Blogreeks Wet Bibob - Deel 2: de inzet van de Wet Bibob in de zorg, waaronder de problematiek rondom onderaannemers

Om die reden verschijnt deze blogreeks, waarin wij in vier delen het Bibob-instrumentarium belichten gezien vanuit de praktijk. Aan bod komen:

Deel 1 (dit deel): de inzet van de Wet Bibob bij vastgoedtransacties en de obstakels die daarbij kunnen optreden.
Deel 2: de inzet van de Wet Bibob in de zorg, waaronder de problematiek rondom onderaannemers.
Deel 3: de inzet van de Wet Bibob door rijksdiensten en waterschappen.
Deel 4: de inzet van de Wet Bibob bij subsidies.

In dit tweede deel van de blogreeks gaan wij in op de inzet van de Wet Bibob in de zorg.

Belangstelling toepassing Wet Bibob in de zorg

Wij merken dat er op dit moment veel vraag is naar de toepassing van de Wet Bibob bij zorgcontracten. Dit heeft een aantal oorzaken:

• Crimineel misbruik van zorgbedrijven - De zorgsector is aantrekkelijk voor criminelen omdat er grote publieke geldstromen omgaan in een sector waarin niet altijd dezelfde toetredingsdrempels gelden als bijvoorbeeld in de horecasector of vastgoedmarkt. Zorgondernemingen kunnen daardoor worden gebruikt voor witwassen of het wegsluizen van crimineel vermogen.
• Toenemende signalen van zorgfraude - Opsporingsdiensten, toezichthouders en gemeenten signaleren al jaren fraude met persoonsgebonden budgetten (pgb's), voorzieningen op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), jeugdzorg en zorgcontracten. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het declareren van niet-geleverde zorg, financiële constructies en misbruik van zorggelden.
• Uitbreiding van de Wet Bibob naar de zorg - De Wet Bibob is de afgelopen jaren verruimd. Daardoor kunnen bestuursorganen de Bibob-toets ook inzetten bij overheidsopdrachten.

Juridisch kader: overheidsopdrachten in de zorg

Op grond van artikel 5, tweede lid, Wet Bibob kan een rechtspersoon met een overheidstaak in het kader van een overheidsopdracht het Landelijk Bureau Bibob (LBB) om advies vragen, en kan zij op basis van artikel 7a Wet Bibob ook zelf onderzoek verrichten naar de betrokkene. Tot 1 augustus 2020 was deze bevoegdheid beperkt tot overheidsopdrachten in specifiek aangewezen sectoren. Met de verruiming per die datum is de sectorbeperking weggenomen, waardoor ook de inkoop van jeugdzorg en de Wmo onder het toepassingsbereik van de Wet Bibob is komen te vallen.

Artikel 5, tweede lid, Wet Bibob onderscheidt drie situaties waarin een Bibob-advies kan worden gevraagd: (a) voorafgaand aan de gunning of het sluiten van de gunningsovereenkomst, (b) voordat een beroep wordt gedaan op een bedongen ontbindende voorwaarde, en (c) ten aanzien van een onderaannemer, uitsluitend met het oog op diens acceptatie, mits de aanbestedende dienst in het bestek als voorwaarde heeft gesteld dat onderaannemers niet zonder haar toestemming worden gecontracteerd en zij zich in dat kader het recht heeft voorbehouden het LBB om advies te vragen. Deze laatste grondslag komt hierna, bij de bespreking van de onderaannemersproblematiek, uitgebreid aan bod.

Recente jurisprudentie: aanbestedingen en ontbinding van raamovereenkomsten

De rechtspraak van de afgelopen jaren illustreert hoe de Wet Bibob in de praktijk uitwerkt bij zorgopdrachten, zowel in de gunningsfase als tijdens de uitvoering van al lopende raamovereenkomsten.

