

Hoger beroep

Strijd met het bestemmingsplan

3.       Keizerrijk B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat er volgens Keizerrijk B.V. geen sprake is van een overtreding. Hiertoe voert Keizerrijk B.V. aan dat het parkeren, anders dan de rechtbank heeft overwogen, inherent is aan de woonbestemming ter plaatse.

Volgens Keizerrijk B.V. heeft de rechtbank ten onrechte aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0091, waarin is overwogen dat er geen sprake was van parkeren dat inherent was aan de detailhandelsbestemming van het perceel, omdat in het desbetreffende geval uitsluitend parkeerplaatsen en geen detailhandel werd gerealiseerd op het perceel. Daarnaast voert Keizerrijk B.V. aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het feit dat het parkeerterrein binnen de in de Regeling autoparkeernormen Den Haag 2021 (hierna: de Parkeernota) bepaalde loopafstand van de woningen ligt, niets verandert aan het oordeel dat er geen sprake is van parkeren dat inherent is aan de woonbestemming ter plaatse. Hiertoe voert Keizerrijk B.V. aan dat de inhoud van de Parkeernota op grond van artikel 5.1, onder b, van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" nagenoeg of geheel gelijk te stellen is met die planregel in dat bestemmingsplan zelf.

3.1.    Het bestemmingsplan "Scheveningen Dorp" (hierna: het bestemmingsplan) kent aan de gronden van het binnenterrein de bestemming "Wonen" toe.

Artikel 24.1 van de planregels luidt:

"De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor

a. wonen;

[…]

één en ander met de daarbij behorende hoofdgebouwen, aan- en bijgebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water, tuinen en overige voorzieningen."

3.2.    Doordat artikel 24.1 van de planregels ook bij het wonen behorende ‘overige voorzieningen’ toelaat op de gronden met de bestemming "Wonen", overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan toestaat dat er op gronden met de bestemming "Wonen" parkeerplaatsen gerealiseerd worden, mits deze behoren bij de bestemming "Wonen".

Naar het oordeel van de Afdeling behoren de betrokken parkeerplaatsen op het binnenterrein niet bij de bestemming "Wonen" die op dat terrein rust. De parkeerplaatsen die Keizerrijk B.V. op het binnenterrein heeft gerealiseerd, zijn immers bedoeld voor en worden gebruikt door woningen die Keizerrijk B.V. op andere percelen heeft gerealiseerd, waaronder de woningen aan de Marcelisstraat 73. Die woningen zijn niet gelegen op hetzelfde bestemmingsvlak met de bestemming "Wonen" die op het binnenterrein rust. De afstand tussen het binnenterrein en het perceel Marcelisstraat 73 bedraagt hemelsbreed ruim 300 m en tussen het binnenterrein en dat perceel zijn verschillende andere bestemmingsvlakken gelegen. De parkeerplaatsen op het binnenterrein worden dus gebruikt door woningen op andere percelen en op een ander bestemmingsvlak. De Afdeling is daarom van oordeel dat deze parkeerplaatsen niet aangemerkt kunnen worden als overige voorzieningen, behorende bij wonen, als bedoeld in artikel 24.1, onder a, van de planregels.

In dit geval kunnen de parkeerplaatsen dus ook niet inherent aan de woonbestemming worden beschouwd. Dit geval wijkt af van de situatie in bijvoorbeeld de uitspraken van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2014:4524 en 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1936. In deze zaken was namelijk sprake van parkeren op een woonbestemming die zich ook uitstrekte over het bij de woning behorende perceel. Het aanleggen van niet-inpandige en ongebouwde parkeerplaatsen op dat perceel werd daarom niet in strijd met de woonbestemming geacht. Dat is hier niet het geval. Daarom heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat er op het binnenterrein geen sprake is van parkeren dat inherent is aan de woonbestemming.

De omstandigheid dat de parkeerplaatsen zich binnen een loopafstand van de woningen bevinden, die in de Regeling autoparkeernormen Den Haag 2021 wordt gehanteerd, kan niet tot een ander oordeel leiden. Artikel 24.1 van de planregels bevat namelijk geen verwijzing naar de Regeling autoparkeernormen Den Haag 2021. De loopafstand die daarin wordt gehanteerd, is daarom niet relevant voor de uitleg van artikel 24.1 van de planregels. Dat artikel gaat over de gebruiksmogelijkheden, terwijl de Regeling autoparkeernormen Den Haag 2021 gaat over de eisen die aan parkeren worden gesteld.

