Deze week is er weer een uitspraak gedaan in hoeverre het aspect sociale veiligheid een rol kan spelen bij de toetsing van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) zoals bedoeld in artikel 5.21, lid 2, onder b, van de Omgevingswet (Ow) jo. artikel 8.0a, lid 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) voor de BOPA en artikel 4.2, lid 1 Ow voor het omgevingsplan. Hierna zal een overzicht worden gegeven van de rechtspraak tot nog toe ten aanzien van dit leerstuk.
Eerdere artikelen in de serie 'een tussenstand...' over Omgevingswetjurisprudentie handelden over het loslaten van de onlosmakelijke samenhang onder de Ow en de (on)uitvoerbaarheidstoets i.v.m. Flora- en Fauna of Natura-2000-activiteiten: https://omgevingsweb.nl/nieuws/jurisprudentie-onuitvoerbaarheidstoets-bopa-een-tussenstand/, over de nieuwe systematiek van inwerkingtreding van omgevingsvergunningen onder de Ow (met in bepaalde gevallen een termijn van 4 weken): https://omgevingsweb.nl/nieuws/wanneer-moet-een-omgevingsvergunning-uitgesteld-in-werking-treden-na-4-weken-een-tussenstand/, over of je als de OPA-aanvraag niet voldoet aan de beoordelingsregels uit het omgevingsplan al dan niet moet 'doortoetsen' of wel een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kan worden verleend: https://omgevingsweb.nl/nieuws/bij-omgevingsvergunningen-voor-welke-activiteiten-moet-wel-of-niet-aan-het-etfal-criterium-worden-getoetst/, over de vraag bij welke omgevingsplanactiviteiten (OPA's, bijvoorbeeld de 'OPA Bouw') wel of niet aan ETFAL wordt getoetst: https://omgevingsweb.nl/nieuws/bij-omgevingsvergunningen-voor-welke-activiteiten-moet-wel-of-niet-aan-het-etfal-criterium-worden-getoetst/, en over de keuze tussen het instrument van de BOPA of de omgevingsplanwijziging: https://omgevingsweb.nl/nieuws/belangrijke-bopa-jurisprudentie-over-keuze-tussen-bopa-en-omgevingsplanwijziging-een-overzicht/
HET ETFAL-CRITERIUM BIJ BOPA's EN OMGEVINGSPLANWIJZIGINGEN
ETFAL is volgens de parlementaire geschiedenis een voortzetting van het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving. Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het omgevingsplan bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Evenwichtig reguleren van activiteiten, impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 59).
Ten opzichte van de Wro is bewust gekozen voor het gebruik van een nieuwe terminologie (ETFAL). Zo worden niet langer 'bestemmingen' van 'gronden' aangewezen maar worden 'functies' aan 'locaties' toegedeeld. Deze keuze vloeit voort uit de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet en uit de noodzaak om een eenduidig begrip te gebruiken voor inhoudelijk gelijksoortige besluiten van andere overheden dan gemeenten (zie de hiervoor genoemde voorbeelden). De begripsvernieuwing is mede bedoeld om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 Wro, zoals 'goede ruimtelijke ordening', 'bestemming' en 'gebruik van gronden en bouwwerken'. Voor een goede werking en toepassing van de Omgevingswet heeft dat planologische begrippenkader een te beperkt toepassingsbereik om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en ontwikkelen. Naast de toekenning van functies aan locaties vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief zal de toedeling van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan regels te verbinden die er voor zorgen dat deze monumenten niet zonder omgevingsvergunning mogen worden gesloopt, verplaatst of gewijzigd. Het begrip 'goede ruimtelijke ordening' uit de Wro is daarom vervangen door 'een evenwichtige toedeling van functies aan locaties' (ETFAL). Binnen dat begrip kunnen beide maatschappelijke doelen van artikel 1.3 Ow een rol spelen (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 139).