• Een eerste voorbeeld is een zeer recent arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 14 juli 2026 (ECLI:NL:GHAMS:2026:2126), over een aanbesteding voor jeugdhulpverlening door de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer. De voorlopige gunning aan appellant was verleend onder de voorwaarde van medewerking aan een Bibob-onderzoek met een volledig positief resultaat, terwijl deze voorwaarde niet in de offerteaanvraag of anderszins in de aanbestedingsstukken was opgenomen. Het hof volgde de gemeenten niet in haar standpunt dat een normaal oplettende en behoorlijk geïnformeerde inschrijver had moeten begrijpen dat vóór contractering al medewerking aan een Bibob-toets kon worden verlangd, en gebood herbeoordeling van de inschrijving zonder de Bibob-voorwaarde. Het hof merkte daarbij wel op dat na een eventuele definitieve gunning alsnog medewerking aan een Bibob-onderzoek kon worden verlangd op grond van de controlebepaling in de raamovereenkomst zelf.
• Een tweede voorbeeld betreft het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 19 mei 2026 (ECLI:NL:GHARL:2026:3150). Een zorginstelling die zorg verleende op grond van de Wmo, de Jeugdwet en de Wet langdurige zorg, had met de gemeente raamovereenkomsten gesloten die de aanbestedende gemeente het recht gaven deze zonder rechterlijke tussenkomst en zonder ingebrekestelling te ontbinden bij (onder meer) een mindere mate van gevaar dat bij de uitvoering strafbare feiten zouden worden gepleegd. Naar aanleiding van een tipbrief van de Bibob-officier van justitie concludeerde het LBB in een vervangend advies dat sprake was van een mindere mate van gevaar, gebaseerd op een recent verbroken zakelijk samenwerkingsverband met een persoon die werd verdacht van overtreding van de Opiumwet, in combinatie met een actuele vermogensverschaffingsrelatie. Het hof oordeelde dat de gemeente op grond van de raamovereenkomsten ook bij deze mindere mate van gevaar tot ontbinding bevoegd was, dat voldoende samenhang bestond tussen de verdachte strafbare feiten en de activiteiten waarvoor de raamovereenkomsten waren gesloten, en dat de ontbinding evenredig was: het belang van de gemeente bij ontbinding woog zwaarder dan het belang van de zorginstelling bij voortzetting, mede omdat voor minder verstrekkende maatregelen een voldoende vertrouwensbasis ontbrak. Interessant in dit kader is dat de Rechtbank Den Haag op 6 augustus 2026 nog oordeelde dat de Wet Bibob niet kan worden toegepast bij de Wet langdurige zorg (ECLI:NL:RBDHA:2026:21936).
• Tot slot verdient de zaak bij de voorzieningenrechter van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 18 juli 2023 (ECLI:NL:GHARL:2023:5140) vermelding, over een aanbesteding van meerdere Twentse gemeenten voor een maatwerkvoorziening vervoer. Terwijl de rechtbank in eerste aanleg had geoordeeld dat het onjuist of onvolledig invullen van het Bibob-vragenformulier een zelfstandige uitsluitingsgrond oplevert als bedoeld in artikel 2.87, eerste lid, onder h, Aanbestedingswet 2012 – ook voor zover het gaat om een niet-onherroepelijke civielrechtelijke veroordeling – oordeelde de voorzieningenrechter van het hof in kort geding voorlopig dat de betrokken zorgaanbieder niet gehouden was de vragen inhoudelijk te beantwoorden, omdat zij daarvoor kon verwijzen naar haar eigen verklaring in het bij de aanbesteding behorende Uniform Europees Aanbestedingsdocument.

Deze rechtspraak laat zien dat om aan een aanbestedende dienst een Bibob-voorwaarde te kunnen stellen of een uitkomst van Bibob-onderzoek te kunnen tegenwerpen, die mogelijkheid ondubbelzinnig moet zijn vastgelegd in de aanbestedingsstukken. Dit sluit aan bij vaste rechtspraak van de Hoge Raad, die eist dat uitsluitingsgronden op ondubbelzinnige en niet voor misverstand vatbare wijze in de aanbestedingsdocumentatie zijn vermeld, en bij het transparantiebeginsel zoals uitgewerkt door het Hof van Justitie van de EU.

Problematiek rondom onderaannemers

Een van de meest complexe vraagstukken binnen de toepassing van de Wet Bibob in de zorgsector betreft de positie van onderaannemers. Zorgaanbieders die een overheidsopdracht gegund hebben gekregen, schakelen voor de feitelijke uitvoering vaak onderaannemers in. Gemeenten willen begrijpelijkerwijs ook op deze onderaannemers grip krijgen, maar de Wet Bibob stelt daaraan strikte grenzen.