Doordat er in dit geval geen sprake is van parkeren dat binnen de woonbestemming is toegestaan en daar inherent aan is, komt de Afdeling tot het oordeel dat dit betoog niet kan leiden tot de conclusie dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.

Het betoog slaagt niet.

Impliciete vrijstelling

4.       Keizerrijk B.V. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college impliciet vrijstelling heeft verleend om het binnenterrein als parkeerterrein te gebruiken, waardoor het college volgens Keizerrijk B.V. niet bevoegd was om handhavend op te treden. Hiertoe voert Keizerrijk B.V. aan dat Keizerrijk B.V. het college tijdens de bezwaarprocedure tegen de omgevingsvergunning voor de woningen aan de Marcelisstraat 73 op de hoogte heeft gesteld van het plan om op het perceel een parkeerterrein te realiseren, waarna het college de omgevingsvergunning voor het realiseren van de vier woningen bij het besluit van bezwaar van 22 januari 2019 alsnog heeft verleend. Op deze wijze heeft het college volgens Keizerrijk B.V. impliciet vrijstelling verleend voor het gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein.

4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1784, kan een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend.

De Afdeling is van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van een situatie waarin een impliciete vrijstelling voor het gebruik als parkeerterrein van het binnenterrein voortvloeit uit de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van de vier woningen aan de Marcelisstraat 73. Het betreft in dit geval immers geen omgevingsvergunning die is verleend voor het binnenterrein zelf, maar voor de woningen op een ander perceel. Dat is een wezenlijk verschil met de rechtspraak waar Keizerrijk B.V. naar verwijst, waar het gaat over een bouwwerk, waarvoor een bouwvergunning is verleend terwijl uit de bouwaanvraag zonder meer kon worden afgeleid dat dat bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er uit de verleende omgevingsvergunning voor de woningen geen impliciete vrijstelling voor het strijdig gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein voortvloeit.

Het betoog slaagt niet.

5.       Aangezien er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan en er voor die overtreding geen impliciete vrijstelling is verleend, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.

Had het college moeten afzien van handhaving?

Beginselplicht tot handhaving

6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Vertrouwensbeginsel

7.       Keizerrijk B.V. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden af had moeten zien. Hiertoe voert Keizerrijk B.V. aan dat het college de last onder dwangsom niet had mogen opleggen vanwege strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat met het verlenen van de omgevingsvergunning voor de woningen het vertrouwen is gewekt dat het gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein planologisch was toegestaan. Dit geldt volgens Keizerrijk B.V. te meer, omdat het college de omgevingsvergunning voor de woningen eerst heeft geweigerd wegens het ontbreken van een parkeeroplossing, maar de omgevingsvergunning alsnog heeft verleend nadat Keizerrijk B.V. in de bezwaarprocedure het binnenterrein als parkeeroplossing heeft aangeleverd. Daarbij verwijst Keizerrijk B.V. naar een e-mailcorrespondentie tussen haar gemachtigde en een medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep van de gemeente Den Haag, waaruit blijkt dat het college ook op de hoogte was van het feit dat het gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein in strijd met het bestemmingsplan is. Ondanks dat het college van de strijdigheid met het bestemmingsplan op de hoogte was, is de in bezwaar aangeleverde parkeeroplossing volgens Keizerrijk B.V. doorslaggevend geweest om de omgevingsvergunning voor de woningen in heroverweging alsnog te verlenen.

Keizerrijk B.V. stelt dat het college met deze handelswijze de verwachting heeft gewekt dat het geen gebruik zou maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein.

