Na jaren van impasse, geitenpaadjes en stikstofsloten zit er eindelijk beweging in het stikstofdossier. Het kabinet presenteerde op 26 juni een pakket maatregelen waarmee zowel natuurherstel als vergunningverlening weer op gang moet komen. Hoeveel kunnen we verwachten van het voorgenomen beleid? En welk gevolgen hebben de plannen nu al voor projecten? Ruud Broekman en Marieke van Helvoort van De essentie van gebiedsontwikkeling, partner van PONT | Omgeving op het stikstofdossier, geven in dit interview hun expertreactie. “Dat er duidelijkheid ontstaat, is misschien wel het belangrijkste.”
Door: Ben Adriaanse, redactie PONT | Omgeving
De stikstofproblematiek houdt gebiedsontwikkelaars, gemeenten en initiatiefnemers al jaren in haar greep. Sinds de geruchtmakende uitspraken van de Raad van State in 2019 en 2024 is vergunningverlening steeds ingewikkelder geworden. Projecten lopen vertraging op of belanden in een langdurig juridisch traject.
Met het onlangs gepresenteerde stikstofpakket probeert het kabinet die impasse te doorbreken. Door fors in te zetten op natuurherstel, maatregelen in de landbouw en bufferzones rond Natura 2000-gebieden wil het kabinet vervolgens ruimte creëren om de rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie te verhogen.
Volgens Ruud Broekman en Marieke van Helvoort van De essentie van gebiedsontwikkeling is dat de goede volgorde. Niet de hogere ondergrens op zichzelf is de oplossing, maar een geloofwaardig pakket aan natuurmaatregelen dat daaraan voorafgaat. "Juist doordat natuurherstel centraal staat, ontstaat straks ruimte om minder op de vierkante millimeter te hoeven rekenen", zegt Broekman. Van Helvoort: "Na jaren van onzekerheid is er eindelijk een duidelijke koers die recht doet aan de opgave die we hebben richting natuur en projecten voor wonen, werken en mobiliteit. Dat creëert perspectief voor initiatiefnemers, er valt iets vooruit te plannen."
Het voorgenomen stikstofbeleid van het kabinet-Jetten in het kort:
Ruud Broekman: “Positief. Eindelijk ligt er een samenhangend pakket waarmee geprobeerd wordt zowel de natuur te verbeteren als vergunningverlening weer mogelijk te maken. Dat is belangrijk, want uiteindelijk gaat het niet alleen om stikstofberekeningen. We zijn de afgelopen jaren tot achter de komma gaan rekenen aan effecten, terwijl iedereen weet dat modellen ook onzekerheden kennen.
Als je natuur robuuster maakt en daadwerkelijk laat zien dat de kwaliteit verbetert, ontstaat er ruimte om minder op die minutieuze schijnzekerheid te sturen. Dan kan de aandacht weer uitgaan naar bronnen die daadwerkelijk de natuur belasten, in plaats van naar iedere honderdste mol stikstof.”
Marieke van Helvoort: “Ik dacht als eerste: eindelijk komt er duidelijkheid. Er ligt nu tenminste een richting. Natuurlijk moet nog veel worden uitgewerkt, maar voor iedereen die met gebiedsontwikkeling bezig is, is het prettig dat er weer perspectief ontstaat. Duidelijkheid en perspectief moedigen aan om te investeren en dat is nodig voor veel andere thema’s naast ‘stikstof’. Als straks die nieuwe rekengrens werkelijkheid wordt, kunnen investeerders een sluitende businesscase maken.”
Ruud Broekman: “De duidelijkheid in maatregelen zorgt er ook voor dat vanuit de boeren en boerenlobby relatief rustig wordt gereageerd. We hadden een paar trekkers op het Malieveld, maar de protesten aan beide kanten van het spectrum verplaatsen zich naar de marge.”
Van Helvoort: “Men zal zich na al die jaren steeds meer realiseren dat er geen weg terug is. We moeten met elkaar door dat poortje, dat is de bewustwording die de afgelopen jaren is doorgesijpeld op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Het helpt bijvoorbeeld dat ondertussen vanuit Europa groen licht is gegeven voor de tijdelijke stikstoftoename bij de aanleg van de nodige infrastructuur voor duurzame energie. Wat ook helpt is de 20 miljard waarmee agrariërs tegemoet worden gekomen.”
