Overgangsrecht

Dit hoofdstuk bevat overgangsrecht voor de zogeheten overgangsfase. Daarbij gaat het hier om de overgangsfase tot aan het tijdstip waarop het omgevingsplan aan de eisen van het nieuwe stelsel moet voldoen. Voor de Omgevingswet, zoals gewijzigd door de Invoeringswet Omgevingswet, en bij het Bkl (bij dit besluit) wordt overgangsrecht voor de overgangsfase geregeld in een afzonderlijk hoofdstuk aan het eind van de wet respectievelijk het besluit. Hoofdstuk 8 Bbl sluit aan bij deze systematiek.1023

Met name artikel 8.3 Bbl is van belang. Een vergunningaanvraag en een melding worden niet geraakt door latere wijzigingen in het Bbl.

Artikel 8.1 (gemeentelijke monumenten en voorbeschermde gemeentelijke monumenten)

Voor de toepassing van de artikelen 2.8, onder a, 2.17, tweede lid, onder a, 2.30, eerste en tweede lid, en 6.28, onder b, wordt onder gemeentelijk monument respectievelijk voorbeschermd gemeentelijk monument ook verstaan een monument of archeologisch monument dat op grond van een gemeentelijke verordening is aangewezen respectievelijk waarop, voordat het is aangewezen, die verordening van overeenkomstige toepassing is.

Het eerste lid is van toepassing:

als het gaat om een aangewezen monument of archeologisch monument: zolang in het omgevingsplan daaraan nog niet de functie-aanduiding gemeentelijk monument is gegeven; en

als het gaat om een monument of archeologisch monument waarop voordat het is aangewezen de verordening van overeenkomstige toepassing is: zolang in het omgevingsplan daaraan nog niet de functie-aanduiding gemeentelijk monument is gegeven of het omgevingsplan nog geen voorbeschermingsregel bevat vanwege het voornemen om die functie-aanduiding te geven.

Bij dit besluit worden aan de begripsomschrijvingen in bijlage I bij het Bbl de begrippen “gemeentelijk monument” en “voorbeschermd gemeentelijk monument” toegevoegd. Deze begrippen worden gebruikt in de artikelen 2.8, onder a, 2.15g, eerste en tweede lid, en 6.28, onder b, Bbl.

De begripsomschrijvingen van bovengenoemde begrippen zijn toegesneden op de wijze waarop de bescherming van monumenten en archeologische monumenten op gemeentelijk niveau via het toekennen van een beschermde status en daardoor het van toepassing worden van bepaalde regels onder het nieuwe recht van de Omgevingswet vorm krijgt. Dit gebeurt door aan het monument of archeologisch monument in het omgevingsplan de functieaanduiding gemeentelijk monument te geven en, als het gaat om een voorbeschermd monument of archeologisch monument, door het voor de locatie van het monument of archeologisch monument toevoegen van een voorbeschermingsregel aan het omgevingsplan via een voorbereidingsbesluit vanwege het voornemen om aan dat monument of archeologisch monument in het omgevingsplan de functieaanduiding gemeentelijk monument te geven.

Daarmee zouden buiten de reikwijdte van bovengenoemde begrippen vallen monumenten en archeologische monumenten op gemeentelijk niveau die onder het recht voor de Omgevingswet zijn aangewezen op grond van een gemeentelijke verordening of een voorbeschermde status hebben verkregen op grond van een zodanige verordening, en waaraan nog niet direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in het omgevingsplan de functieaanduiding gemeentelijk monument is gegeven of waarvoor op dat moment in het omgevingsplan nog geen voorbeschermingsregel is opgenomen. In de praktijk werden onder het recht voor de Omgevingswet onder de begrippen “gemeentelijk monument” en “voorbeschermd gemeentelijk monument” dergelijke monumenten en archeologische monumenten verstaan (hierna samen te noemen: gemeentelijke monumenten “oude stijl”).

