De brief van de minister van 22 mei 2026 over de nadere uitwerking van de beleidsagenda bouwregelgeving is geschreven in aanloop naar het commissiedebat Bouwregelgeving van 4 juni 2026. De vaste commissie had gevraagd om een nadere uitwerking van de beleidsagenda en van de strategische keuzes bij de modernisering van de bouwregelgeving. De minister plaatst de brief in het kader van het regeerakkoord, met nadruk op standaardisatie, industriële bouw en vereenvoudiging van de bouwregelgeving.
Tegen die achtergrond stelt de minister dat met het Bbl — en daarvoor het Bouwbesluit — sprake is van landelijke uniforme regels voor veilige, gezonde, bruikbare en duurzame bouwwerken. Volgens de brief stond landelijke uniformering centraal bij de totstandkoming van het Bouwbesluit 1992 en is toen gekozen voor één samenhangend en landelijk geldend stelsel van technische bouwvoorschriften.
Daarna trekt de brief een scherpere conclusie. Onder het kopje “Landelijke regels versus lokale regels” staat dat het stelsel van de bouwregelgeving limitatief is. Dat zou betekenen dat het Bbl een uitputtend en landelijk uniform kader vormt voor bouwtechnische eisen aan bouwwerken. Gemeenten zouden in beginsel geen ruimte hebben om aanvullende of strengere technische eisen te stellen, tenzij het Bbl die mogelijkheid expliciet biedt. Lokale voorschriften die toch technische eisen aan bouwwerken stellen, bijvoorbeeld via het omgevingsplan of vergunningverlening, zouden volgens de brief in strijd zijn met de wettelijke systematiek en daarmee onverbindend zijn.
Precies op dat punt moet een hardnekkige mythe uit de wereld worden geholpen. Dat het Bouwbesluit en het Bbl landelijke uniforme regels bevatten, is juist. Dat landelijke uniformering een belangrijk uitgangspunt is, is ook juist. Maar daaruit volgt niet dat het Bouwbesluit of het Bbl vanaf het begin als absoluut uitputtend stelsel heeft gegolden, in de zin dat elke gemeentelijke regel met bouwkundige of inrichtingstechnische gevolgen zonder meer is uitgesloten.
Die absolute lezing past niet goed bij de wetshistorie.
1. De oorspronkelijke bedoeling: concentratie van technische bouwvoorschriften
Bij de herziening van de Woningwet in 1986-1987 was de inzet inderdaad vergaand. De regering wilde technische bouwvoorschriften concentreren in één landelijke algemene maatregel van bestuur: het Bouwbesluit.
De MvT noemt als belangrijk beleidsvoornemen dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur alle technische voorschriften voor het bouwen van bouwwerken en voor bestaande bouwwerken zouden worden gegeven. De hoofdgedachte was eenheid en doorzichtigheid in de regelgeving op het terrein van de bouw.
Dat verklaart waar de uitputtendheidsmythe vandaan komt. De oorsprong daarvan ligt in een reëel wetgevingsideaal: minder versnippering, minder lokale verschillen, meer rechtsgelijkheid en een eenvoudiger bouwproces. Maar een wetgevingsideaal is nog geen gerealiseerde juridische uitputtendheid.
2. Artikel 5 was een instructieregel, geen absolute uitputtingsregel
In het wetsvoorstel van 1986-1987 bevatte artikel 5 de volgende bepaling:
Artikel 5
Op de voordracht van Onze Minister wordt de in artikel 2 bedoelde algemene maatregel van bestuur in overeenstemming gebracht met technische voorschriften omtrent het bouwen, die zijn of worden gegeven bij of krachtens een andere algemene maatregel van bestuur.
Dit artikel is wetstechnisch belangrijk. Het was geen bepaling die rechtstreeks bepaalde dat buiten het Bouwbesluit geen technische voorschriften mochten bestaan. Artikel 5 gaf een opdracht aan de rijksregelgever: technische bouwvoorschriften uit andere algemene maatregelen van bestuur moesten in het Bouwbesluit worden opgenomen of daarmee in overeenstemming worden gebracht.
De MvT maakt duidelijk dat het daarbij niet alleen ging om voorschriften met precies hetzelfde motief als het Bouwbesluit. Ook technische bouwvoorschriften van algemene strekking uit andere sectorale regelingen moesten worden betrokken. Als aanpassing aan de systematiek van het Bouwbesluit niet mogelijk was, zouden die andere voorschriften “als zodanig” in het Bouwbesluit worden opgenomen. Tegelijk liet artikel 5 de regelgevende bevoegdheid van andere bewindspersonen op grond van andere wetten onverlet.