Art 1.3 Ow bepaalt dat deze wet, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht is op het in onderlinge samenhang: bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. In artikel 1.2 Ow is omschreven wat in ieder geval onder de fysieke leefomgeving wordt begrepen.
Inmiddels is met de eerste Afdelingsuitspraken van 24 juni 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:3652 en ECLI:NL:RVS:2026:3406) over BOPA's sprake van een rechtsoverweging die als vaste jurisprudentie kan worden beschouwd over hoe rechters ETFAL moeten toetsen: bij de beoordeling van de aanvraag weegt het college de betrokken belangen af. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit over de omgevingsvergunning voor een BOPA sprake is van ETFAL. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of dat besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van ETFAL, aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Uit de rechtspraak volgt ook duidelijk (rechtbank Rotterdam 17 januari 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:632) dat de rechter niet gaat over de beslissing om in een bepaalde gemeente (alleenstaande minderjarige) vreemdelingen op te vangen. Dat is namelijk eerst en vooral een politiek-bestuurlijke keuze. Waar hij als bestuursrechter wel over gaat is het besluit om juist op deze plek een opvanglocatie te vestigen. Afhankelijk van wat door verzoekers is aangevoerd, heeft de voorzieningenrechter te beoordelen of het college zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen goed heeft voorbereid en gemotiveerd en of het alle daarbij betrokken belangen goed heeft afgewogen. Met andere woorden: het gaat in deze procedure niet over de vraag of er wel of niet in de desbetreffende locatie vreemdelingen moeten worden opgevangen maar of het college alle ruimtelijke gevolgen van de beoogde opvanglocatie goed heeft onderzocht en alle belangen, waaronder de belangen van omwonenden, goed heeft afgewogen.
SOCIALE VEILIGHEID EN ETFAL: DE RECHTSPRAAK
In dit artikel wordt gefocust op de rechtsvraag of de sociale veiligheid onder het ETFAL-criterium valt. Dit speelt vaak een rol bij BOPA-uitspraken waarbij een asielzoekerscentrum (AZC) of opvanglocatie van bijvoorbeeld statushouders of dak- of thuislozen wordt gerealiseerd.
In de uitspraak rechtbank Gelderland 26 juni 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:5044 was een BOPA voor het realiseren van een tijdelijke spoednoodopvanglocatie voor maximaal 240 vluchtelingen en statushouders in het geding. De sociale veiligheid in het kader van de ETFAL-toets werd door appellanten aan de orde gesteld. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zorgen van verzoeker voornamelijk gaan over de (sociale) veiligheid in de buurt en de te verwachten overlast. De sociale veiligheid en de te verwachten overlast zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van ETFAL moet betrekken bij zijn besluitvorming. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aspect sociale veiligheid is beoordeeld in de Ruimtelijke motivering ‘tijdelijke spoednoodopvang van Pro Ruimte, die aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt. In deze ruimtelijke motivering staat beschreven welke maatregelen er worden getroffen door het COA om de sociale veiligheid te borgen. Het gaat volgens de ruimtelijke onderbouwing om:‘24/7 beveiliging en toegangsbeheer op de locatie, 7 dagen per week aanwezigheid van COA-medewerkers op de locatie, huisregels hanteren en toezien op naleving, eventuele signalen overspanningen tussen bewoners oppakken, dagbesteding verzorgen, informeren over gedragsregels in Nederland, wanneer nodig opschalen naar of assistentie vragen aan politie, deelname aan veiligheidsoverleg met gemeente, politie en indien nodig andere betrokkenen, 24/7 bereikbaarheid voor omwonenden.’ Daarnaast is er door het college, samen met het COA, de politie en andere direct betrokken partijen een beheerplan opgesteld. Ook hierin zijn maatregelen opgenomen die bijdragen aan een veilige leefomgeving. Hoewel dit beheerplan niet is geborgd in de omgevingsvergunning middels een vergunningvoorschrift, heeft het college op zitting toegezegd dat het in de beslissing op bezwaar zal heroverwegen om bepaalde maatregelen uit dat plan als concrete vergunningvoorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college voldoende maatregelen heeft getroffen ter borging van de sociale veiligheid en dat het college in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat dit aspect niet aan vergunningverlening in de weg staat.