Dit gevolg, dat niet is beoogd, kan zich voordoen tot het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip waarop gemeenten over een omgevingsplan moeten beschikken dat voldoet aan alle eisen van de Omgevingswet. De hier bedoelde gemeentelijke monumenten “oude stijl” moeten echter gedurende deze overgangsfase, zolang deze in het omgevingsplan nog niet zijn voorzien van de functieaanduiding gemeentelijk monument of, voor zover het gaat om voorbeschermde monumenten of archeologische monumenten, ter zake een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan is opgenomen, wel adequaat worden beschermd. Daarbij wordt er voor zover het gaat om voorbeschermde monumenten en archeologische monumenten op gewezen dat die onder de Omgevingswet niet per se eerst via een door een voorbereidingsbesluit toe te voegen voorbeschermingsregel aan het omgevingsplan hoeven te worden omgezet naar een voorbeschermd gemeentelijk monument in de zin van de begripsomschrijving uit bijlage I bij het Bbl. Afhankelijk van het tijdsverloop van de procedure tot aanwijzing op grond van de gemeentelijke verordening en van de procedure om tot vaststelling van een nieuw omgevingsplan te komen, kan er voor deze voorbeschermde monumenten en archeologische monumenten ook worden gekozen om deze direct, dus zonder hiervoor eerst een voorbeschermingsregel aan het omgevingsplan toe te voegen, in het nieuwe deel van het omgevingsplan de functieaanduiding gemeentelijk monument te geven. Dit zal zich met name voordoen als de procedure tot aanwijzing op grond van de gemeentelijke verordening gedurende hetzelfde tijdvak gaande is als de procedure tot vaststelling van het omgevingsplan. In dat geval kan het zo zijn dat die procedure tot aanwijzing voldoende voorziet in de benodigde voorbescherming en hoeft die voorbescherming niet afzonderlijk met voorbeschermingsregels in het omgevingsplan te worden gecreëerd.

Voor zover het gaat om de continuering van de gelding van de gemeentelijke verordeningen zelf en een eventueel daarin opgenomen vergunningplicht wordt in de bescherming van de hier bedoelde gemeentelijke monumenten “oude stijl” al voorzien door de artikelen 22.4 en 22.8 van de Omgevingswet, zoals die artikelen bij de Invoeringswet Omgevingswet worden toegevoegd. Voor een adequate bescherming van deze gemeentelijke monumenten «oude stijl» is echter ook vereist dat de

onderdelen van de artikelen 2.8, 2.15g en 6.28 Bbl die betrekking hebben op gemeentelijke monumenten en voorbeschermde gemeentelijke monumenten overeenkomstig de daarvoor geldende begripsomschrijvingen, ook op deze gemeentelijke monumenten «oude stijl» van toepassing zijn. Het nieuwe artikel 8.1, op grond waarvan kort samengevat voor de toepassing van genoemde bepalingen uit het Bbl onder de begrippen gemeentelijk monument en voorbeschermd gemeentelijk monument ook deze gemeentelijke monumenten «oude stijl» moeten worden verstaan, voorziet hierin. Daarbij is het uiteraard zo dat als bij voorbeschermde monumenten en archeologische monumenten de uitkomst van de procedure tot aanwijzing op grond van de gemeentelijke verordening is dat wordt afgezien van de aanwijzing, op dat moment de voorbescherming vervalt en niet langer sprake is van een «monument of archeologisch monument waarop die verordening van overeenkomstige toepassing is» als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid. Het van toepassing zijn van dit artikel op de hier bedoelde gemeentelijke monumenten “oude stijl” kan dus niet alleen worden beëindigd doordat gedurende de overgangsfase daaraan in het omgevingsplan de functieaanduiding gemeentelijk monument wordt gegeven of ter zake in het omgevingsplan een voorbeschermingsregel wordt opgenomen (de situaties beschreven in artikel 8.1, tweede lid), waardoor de desbetreffende monumenten en archeologische monumenten rechtstreeks onder de begrippen gemeentelijk monument en voorbeschermd gemeentelijk monument komen te vallen, maar ook doordat de procedure tot aanwijzing op grond van de gemeentelijke verordening uiteindelijk niet tot een aanwijzing leidt.

Voor de goede orde wordt er tot slot op gewezen dat bij dit besluit aan de begripsomschrijvingen in bijlage I bij het Bbl ook de begrippen “provinciaal monument” en “voorbeschermd provinciaal monument” worden toegevoegd. Onder het recht voor de Omgevingswet gold voor de bescherming van monumenten en archeologische monumenten op provinciaal niveau via de toekenning van een beschermde status mutatis mutandis hetzelfde als voor gemeentelijke monumenten. Voor provinciale monumenten “oude stijl” is echter niet in een met artikel 8.1 vergelijkbare bepaling voorzien. Dit houdt verband met het feit dat voor onder het recht voor de Omgevingswet geldende provinciale verordeningen niet is voorzien in overgangsrecht zoals voor gemeentelijke verordeningen opgenomen in de artikelen 22.4 en 22.8 van de Omgevingswet. Achtergrond hiervan is dat de omgevingsverordeningen direct vanaf het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikbaar zijn. Hiermee wijkt de regeling voor de omgevingsverordening dus af van de regeling voor het omgevingsplan. Dit brengt mee dat de provincies ervoor zullen moeten hebben gezorgd dat hun provinciale monumenten “oude stijl” vanaf het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet al via het nieuwe instrumentarium van de Omgevingswet worden beschermd.1024

