Hoofdstuk 2 – Bevoegdheden

2.1

Het gaat hier om art. 5:4 Awb. Het eerste lid van dit artikel bepaalt: ‘De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.’ Daarnaast bepaalt het tweede lid van dit artikel: ‘Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.’ Wat betreft ‘de wet’ als bedoeld in het eerste lid van art. 5:4 Awb is art. 125 Gemeentewet van belang. Aan dit artikel ontlenen burgemeester en wethouders en de burgemeester de bevoegdheid om bij overtreding van een wettelijk voorschrift een last onder bestuursdwang op te leggen. Zonder dit artikel zouden het college en de burgemeester, gelet op art. 5:4 Awb, daartoe niet bevoegd zijn. Art. 5:32 lid 1 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.

2.2

Bestuurlijke bevoegdheden zijn publiekrechtelijke bevoegdheden binnen de overheidssfeer. Een voorbeeld hiervan is het verlenen van een omgevingsvergunning. Bevoegdheden in het algemeen kunnen toebehoren aan elke natuurlijke of rechtspersoon (bijvoorbeeld een stichting of een naamloze vennootschap). Een voorbeeld hiervan is de bevoegdheid om iets waarvan men eigenaar is te verkopen aan iemand anders.

2.3

In de openingscasus gaat het om de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om binnen de gemeente een gebied aan te wijzen waar het verboden is vuurwerk af te steken. Dit aanwijzingsbesluit roept een voor iedereen geldend verbod in het leven dat begrensd is naar plaats (in dit geval het winkel- en uitgaanscentrum) en tijd (rond de jaarwisseling). Burgemeester en wethouders ontlenen deze bevoegdheid aan de door de raad vastgestelde Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Het college heeft deze bevoegdheid verkregen door attributie.

2.4

In de openingscasus gaat het om de uitoefening van een autonome bevoegdheid. Er bestaat namelijk geen hogere wettelijke regeling van het Rijk of de provincie waarin het college wordt opgedragen een dergelijk aanwijzingsbesluit te nemen, of waaraan het college de bevoegdheid ontleent dat te doen. Zou een dergelijke regeling er wel zijn, dan zou er sprake zijn van medebewind. Het is hier de raad zelf die deze bevoegdheid uit vrije wil in het leven heeft geroepen in de APV, een lokale regeling, en daarin heeft toebedeeld (geattribueerd) aan het college van burgemeester en wethouders. De raad kan dat doen, maar is daartoe dus niet verplicht. Ook het college is overigens niet verplicht van de geattribueerde bevoegdheid gebruik te maken. Het is immers een bevoegdheid en geen plicht.

2.5

In art. 2:41 APV Deventer is sprake van attributie. De raad van deze gemeente roept in een wettelijk voorschrift (de APV) een bevoegdheid in het leven (het verlenen van ontheffing) en kent die bevoegdheid vervolgens in datzelfde wettelijk voorschrift rechtstreeks toe aan een bestuursorgaan (de burgemeester).

2.6

Bij delegatie verschuift zowel de bevoegdheid als verantwoordelijkheid van de delegans naar de delegataris. De delegans is die na de delegatie dus kwijt. Dat betekent dat de delegans zich ook niet meer moet ‘bemoeien’ met de uitoefening van die bevoegdheid. De wetgever heeft echter gemeend zover niet te moeten gaan en heeft bepaald dat de delegans wel beleidsregels (lees: algemene instructies) mag geven aan de delegataris, waarmee deze bij elke uitoefening van de bevoegdheid rekening moet houden. Dus een algemeen kader. Dat past ook in de relatie raad (delegans) en college (delegataris). De raad kan dus op die manier ondanks de delegatie invloed uitoefenen op wat het college met de gedelegeerde bevoegdheid doet en het college daarover ter verantwoording roepen. Het is echter niet de bedoeling dat de raad bijzondere instructies gaat geven aan het college wanneer dat in een concreet geval gebruik wil maken van de gedelegeerde bevoegdheid. De raad is altijd bevoegd de delegatie weer in te trekken, zodat hij weer bevoegd wordt (art. 10:18 Awb).