In een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 mei 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:4982, was de sociale veiligheid in het kader van ETFAL ook in het geding. Wederom oordeelde de rechter dat sociale veiligheid een aspect is dat het college bij de beoordeling of er sprake is van ETFAL moet betrekken bij zijn besluitvorming. Zoals het college in het bestreden besluit terecht opmerkt, gaat het daarbij om de vraag of, gelet op de aard en de omvang van het gebruik en de getroffen maatregelen, een aanvaarbaard woon- en leefklimaat voor omwonenden is gewaarborgd. Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom geen sprake is van een situatie waarin het aannemelijk is dat de opvang op zichzelf leidt tot een structurele aantasting van de sociale veiligheid. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat er permanente begeleiding aanwezig is en dat buurtbewoners een telefoonnummer ontvangen van een groepstelefoon die 24 uur per dag bereikbaar is, zodat eventuele signalen en klachten direct kunnen worden opgepakt. Daarnaast acht het college van belang dat er een kennismakingsmoment is georganiseerd voor omwonenden. Tijdens deze bijeenkomst worden afspraken, huisregels en wederzijdse verwachtingen toegelicht. De begeleiding ziet toe op de naleving van huisregels. De voorzieningenrechter is gelet op die omstandigheden van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen menen dat het aspect sociale veiligheid niet aan vergunningverlening in de weg staat. Verzoeker heeft er nog wel op gewezen dat er alleen een slaapwacht is en dat van permanente begeleiding dus geen sprake is, maar nachtelijke begeleiding anders dan een slaapwacht is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van de sociale veiligheid ook niet nodig. Zoals het college terecht heeft opgemerkt hebben de statushouders geen verdere (zorg)problematieken en wijken zij in zoverre niet af van andere inwoners in de buurt. De (nachtelijke) begeleiding is enkel aanwezig omdat de statushouders minderjarig zijn en daarom extra begeleiding wenselijk is.
Ook de rechtbank Oost-Brabant heeft op 9 juni 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:3993, een uitspraak gedaan over sociale veiligheid in verband met een BOPA. De vergunning is verleend voor de transformatie van een voormalig kantoorpand naar een woongebouw met tijdelijke woonunits, waar diverse doelgroepen in werden gehuisvest. Sinds enige tijd worden er dak- en thuislozen gehuisvest. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zorgen van verzoeker voornamelijk gaan over de (sociale) veiligheid in de buurt en de (te verwachten) overlast. Deze door verzoeker gevreesde gevolgen zijn geen beoogd ruimtelijk effect van wat het bestreden besluit mogelijk maakt en die overlast vloeit evenmin noodzakelijkerwijs uit het bestreden besluit voort. De voorzieningenrechter ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eventuele overlast of aantasting van de sociale veiligheid dusdanig zal zijn dat daarom de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid kon worden verleend. Ter zitting heeft het college onweersproken gesteld dat het dumpen van afval naast ondergrondse vuilniscontainers (helaas) een probleem is dat zich in heel Eindhoven voordoet, ook bij koopappartementen en dat dit niet alleen een probleem is bij de doelgroep die gehuisvest wordt. Verder acht de voorzieningenrechter aannemelijk, mede gelet op wat het college ter zitting hierover heeft gesteld, dat leegstand van gebouwen ook kan leiden tot overlast en sociale onveiligheid. Dit heeft verzoeker ook erkend. Voor zover verzoeker stelt dat er (aanvullende) voorschriften aan de omgevingsvergunning dienen te worden verbonden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit kan worden bezien in het kader van de bezwaarprocedure. De voorzieningenrechter ziet hierin geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