Artikel 8.2 (rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten)

Artikel 2.30, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in dat lid die wordt verricht op een locatie waarvoor een op grond van artikel 4.35, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet als instructie geldende aanwijzing als beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet van kracht is, zolang in het omgevingsplan aan die locatie nog niet de functie-aanduiding rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht is gegeven.

Dit artikel bevat voor rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten vergelijkbaar overgangsrecht als artikel 8.1 voor gemeentelijke monumenten en voorbeschermde gemeentelijke monumenten. Bij onder het recht voor de Omgevingswet aangewezen rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten zal zich bij de toepassing van artikel 2.15g, derde lid, Bbl de situatie kunnen voordoen dat deze bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet buiten de bescherming vallen die dat artikellid biedt. Het artikellid koppelt de bescherming aan de in het omgevingsplan aan een locatie gegeven functieaanduiding rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht, maar een dergelijke functieaanduiding zal er op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet veelal niet zijn. Dit omdat de systematiek van bescherming van rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten naar oud recht, anders dan onder de Omgevingswet, niet alleen via het bestemmingsplan en welstandseisen in de gemeentelijke welstandsnota verliep, maar ook via het rechtstreeks werkend sloopvergunningenstelsel in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo. Onder de Omgevingswet is het sloopvergunningenregime voor rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten een onderwerp dat als onderdeel van het omgevingsplan wordt geregeld. Direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet is in het algemeen nog niet in een adequaat sloopvergunningenregime in het omgevingsplan voorzien, omdat in bestemmingsplannen nog is uitgegaan van het bestaan van de wettelijke vergunningplicht uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo. Om te voorkomen dat door het wegvallen van die rechtstreeks uit de wet voortvloeiende vergunningplicht een hiaat in de bescherming van een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht ontstaat, is in artikel 4.35, tweede lid, van de Invoeringswet Omgevingswet bepaald dat totdat het omgevingsplan voorziet in een adequaat beschermingsregime dat voldoet aan de in dat artikellid gestelde eisen, voor het slopen in een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. Artikel 4.35, tweede lid, van die wet verklaart op deze vergunningplicht de op de vergunningplicht uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo betrekking hebbende weigeringsgrond uit artikel 2.16 van die wet van overeenkomstige toepassing.1025

Voor de toepassing van artikel 2.15g, derde lid, zou het ontbreken in het omgevingsplan van de functieaanduiding rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht het volgende met zich meebrengen. Zolang in het omgevingsplan aan een locatie waarvoor een op grond van het oude recht gegeven aanwijzing als rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht geldt die functieaanduiding nog niet is gegeven, zou op die locatie zonder beperking op grond van artikel 2.15f Bbl vergunningvrij mogen worden gebouwd. Dit is uiteraard onwenselijk. Artikel 8.2 bewerkstelligt dat dit gevolg zich niet voordoet. Dit gebeurt doordat daarin is bepaald dat artikel 2.15g, derde lid, Bbl van overeenkomstige toepassing is op dergelijke locaties tot aan het moment waarop daaraan in het omgevingsplan wel de desbetreffende functieaanduiding is gegeven.1026

Hoewel de achtergrond van de artikelen 8.1 en 8.2 vergelijkbaar is, heeft artikel 8.2 een iets andere opzet dan artikel 8.1. Dit houdt verband met het feit dat voor de begrippen “gemeentelijk monument” en “voorbeschermd gemeentelijk monument” in bijlage I bij het Bbl in begripsomschrijvingen is voorzien. Er is binnen het stelsel van de Omgevingswet echter geen begripsomschrijving voor “rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht”. Om die reden is er in artikel 8.2 voor gekozen om artikel 2.15g, derde lid, Bbl van overeenkomstige toepassing te verklaren.1027

Artikel 8.3 (algemeen overgangsrecht lopende aanvragen en meldingen)

Op een aanvraag om een omgevingsvergunning, een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel of een aanvraag om een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften, ingediend voor het tijdstip waarop een wijziging van dit besluit in werking treedt, of op bezwaar of beroep, ingesteld tegen een beslissing over een dergelijke aanvraag, blijven de regels van dit besluit van toepassing zoals die golden op het tijdstip waarop de aanvraag is ingediend.