Antwoorden studie-eindvragen

2.1

Hier is sprake van medebewind, aangezien de bevoegdheid tot het vaststellen van een milieubeleidsplan voortvloeit uit en begrensd wordt door een wet in formele zin, namelijk de Wet milieubeheer.

De raad is verplicht om een of meer bestemmingsplannen vast te stellen (en om die elke tien jaar opnieuw vast te stellen of te verlengen; zie art. 3.1 Wro). Dit blijkt uit de woorden ‘stelt vast’. Het vaststellen van een milieubeleidsplan is geen verplichting, maar een bevoegdheid. Dat laatste blijkt uit de woorden ‘kan vaststellen’.

2.2

Op basis van art. 176 Gemeentewet is de burgemeester bevoegd in bepaalde omstandigheden een noodverordening vast te stellen. Dit is een voorbeeld van een bevoegdheid tot regeling. In art. 174a Gemeentewet is bepaald dat de burgemeester kan besluiten een woning te sluiten, indien zich rond die woning ernstige overlast voordoet waardoor de openbare orde wordt verstoord. Dit is een voorbeeld van een bevoegdheid tot bestuur.

2.3

Nee, de gemeenteraad is weliswaar de ‘politieke baas’ van het college, maar niet de ‘juridische baas’. De verlening van een omgevingsvergunning is op basis van attributie in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Het uitvoeren van de raadsmotie zou ertoe leiden dat het college de vergunning weigert op basis van een niet wettelijk geregelde weigeringsgrond. In juridische zin mag de gemeenteraad zich niet bemoeien met een aan het college geattribueerde bestuursbevoegdheid.

2.4

Omdat de consequenties van delegatie veel ingrijpender zijn dan die van mandaat. Na delegatie is de delegans niet meer bevoegd om de gedelegeerde bevoegdheid zelf uit te oefenen en ook niet meer (politiek) verantwoordelijk voor het uitoefenen van die bevoegdheid. Bij mandaat blijft de mandans zelf bevoegd en verantwoordelijk voor de namens hem (in zijn naam) uitgevoerde bevoegdheid.

2.5

Het vaststellen van bestemmingsplannen (art. 3.1 Wro) en het verlenen van permanente vrijstelling van het bestemmingsplan (tegenwoordig wordt gesproken over ‘ontheffing’) is een zware, ingrijpende bevoegdheid met mogelijk belangrijke juridische, beleidsmatige of politieke implicaties. De wetgever heeft deze belangrijke bevoegdheid dan ook niet voor niets neergelegd bij (geattribueerd aan) het hoogste bestuursorgaan van de gemeente, de raad. Daarnaast heeft de wetgever hiervoor een zwaardere procedure voorgeschreven dan bij ‘gewone’ besluiten, namelijk de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (een inspraakprocedure) van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (zie voor het bestemmingsplan het nu geldende art. 3.8 Wro). Hieruit valt af te leiden dat, zoals art. 10:3 lid 1 Awb bepaalt, ‘de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet’. Delegatie aan het college van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen had in dit geval de instemming van de wetgever (art. 10:15 Awb), maar verder dan dat was niet toegestaan. Het college moet de beslissing om vrijstelling te verlenen dus zelf nemen en mag die beslissing niet door middel van mandaat opdragen aan een ambtenaar van de gemeente.

2.6

Een dergelijke uitzondering laat aan de ambtenaar in kwestie over om te beoordelen of volgens hem wel of niet sprake is van een politiek-bestuurlijk gevoelige kwestie en of hij dus wel of niet in een voorkomend geval gebruik mag maken van het verleende mandaat. Dit mandaat leidt ertoe dat de ambtenaar zelf de precieze omvang ervan kan bepalen en dat is in strijd met de rechtszekerheid. Een andere ambtenaar kan daar immers weer een geheel andere invulling aan geven. Het is aan het college om concreet aan te geven waartoe de ambtenaar wel en niet bevoegd is en om dat niet ter beoordeling aan de ambtenaar zelf te laten. In de praktijk kan het belangrijk zijn dat gemandateerde bevoegdheden geen eigen leven gaan leiden. Het college blijft bij mandaat (eind)verantwoordelijk.