Dat is een wezenlijk punt. De wetstechniek was niet: buiten het Bouwbesluit kunnen geen technische bouwregels bestaan. De wetstechniek was: zulke regels moeten door de rijksregelgever worden geharmoniseerd en zo mogelijk in het Bouwbesluit worden geconcentreerd.
Voor zover die instructie in de praktijk niet consequent is uitgevoerd, is het beeld van één werkelijk alomvattend technisch Bouwbesluit al snel achter de horizon verdwenen. Dan kan ook niet zonder meer worden volgehouden dat het Bouwbesluit of het Bbl vanuit zijn oorsprong een absoluut uitputtend stelsel vormt.
3. Het oorspronkelijke artikel 122 sloot lokale regels uit, maar de Kamer schrapte dat artikel
De regering wilde de concentratiegedachte aanvankelijk ook tegenover gemeenten afschermen. Daarvoor bevatte het wetsvoorstel van 1986-1987 een oorspronkelijk artikel 122.
Dat oorspronkelijke artikel 122 luidde:
Artikel 122
De bevoegdheid, de gemeenteraad toekomende overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet, mag niet worden uitgeoefend ten aanzien van de bij of krachtens de in de artikelen 2 en 102, derde lid, bedoelde algemene maatregelen van bestuur gegeven voorschriften.
Omdat artikel 2 de grondslag voor het Bouwbesluit vormde, zou dit artikel hebben betekend dat de gemeenteraad zijn autonome verordenende bevoegdheid niet mocht gebruiken ten aanzien van de voorschriften uit het Bouwbesluit.
Maar juist dit onderdeel heeft de eindstreep niet ongeschonden gehaald. In 1989-1990 is het gewijzigd amendement-Van der Burg/Van Noord ingediend. Dat amendement stelde voor:
*In artikel 122 vervalt «2,». *
De toelichting is ondubbelzinnig:
Dit amendement voorziet erin dat de gemeenteraad op grond van de gemeentewet bij verordening aanvullende voorschriften mag geven ten opzichte van de in het Bouwbesluit gegeven voorschriften.
Daarmee is de oorspronkelijke afsluiting van gemeentelijke verordenende bevoegdheid ten opzichte van het Bouwbesluit bewust doorbroken. Voor lokale regels is de absolute uitputtendheid van het Bouwbesluit dus niet de uitkomst van de parlementaire behandeling geweest. De Tweede Kamer heeft het oorspronkelijke regeringsmodel op dit punt gecorrigeerd. Dit geschrapte artikel is ook niet opgenomen in de Omgevingswet.
4. Let op de nummering: oorspronkelijk artikel 123 werd later artikel 122
Bij deze geschiedenis moet scherp onderscheid worden gemaakt tussen het oorspronkelijke artikel 122 en het latere artikel 122 van de Woningwet.
Het oorspronkelijke artikel 122 ging over de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad. Dat was het artikel waarop het amendement-Van der Burg/Van Noord betrekking had.
Daarnaast bevatte het wetsvoorstel een oorspronkelijk artikel 123. Dat artikel ging over privaatrechtelijke rechtshandelingen van gemeenten. De tekst luidde:
Artikel 123
De gemeente kan geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht verrichten ten aanzien van de onderwerpen waarin bij of krachtens deze wet is voorzien.
Dit oorspronkelijke artikel 123 is later hernummerd tot artikel 122 van de Woningwet. Daardoor ontstaat gemakkelijk verwarring. Wie vanuit het latere artikel 122 Woningwet terugredeneert, moet dus niet vergeten dat het amendement van 1990 betrekking had op de gemeentelijke verordenende bevoegdheid. Ook de teksten van de MvT die op het oorspronkelijke artikel 122 moeten daarom als vervallen worden beschouwd.
5. Het Bbl is hogere regelgeving, maar geen hogere regelgeving met een uitzonderingspositie
Het schrappen van de specifieke uitsluiting betekent niet dat gemeentelijke regels onbeperkt mogelijk zijn. Gemeentelijke regels mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving. Dat geldt ook voor het Bouwbesluit en het Bbl.
Maar dat is geen bijzondere eigenschap van het Bbl. Het Bbl neemt in dit opzicht geen afwijkende positie in ten opzichte van andere hogere regelingen. Een gemeentelijke regel die strijdig is met een wet of algemene maatregel van bestuur is onverbindend volgens de gewone regels over de verhouding tussen gemeentelijke regelgeving en hogere regelgeving.