Op een melding gedaan voor het tijdstip waarop een wijziging van dit besluit in werking treedt, blijven de regels van dit besluit van toepassing zoals die golden op het tijdstip waarop de melding is gedaan.

Op een melding als bedoeld in artikel 2.18 voor het tijdstip waarop een wijziging van dit besluit in werking treedt, blijven de regels van dit besluit zoals die golden op het tijdstip waarop de melding is gedaan een jaar van toepassing.

Dit artikel bevat algemeen overgangsrecht voor lopende aanvragen om omgevingsvergunningen, toestemming tot het treffen van gelijkwaardige maatregelen, besluiten tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor meldingen in geval van wijzigingen in het Bbl. Dit betekent dat aanvragen en meldingen beoordeeld worden aan de hand van het recht zoals dat gold ten tijde van het indienen van die aanvraag of het doen van die melding. Hetzelfde geldt voor eventuele bezwaar- of beroepsprocedures die zijn ingesteld tegen de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning, om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel of tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Dergelijk overgangsrecht is bekend in het bouwrecht: artikel 9.1, zesde lid, van het Bouwbesluit bevatte een vergelijkbare bepaling. Het (opnieuw) opnemen van de bepaling komt hiermee tegemoet aan de verwachtingen van de bouwsector en geeft zekerheid over het standaardovergangsrecht bij bouwactiviteiten.1028

Uit lid 1 van artikel 8.3 Bbl volgt duidelijk dat het moment van een vergunningaanvraag bepalend is voor welke bouwtechnische voorschriften gelden. Dat is logisch, omdat een bouwer niet kan worden verweten dat zijn bouwwerk in aanbouw niet voldoet aan later tijdens de bouw geldende gewijzigde (lees: strengere) technische nieuwbouwvoorschriften.

Wat betreft de bouwmelding onder kwaliteitsborging verdienen de leden 2 en 3 extra. Ook hier behoort te gelden dat een dergelijke bouwmelding bepalend is voor welke bouwtechnische voorschriften gelden. Dit volgt ook uit lid 2. Lid 3 roept echter vraagtekens op. Als langer dan een jaar na de bouwmelding nog wordt gebouwd, zou bij letterlijke lezing van deze bepaling daarna moeten worden voldaan aan de gewijzigde technische nieuwbouwvoorschriften. Dit kan echter redelijkerwijs niet van een bouwer worden verwacht. In de Nota van Toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb) staat overigens over lid 3 dat het overgangsrecht ervoor zorgt dat een melding een jaar geldig is.1029

Het lijkt erop dat lid 3 van artikel 8.3 Bbl te maken heeft met artikel 2.18 lid 2 Bbl waaruit volgt dat de bouwmelding onder kwaliteitsborging slechts een jaar geldig is:

“Als de bouwactiviteit niet begint binnen een jaar na de melding, is het verboden de bouwactiviteit te verrichten zonder dit ten minste vier weken voor het begin ervan opnieuw te melden.”

Deze vier weken komt voort uit lid 1 van artikel 2.18 Bbl. Eerst vier weken na de bouwmelding onder kwaliteitsborging mag de bouw starten. Wanneer echter binnen één jaar wordt begonnen met de bouw, valt niet in te zien dat een jaar na die bouwmelding ineens de nieuwe voorschriften gelden. Voorkomen moet worden dat onnodig een nieuwe (extra) bouwmelding wordt gedaan net voordat dit jaar is verstreken.1030

1023 Stb. 2020, 400, p. 1528.

1024 Stb. 2020, 400, p. 1528 – 1530.

1025 Stb. 2020, 400, p. 1530.

1026 Stb. 2020, 400, p. 1530 en 1531.

1027 Stb. 2020, 400, p. 1531.

1028 Stb. 2020, 400, p. 1531.

1029 Stb. 2022, 145, p. 56, 82 en 90.

1030 Deze opmerkingen over de leden 2 en 3 bij artikel 8.3 Bbl zijn eerder gemaakt in P.M.J. de Haan & F.M.A. van der Loo, ‘Overgangsrecht bouw en ruimte bij de Omgevingswet’, PRO 2024/178 (afl. 5), p. 10 en 11.