In een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 oktober 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:10701 was een BOPA aan de orde in verband met het huisvesten van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Uit het bestreden besluit blijkt dat het verzoekformulier en de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaken van de omgevingsvergunning. Hiermee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk dat de omgevingsvergunning is verleend voor het gebruik van het gebouw aan [adres] voor het huisvesten van 14 alleenstaande minderjarige vreemdelingen en dat het begeleid wonen betreft. Dit neemt niet weg dat verweerder in het te nemen besluit op bezwaar duidelijker naar voren moet laten komen wat de 24 uurs begeleiding van de minderjarige vreemdelingen inhoudt en hoe hieraan concreet vorm wordt gegeven. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zorgen van verzoekster voornamelijk gaan over de (sociale) veiligheid in de buurt en (de te verwachten) overlast. De sociale veiligheid en (de te verwachten) overlast zijn aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van ETFAL moet betrekken bij zijn besluitvorming. De voorzieningenrechter is van oordeel deze aspecten onvoldoende zijn betrokken in de ruimtelijke onderbouwing, de daarop door het college gebaseerde besluitvorming en de door het college te verrichten ruimtelijke belangenafweging in het bijzonder. Het college dient in de bezwaarfase dan ook nader te onderzoeken en te motiveren dat met het toestaan van de huisvesting van de minderjarige vreemdelingen sprake is van ETFAL. Na afweging van de belangen die verzoekster heeft gesteld bij de schorsing van de omgevingsvergunning hangende de bezwaarfase komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat deze belangen minder zwaar wegen dan het belang van vergunninghouder en de belangen van de alleenstaande minderjarige vreemdelingen bij uitvoering van het bestreden besluit. Hierbij speelt een belangrijke rol dat de minderjarige vreemdelingen inmiddels in het gebouw aan [adres] wonen. Hoewel duidelijk is dat verzoekster en andere omwonenden daadwerkelijk overlast ondervinden, is de voorzieningenrechter niet gebleken dat deze overlast dusdanig is dat de omgevingsvergunning moet worden geschorst met als gevolg dat de minderjarige vreemdelingen niet langer onderdak hebben. Dit neemt niet weg dat het college met vergunninghouder en Alleen Samen Zorg in gesprek moet gaan hoe de overlast kan worden beperkt. De wijze waarop wordt vormgegeven aan de onder punt 8 genoemde 24 uurs begeleiding van de minderjarige vreemdelingen en de mogelijkheden van (rechtstreeks) contact van de omwonenden met (de begeleiders van) Alleen Samen Zorg spelen hierbij een belangrijke rol.
In een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 januari 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:632, dat handelde over een BOPA voor het gebruik van een bestaand gebouw als tijdelijke opvanglocatie voor 80 alleenstaande minderjarige vreemdelingen, werd overwogen dat de BOPA pas in werking kan treden als eerst het veiligheidsplan vóór de ingebruikname van de opvanglocatie is vastgesteld. De voorzieningenrechter heeft begrip voor de zorgen die bij omwonenden leven over wat het voor hen gaat betekenen als er vanwege de opvanglocatie nabij hun woningen ineens zo’n grote groep jongeren wordt gehuisvest. Het is een illusie om te denken dat die jongeren zich buiten alleen op het daarvoor bedoelde dakterras zullen ophouden. Maar dat neemt niet weg dat het college bij de beoordeling van deze vergunningaanvraag in beginsel niet hoeft uit te gaan van een situatie waar in de openbare ruimte overlast wordt veroorzaakt. Deze overlast is namelijk primair een kwestie van handhaving van de openbare orde. Omdat het hier om een bijzondere doelgroep gaat van 80 AMV’ers in de leeftijd van 15 tot 18 jaar, kan het college in het ruimtelijke spoor echter niet volledig