De kern is daarom niet: het Bbl sluit alle gemeentelijke regels uit zodra zij bouwkundige gevolgen hebben. De kern is: gemeentelijke regels mogen het Bbl niet doorkruisen en mogen niet hetzelfde onderwerp met hetzelfde regelingsmotief in strijd met het Bbl regelen.
Dat onderscheid is essentieel. Een gemeentelijke regeling die is gebaseerd op een ander publiek belang — bijvoorbeeld openbare orde of bescherming van sekswerkers bij prostitutie-inrichtingen — kan eisen stellen aan inrichting of gebruik zonder daarom automatisch een verboden Bbl-plusregel te zijn. De vraag is dan of de regeling materieel een aanvullende technische bouwregel is, of een regel vanuit een ander motief met bouwkundige neveneffecten.
Het Bbl regelt technische bouwkwaliteit vanuit de motieven die aan het Bbl ten grondslag liggen. Het Bbl zuigt niet alle technische normering naar zich toe. Technische voorschriften kunnen ook uit een ander publiek belang voortkomen. Een vangrail illustreert dat: die moet bij een aanrijding juist gecontroleerd vervormen of bezwijken. Dat is geen afwijking van het Bbl, maar normering vanuit een ander doel. Op dezelfde manier kunnen gemeentelijke regels uit het oogpunt van openbare orde, toezichtbaarheid of bescherming van sekswerkers inrichtingseisen bevatten zonder dat zij daarmee automatisch verboden Bbl-plusregels zijn.
6. Aanbesteding en gronduitgifte: waarderen is niet hetzelfde als algemeen normeren
Ook bij aanbesteding en gronduitgifte is een scherp onderscheid nodig. Het is iets anders om een algemeen verbindende technische bouwregel te stellen dan om in een concrete selectie- of gunningsprocedure kwaliteit te waarderen.
Bij aanbesteding of gronduitgifte kan betekenis worden toegekend aan de mate waarin partijen bijdragen aan duurzaamheid, circulariteit, energiezuinigheid, materiaalbesparing of toekomstbestendigheid. Daarbij kan het Bbl als minimumniveau fungeren. Een partij kan in de beoordeling beter scoren wanneer zij méér doet dan waartoe zij op grond van het Bbl verplicht is.
Dat is geen algemene technische bouwregel naast het Bbl. Het is een kwaliteits-, selectie- of gunningscriterium in een concrete procedure. De brief van de minister noemt selectieprocedures wel in één adem met overeenkomsten die verder gaan dan het Bbl, maar daarmee is nog niet gezegd dat elke waardering van bovenwettelijke kwaliteit in een selectie of gunning gelijkstaat aan het stellen van een verboden technische bouwregel.
De juiste wetstechnische grens ligt bij het verschil tussen normeren en waarderen. Een gemeente mag niet via een algemene regel of een verkapte verplichting het Bbl verhogen. Maar dat betekent niet dat zij bij de keuze tussen plannen of partijen geen betekenis mag toekennen aan de kwaliteit van het aangeboden plan, waaronder duurzaamheid en circulariteit.
Conclusie
De brief van de minister raakt een terecht punt: landelijke uniformering is een belangrijk uitgangspunt van het Bouwbesluit en het Bbl. Dat uitgangspunt is van belang voor rechtsgelijkheid, standaardisatie, industriële bouw en uitvoerbaarheid.
Maar de stap van uniformering naar absolute uitputtendheid is te groot. De wetshistorie laat iets anders zien. De oorspronkelijke uitputtende benadering berustte op twee pijlers: artikel 5 en het oorspronkelijke artikel 122. Artikel 5 was een instructieregel aan de rijksregelgever om technische bouwvoorschriften uit andere rijksregelingen in het Bouwbesluit te concentreren. Die instructie heeft niet geleid tot één alomvattend technisch bouwbesluit. Het oorspronkelijke artikel 122 had gemeentelijke verordenende bevoegdheid ten opzichte van het Bouwbesluit moeten uitsluiten, maar juist die verwijzing naar artikel 2 is in 1990 door de Tweede Kamer geschrapt.
Daarom moet de hardnekkige mythe worden losgelaten dat het Bouwbesluit of het Bbl van meet af aan een absoluut gesloten stelsel is geweest. Het Bbl is een gewone landelijke hogere regeling waarmee gemeentelijke regels niet in strijd mogen zijn. Maar het Bbl is niet zonder meer een alles uitsluitend stelsel dat iedere lokale regel met bouwkundige gevolgen of iedere waardering van bovenwettelijke kwaliteit bij aanbesteding of gronduitgifte onmogelijk maakt.
4 juni 2026