7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

In de e-mailcorrespondentie tussen de gemachtigde van Keizerrijk B.V. en de medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep van de gemeente Den Haag over de omgevingsvergunning van de woningen aan de Marcelisstraat 73 staat het volgende. In de e-mail van 12 december 2018 schrijft deze medewerker dat is vastgesteld dat volgens het bestemmingsplan op het perceel Vijzelstraat 75 niet geparkeerd kan worden. Vervolgens schrijft dezelfde medewerker in een e-mail van 7 januari 2019 dat hij van de afdeling Verkeer heeft begrepen dat zij akkoord zijn met het verlenen van de omgevingsvergunning en hij gelooft dat de afdeling Vergunningen en Toezicht ook meewerkt. Daarom zal volgens de medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep een vergunning in heroverweging worden opgesteld. Vervolgens heeft het college deze omgevingsvergunning in heroverweging bij besluit op bezwaar van 22 januari 2019 verleend. In dat besluit beschrijft het college dat het akkoord gaat met de door Keizerrijk B.V. aangedragen parkeeroplossing op het perceel Vijzelstraat 75.

7.2.    Wat betreft de beantwoording van de vraag of er sprake is van een toezegging of andere uitlating waaruit Keizerrijk B.V. redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan zou afzien van handhavend optreden , overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft de omgevingsvergunning voor de woningen in eerste instantie geweigerd, omdat het plan niet voldeed aan de parkeereis. Nadat Keizerrijk B.V. de parkeeroplossing op het binnenterrein heeft aangedragen, heeft het college de omgevingsvergunning in heroverweging alsnog verleend, omdat deze parkeeroplossing er volgens het college toe leidde dat het plan wel aan de parkeereis voldeed. In het besluit op bezwaar van 22 januari 2019 staat dat het college akkoord gaat met de aangedragen parkeeroplossing op het perceel Vijzelstraat 75, terwijl uit de e-mailcorrespondentie blijkt dat het college ten tijde van het nemen van het besluit wist dat deze parkeeroplossing niet in overeenstemming met het bestemmingsplan was.

Het college heeft dus, ondanks dat de parkeeroplossing in strijd is met het bestemmingsplan, welbewust besloten de omgevingsvergunning voor de woningen te verlenen. Naar het oordeel van de Afdeling mocht Keizerrijk B.V. daardoor de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij het binnenterrein mocht gebruiken als parkeerterrein om aan de parkeereis voor de woningen aan de Marcelisstraat 73 te voldoen en dat het college daartegen niet handhavend zou optreden. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid, waardoor mogelijk van handhavend optreden moet worden afgezien.

7.3.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.

Het college heeft in zijn besluit van 14 juli 2021 de betrokken belangen echter niet afgewogen en dus niet gemotiveerd of en zo ja welke andere belangen zwaarder wegen dan de bij Keizerrijk B.V. gewekte verwachtingen ten aanzien van het gebruik van het binnenterrein voor het parkeren ten behoeve van de woningen aan de Marcelisstraat 73. Dit betekent dat het besluit van 14 juli 2021 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen.

Het betoog slaagt.

Weigering omgevingsvergunning

8.       De Afdeling zal de beroepsgronden van Keizerrijk B.V. met betrekking tot het oordeel van de rechtbank dat het college de door Keizerrijk B.V. aangevraagde omgevingsvergunning voor gebruik van het binnenterrein als parkeerterrein mocht weigeren in de einduitspraak behandelen.

Conclusie

9.       Zoals hiervoor onder 7.3 is overwogen, is het besluit van het college van 14 juli 2021, met kenmerk B.2.20.4318.001, waarbij het bezwaar van Keizerrijk B.V. tegen het besluit van 3 november 2020 ongegrond is verklaard, niet toereikend gemotiveerd.

Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling op grond van artikel 8:51d van de Awb het college opdragen om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak alsnog toereikend te motiveren of en zo ja welke andere belangen zwaarder wegen dan de bij Keizerrijk B.V. gewekte verwachtingen, zodat niet van handhavend optreden hoeft te worden afgezien, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Daarbij dient het college ook af te wegen of de verplichting bestaat om de schade, die Keizerrijk B.V. mogelijk heeft geleden als gevolg van het gewekte vertrouwen, te vergoeden. Het college moet de Afdeling en andere partijen de uitkomst mededelen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en mededelen.

10.     In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak:

- met inachtneming van overweging 7.3 en 9 het daar omschreven gebrek in het besluit van 14 juli 2021, met kenmerk B.2.20.4318.001, te herstellen, en

- de Afdeling en Keizerrijk B.V. de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.

w.g. Van Gastel

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van der Heijden

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024

884-1117