aan het aspect sociale veiligheid voorbijgaan. Het college heeft hier ook aandacht aan besteed. In de GOFL zijn maatregelen voor de sociale veiligheid vermeld. Volgens de GOFL stelt het COA in samenwerking met de hulpdiensten, de gemeente en de Veiligheidsregio een veiligheidsplan op voor de opvanglocatie. Daarin zijn de specifieke veiligheidsmaatregelen en verantwoordelijkheden vastgelegd. De GOFL vermeldt welke onderdelen in ieder geval in het veiligheidsplan worden uitgewerkt. Uit het bestreden besluit blijkt dat het beschreven maatregelenpakket volgens het college toereikend is om hinder voor de omgeving te voorkomen. Verzoekster heeft dat op zichzelf niet bestreden. Het probleem is voor verzoekster vooral dat de maatregelen voor de sociale veiligheid, in het bijzonder het veiligheidsplan, niet duidelijk in de omgevingsvergunning zijn vastgelegd. Ter zitting hebben het college en het COA gesteld dat het veiligheidsplan in voorbereiding is en klaar zal zijn voordat de tijdelijke opvanglocatie in gebruik wordt genomen. De voorzieningenrechter vindt het voor de omwonenden belangrijk dat er op dit punt meer zekerheid is. De omgevingsvergunning biedt die zekerheid op dit moment niet. In de omgevingsvergunning is namelijk niet duidelijk voorgeschreven dat het veiligheidsplan vóór de ingebruikname van de opvanglocatie moet zijn vastgesteld. Het college kan in het besluit op bezwaar alsnog een voorschrift hierover aan de omgevingsvergunning verbinden en heeft op de zitting toegezegd dit te zullen doen. Het besluit op bezwaar is echter niet op korte termijn te verwachten en het COA wil de opvanglocatie eind januari al in gebruik nemen. De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopige voorziening treffen. Die houdt in dat het COA de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag nemen nadat het veiligheidsplan als bedoeld in paragraaf 4.10 van de GOFL is vastgesteld.
Een uitspraak over sociale veiligheid, die over iets heel anders ging dan de opvang van asielzoekers of statushouders, was aan de orde in de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 februari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:1626. Er is hier door B&W een omgevingsvergunning verleend voor het plegen van onderhoud en herinrichting van 3 gebieden aan de Bergse Voorplas in Rotterdam door middel van o.a. de bouw van vlonders. Verzoekers zijn eigenaren van percelen in de omgeving van de drie locaties. Door de aanleg van steigers en vlonders worden deze locaties toegankelijk en aantrekkelijk gemaakt voor publiek. Er zal volgens verzoekers een recreatiegebied ontstaan waar jongeren op af zullen komen om te zwemmen, varen en rond te hangen en waarvan verzoekers overlast zullen ondervinden. De Strekkade is een smal wandelpad dat daardoor ongeschikt voor fietsen en scooters. Verzoekers vrezen voor vervuiling van de omgeving omdat er geen toiletvoorzieningen en vuilnisbakken zijn. Bovendien zal recreatief gebruik verstorend werken op de natuur, planten en dieren in de omgeving van de plas. Verzoekers kregen van de rechtbank Rotterdam gelijk omdat het aspect sociale veiligheid in de ETFAL-toets onvoldoende was meegenomen. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zorgen van verzoekers voornamelijk gaan over de (sociale) veiligheid in de buurt en (de te verwachten) overlast. De sociale veiligheid en (de te verwachten) overlast zijn aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van ETFAL moet betrekken bij zijn besluitvorming. De voorzieningenrechter is van oordeel deze aspecten onvoldoende zijn betrokken in de ruimtelijke onderbouwing, de daarop door het college gebaseerde besluitvorming en de door het college te verrichten ruimtelijke belangenafweging in het bijzonder. Het college dient in de bezwaarfase dan ook nader te onderzoeken en te motiveren dat met de aanleg van de vlonders/steigers sprake is van ETFAL.
WAT VALT IN DIT KADER NIET MEER ONDER ETFAL?