Artikel 5, tweede lid, onder c, Wet Bibob bepaalt dat een Bibob-advies over een onderaannemer alleen kan worden gevraagd met het oog op diens acceptatie als zodanig, indien de aanbestedende dienst (i) in het bestek als voorwaarde heeft gesteld dat onderaannemers niet zonder haar toestemming worden gecontracteerd, en (ii) zich in het kader van die voorwaarde het recht heeft voorbehouden het LBB om advies te vragen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat dit vereiste bewust strikt is geformuleerd: omdat er tussen de aanbestedende dienst en de onderaannemer geen rechtstreekse contractuele relatie bestaat, kan de aanbestedende dienst de onderaannemer niet zelf van de opdracht uitsluiten. Zij kan onder omstandigheden wel, mits dit recht vooraf is voorbehouden, de hoofdaannemer haar toestemming onthouden om met de betreffende onderaannemer te contracteren.

Zolang in het bestek niet ondubbelzinnig is vastgelegd dat de gemeente zich het recht had voorbehouden het LBB over onderaannemers om advies te vragen, behoort Bibob-onderzoek naar onderaannemers niet tot de mogelijkheden. Voor Wmo of jeugdzorgopdrachten die vóór 1 augustus 2020 zijn aanbesteed, geldt in het algemeen dat deze opnieuw aanbesteed moeten worden om Bibob-onderzoek te doen naar onderaannemers. Voor nieuwe aanbestedingen binnen de zorgsector is de weg naar een sluitende aanpak wel goed begaanbaar. Wanneer de aanbestedende dienst in het bestek duidelijk en ondubbelzinnig als voorwaarde stelt dat onderaannemers niet zonder haar toestemming worden gecontracteerd én zich in dat kader het recht voorbehoudt het LBB om advies te vragen, kan – mits dit ook in de aankondiging is vermeld – zowel voorafgaand aan de gunning of contractering als tijdens de looptijd van de overeenkomst alsnog Bibob-onderzoek naar onderaannemers worden verricht. Daarnaast biedt de Aanbestedingswet 2012 zelfstandige mogelijkheden om onderaannemers aan een integriteitstoetsing te onderwerpen: op grond van artikel 2.79, vijfde lid, in samenhang met de uitsluitingsgronden van de artikelen 2.86 en 2.87 Aanbestedingswet 2012, kan een aanbestedende dienst bedingen dat de hoofdaannemer een eigen verklaring van onderaannemers overlegt en dat een onderaannemer bij wie een uitsluitingsgrond aan het licht komt, wordt vervangen.

Aanbevelingen voor de praktijk

Wij hopen dat dit tweede deel van onze reeks bijdraagt aan een zorgvuldiger en effectievere toepassing van het Bibob-instrumentarium in de zorgsector. Op basis van het voorgaande geven wij bestuursorganen de volgende aanbevelingen mee:

• Leg contractuele Bibob- en ontbindingsclausules in raamovereenkomsten met zorgaanbieders duidelijk, ondubbelzinnig en zonder interne tegenstrijdigheden vast, en voorkom dat een toelichting op een clausule een eerder voorbehouden bevoegdheid ten aanzien van onderaannemers weer inperkt of tenietdoet.
• Neem in het bestek van iedere nieuwe zorgaanbesteding uitdrukkelijk op dat onderaannemers niet zonder toestemming van de aanbestedende dienst mogen worden gecontracteerd én dat in dat kader het recht wordt voorbehouden het LBB om advies te vragen, conform artikel 5, tweede lid, onder c, Wet Bibob. Vermeld dit ook al in de aankondiging van de aanbesteding.
• Betrek bij bestaande overeenkomsten van vóór 1 augustus 2020 dat de sectorbeperking destijds nog gold en dat de wetgever geen overgangsrecht heeft getroffen; onderzoek in dat geval of via de Aanbestedingswet 2012 nog een integriteitstoetsing van onderaannemers kan worden bewerkstelligd, en houd bij aanpassingen van bestaande contracten rekening met het leerstuk van de wezenlijke wijziging.
• Waarborg bij ieder Bibob-traject een zorgvuldige en volledige feitenvergaring vóórdat naar buiten wordt getreden met vergaande aankondigingen richting zorgaanbieders of hun cliënten, en respecteer het beginsel van hoor en wederhoor.

In het volgende deel van deze blogreeks gaan wij in op de inzet van de Wet Bibob door rijksdiensten en waterschappen.

Dit blog is geschreven door Mariëtta Buitenhuis en Sophie Groeneveld. Voor meer informatie over de Wet Bibob en de toepassing daarvan in de zorgsector kunt u contact opnemen met deze specialisten.