Uit de aangehaalde jurisprudentie volgt derhalve dat de sociale veiligheid een aspect is dat bij de ETFAL-toets dient te worden meegenomen en ook een veiligheidsplan in de omgevingsvergunning geborgd dient te zijn. De uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 oktober 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:6283 is erg instructief in dit kader omdat hierbij ook de grens aan de orde komt van de ETFAL-toets en sociale veiligheid. De rechtbank ziet namelijk niet in dat de manier waarop groepen mensen integreren in de lokale gemeenschap een aspect is dat het college bij zijn beoordeling van ETFAL moet betrekken. Anders gezegd, het maakt niet uit of daar Oekraïense vluchtelingen, statushouders, expats, Brabantse dorpelingen of mensen uit de Randstad wonen. Het maakt evenmin uit of deze mensen Nederlands, Engels of Oekraïens spreken. Het college dient alleen te beoordelen wat de gevolgen zijn van de toevoeging van een grote woonlocatie in het centrum van Boxtel.
De rechtbank is dus enerzijds van oordeel dat sociale veiligheid en overlast aspecten zijn die het college bij de beoordeling of sprake is van ETFAL moet betrekken bij zijn besluitvorming. De nieuwe functie, waarbij een grote groep mensen gaat wonen in het centrum op een plek waar wonen eerst niet was toegelaten, heeft een effect op de fysieke leefomgeving dat het college zal moeten beoordelen. Daaraan doet niet af dat hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming over een BOPA ook kan worden tegengegaan in het kader van de handhaving van de openbare orde (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3954, onder 10.3). De rechtbank ziet anderzijds niet in dat de manier waarop groepen mensen integreren in de lokale gemeenschap een aspect is dat het college bij zijn beoordeling van ETFAL moet betrekken. Anders gezegd, het maakt niet uit of daar Oekraïense vluchtelingen, statushouders, expats, Brabantse dorpelingen of mensen uit de Randstad wonen. Het maakt evenmin uit of deze mensen Nederlands, Engels of Oekraïens spreken. Het college dient alleen te beoordelen wat de gevolgen zijn van de toevoeging van een grote woonlocatie in het centrum van Boxtel. De rechtbank is van oordeel dat het college in het herstelbesluit voldoende waarborgen heeft opgenomen om te zorgen dat de eventuele gevolgen voor de sociale veiligheid van de omgeving daar beperkt blijven tot een aanvaardbaar niveau. Vergunninghouder moet immers ruim van te voren een toezicht- en veiligheidsplan overleggen. Dit plan moet aantoonbaar worden uitgevoerd en moet worden aangepast als er klachten of incidenten zijn. In herstelbesluit 3 heeft het college dit noodzakelijk geacht met het oog op de gevolgen voor de leefomgeving en sociale veiligheid van omwonenden. Met het voorschrift in herstelbesluit 3, is voldoende geborgd dat dit toezicht- en veiligheidsplan er komt en dat het kan worden geactualiseerd. Eisers kunnen daarbij om actualisering of handhaving van dit voorschrift vragen. Zij kunnen het toezicht- en veiligheidsplan ook opvragen bij het college, al gaat de rechtbank er van uit dat het college dit plan te zijner tijd tijdig met eisers deelt.
In een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 februari 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:2513 (over een BOPA voor het gebruik van een bestaand gebouw als tijdelijke opvanglocatie voor 80 alleenstaande minderjarige vreemdelingen) markeert de rechtbank de begrenzing van wat nog onder ETFAL valt en wanneer men zich op het terrein van de handhaving van de openbare orde begeeft. In de Goede Onderbouwing van de Fysieke Leefomgeving (GOFL) staat dat het COA voor de opvanglocatie een veiligheidsplan opstelt. In het veiligheidsplan zijn onder andere de volgende onderdelen uitgewerkt:
In de GOFL zijn maatregelen voor de sociale veiligheid vermeld. Volgens de GOFL stelt het COA in samenwerking met de hulpdiensten, de gemeente en de Veiligheidsregio een veiligheidsplan op voor de opvanglocatie. Daarin zijn de specifieke veiligheidsmaatregelen en verantwoordelijkheden vastgelegd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voornoemde beschrijving van het veiligheidsplan vrij algemeen en is er niet aangegeven op welke wijze daar precies invulling aan moet worden gegeven in het veiligheidsplan zelf. Het veiligheidsplan zoals dat nu is opgesteld, voldoet naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de voorziening van 27 januari 2026. Het doel van het veiligheidsplan is het garanderen en waarborgen van de veiligheid van de jongeren op de AMV-locatie [adres] , de veiligheid en leefbaarheid voor omwonenden en ondernemers en het bieden van een duidelijk handelingskader voor betrokken partners bij incidenten en signalen. In het veiligheidsplan zijn uitgangspunten geformuleerd en is een beschrijving gegeven van organisatie en verantwoordelijkheden, Verder bevat het veiligheidsplan een risicoanalyse met scenario’s en paragrafen over fysieke en sociale veiligheid, communicatie en openbare orde en omgeving. Vervolgens is de vraag of het veiligheidsplan, zoals verzoekster stelt, te algemeen is. Niet valt te ontkennen dat het veiligheidsplan hoofdzakelijk een opsomming van aandachtspunten en onderwerpen is. De voorzieningenrechter begrijpt de wens van verzoekster voor een meer gedetailleerd veiligheidsplan ter voorkoming van overlast voor omwonenden in de omgeving van de opvanglocatie en ter borging van de veiligheid in en rond de opvanglocatie, maar de voorzieningenrechter volgt het college en het COA in hun standpunt dat er een grens is in wat in het ruimtelijk spoor kan worden geregeld ten aanzien van de sociale veiligheid. Zoals de voorzieningenrechter in zijn vorige uitspraak heeft overwogen, hoeft het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag in beginsel niet uit te gaan van een situatie waar in de openbare ruimte overlast wordt veroorzaakt. Sociale veiligheid en overlast in de openbare ruimte zijn immers primair een kwestie van handhaving van de openbare orde. Dat blijft het uitgangspunt. Door op detailniveau in te gaan op het veiligheidsplan wordt voornoemde grens overschreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het veiligheidsplan zoals dat er nu ligt onvoldoende is voor het college ter onderbouwing van zijn standpunt dat er uit het oogpunt van sociale veiligheid sprake is van ETFAL. In het ruimtelijk spoor acht de voorzieningenrechter het voldoende dat er onder meer een cameraplan is, dat er werkafspraken zijn gemaakt en dat er 24/7 beveiliging aanwezig is. Dat het cameraplan, de werkafspraken en de 24/7 beveiliging niet tot in detail zijn uitgewerkt in het veiligheidsplan, betekent niet dat geen sprake is van ETFAL. De voorzieningenrechter volgt het college en het COA in hun standpunt dat het cameraplan vooral ziet op het gebruik van beelden in het kader van het strafrecht en privacy en niet op de veiligheid van omwonenden. Ter voorkoming van overlast voor omwonenden is voldoende dát er 24/7 beveiliging is. Hoe daaraan concreet invulling wordt gegeven, is in het ruimtelijk spoor niet van belang. Dat laatste geldt ook voor de inhoud van de werkafspraken tussen het COA en de gemeente.
CONCLUSIE
De sociale veiligheid is een aspect dat in de ETFAL-beoordeling aan de orde dient te komen en door de bestuursrechter wordt getoetst. De bestuursrechter gaat echter niet over de beslissing om in een bepaalde gemeente (alleenstaande minderjarige) vreemdelingen op te vangen. Dat is namelijk eerst en vooral een politiek-bestuurlijke keuze. Waar hij als bestuursrechter wel over gaat is het besluit om juist op deze plek een opvanglocatie te vestigen. Afhankelijk van wat door verzoekers is aangevoerd, heeft de rechter te beoordelen of het college zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen goed heeft voorbereid en gemotiveerd en of het alle daarbij betrokken belangen goed heeft afgewogen. Met andere woorden: het gaat in deze procedure niet over de vraag of er wel of niet in de desbetreffende locatie vreemdelingen moeten worden opgevangen maar of het college alle ruimtelijke gevolgen van de beoogde opvanglocatie goed heeft onderzocht en alle belangen, waaronder de belangen van omwonenden, goed heeft afgewogen.
De sociale veiligheid en de te verwachten overlast zijn aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van ETFAL moet betrekken bij zijn besluitvorming. Het gaat daarbij om de vraag of, gelet op de aard en de omvang van het gebruik en de getroffen maatregelen, een aanvaarbaard woon- en leefklimaat voor omwonenden is gewaarborgd.
Als een veiligheidsplan of beheerplan is opgesteld met een beschrijving van veiligheidsmaatregelen, en dit plan is als vergunningvoorschrift aan de BOPA-vergunning verbonden, dan is voldoende aangetoond dat de sociale veiligheid geen beletsel is in het kader van ETFAL. De beschrijving van de maatregelen in een toezicht- of veiligheidsplan mag niet te algemeen zijn (bijvoorbeeld dat niet wordt aangegeven op welke wijze daar precies invulling aan moet worden gegeven in het toezichts- of veiligheidsplan). Dit plan moet aantoonbaar worden uitgevoerd en moet worden aangepast als er klachten of incidenten zijn. In de vergunningvoorschriften bij het BOPA-besluit kan geborgd worden dat een opvanglocatie pas in gebruik mag worden genomen als het veiligheidsplan is vastgesteld. Omwonenden kunnen om actualisering of handhaving van dit plan vragen.
Er is een grens in wat in het ruimtelijk spoor kan worden geregeld ten aanzien van de sociale veiligheid. Het college hoeft bij de beoordeling van de vergunningaanvraag in beginsel niet uit te gaan van een situatie waar in de openbare ruimte overlast wordt veroorzaakt. Sociale veiligheid en overlast in de openbare ruimte zijn immers primair een kwestie van handhaving van de openbare orde. Dat blijft het uitgangspunt. Door op detailniveau in te gaan op het veiligheidsplan wordt voornoemde grens overschreden. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het veiligheidsplan zoals dat er nu ligt onvoldoende is voor het college ter onderbouwing van zijn standpunt dat er uit het oogpunt van sociale veiligheid sprake is van ETFAL. In het ruimtelijk spoor acht de voorzieningenrechter het voldoende dat er onder meer een cameraplan is, dat er werkafspraken zijn gemaakt en dat er 24/7 beveiliging aanwezig is. Dat het cameraplan, de werkafspraken en de 24/7 beveiliging niet tot in detail zijn uitgewerkt in het veiligheidsplan, betekent niet dat geen sprake is van ETFAL. Het cameraplan ziet vooral op het gebruik van beelden in het kader van het strafrecht en privacy en niet op de veiligheid van omwonenden. Ter voorkoming van overlast voor omwonenden is voldoende dát er 24/7 beveiliging is. Hoe daaraan concreet invulling wordt gegeven, is in het ruimtelijk spoor niet van belang. Dat laatste geldt ook voor de inhoud van de werkafspraken tussen het COA en de gemeente.
De manier waarop groepen mensen integreren in de lokale gemeenschap is géén aspect dat het college bij zijn beoordeling van ETFAL moet betrekken. Anders gezegd, het maakt niet uit of daar Oekraïense vluchtelingen, statushouders, expats, Brabantse dorpelingen of mensen uit de Randstad wonen. Het maakt evenmin uit of deze mensen Nederlands, Engels of Oekraïens spreken. Het college dient alleen te beoordelen wat de gevolgen zijn van de toevoeging van een grote woonlocatie in het centrum van de gemeente.