De voorgenomen maatregelen in het kort. (Bron: Rijksoverheid)
Ruud Broekman: “Voor een groot deel denk ik van wel. Ik durf te stellen dat minimaal 95 procent van de projecten die nu vastlopen, deposities hebben die ruim onder de toekomstige rekenkundige ondergrens van 1 mol zitten. Die kunnen dus in principe allemaal doorgaan.
Maar: die hogere ondergrens kan alleen juridisch standhouden als eerst overtuigend wordt aangetoond dat de natuur daadwerkelijk verbetert. Daarom zijn de maatregelen rond bufferzones, natuurherstel en landbouw minstens zo belangrijk als de aanpassing van de rekenregels zelf.
Komt die rekenkundige ondergrens er niet, dan nog zorgt verbetering van de natuur ervoor dat de additionaliteitsdiscussie waardoor nu veel vastloopt, beter en realistischer gevoerd kan worden. De natuur gaat nu simpelweg te snel achteruit; daardoor mag je op dit moment niets intern of extern salderen, omdat helemaal met alles stoppen een nóg positievere impact kan hebben.”
Marieke van Helvoort: “Het staat of valt met de juridische houdbaarheid. De losse maatregelen lijken logisch, maar uiteindelijk moet het één samenhangend pakket worden dat ook overeind blijft bij de rechter.”
Ruud Broekman: “Allereerst de generieke vermindering van de stikstofuitstoot door de landbouwsector. Die levert nu eenmaal een groot aandeel in de depositie in Natura 2000-gebieden. Daarnaast zijn de bufferzones cruciaal. Door juist in de directe omgeving van kwetsbare natuur gericht maatregelen te nemen, kun je relatief veel effect bereiken.”
Marieke van Helvoort: “De bufferzones zijn echt essentieel. Daar wordt uiteindelijk bepaald waar en welke natuur daadwerkelijk mag gaan herstellen. In Gelderland, rondom De Veluwe, hebben ze hier al stappen gezet. Dat maatwerk rond de bufferzones per provincie is de basis onder het hele pakket.”
Overzicht stikstofbufferzones Natura 2000. (Bron: Ministerie LVVN)
Ruud Broekman: “Ik had wel op meer gehoopt. We konden verwachten dat van de veehouderij veel wordt verwacht en dat de maatregelen steeds dwingender worden, omdat daar een groot deel van de depositiedruk ligt. Maar ik had graag gezien dat duidelijker werd uitgewerkt hoe ook andere sectoren gaan bijdragen. Er wordt wel gezegd dat industrie en mobiliteit een evenredige bijdrage leveren, maar hoe dat moet gebeuren, blijft nog behoorlijk abstract. Dit terwijl voor boeren heel concrete maatregelen en mogelijkheden worden geschetst, zoals uitkoopregelingen en het verminderen van uitstoot door terugbrengen van het aantal dieren en innovatie.
Dat neemt niet weg dat de grootste winst rondom Natura 2000-gebieden wel degelijk in de landbouw ligt. Daar kun je per geïnvesteerde euro de meeste reductie bereiken. Ja, je kunt de stikstofdepositie rond de Veluwe verlagen door 50 kilometer snelweg van de A28 te verleggen, maar dat is enorm kostbaar en voor datzelfde geld kun je heel veel andere dingen doen.”
Ruud Broekman: “Niet helemaal. Er zijn zeker projecten vastgelopen, maar er is ook veel doorgegaan. De praktijk was vooral dat je steeds creatiever moest worden en iedere juridische mogelijkheid moest benutten. Bij stikstofkwesties noemen we dat vaak geitenpaadjes [lacht]. Toch zijn er ook projecten grotendeels stil komen te liggen.
Het is puzzelen voor gevorderden, waarbij het helpt als je goed in de materie zit. Initiatiefnemers moesten risico's afwegen, provincies maakten verschillende keuzes en bij ieder project moest opnieuw worden bekeken welke route nog openlag. We hebben in onze projecten ook veel moeten pielen om ze, laat ik het zo zeggen, vooruit te laten struikelen."
“In dit soort situaties moet je ook lef hebben. Ik heb vaak horen zeggen op ambtelijk niveau: ‘Ik weet het niet zeker, dus we doen het zekerheidshalve maar niet.’ Of: ‘Ik zie een potentieel risico, al weet ik niet of het gaat plaatsvinden of een probleem gaat zijn.’ Soms moet je gewoon durven. Dit soort gesprekken over risicoafweging hebben we de afgelopen anderhalf jaar ontzettend veel gezien en gevoerd. Hopelijk zorgen deze nieuwe plannen voor verlichting in het doemdenken.”
Marieke van Helvoort: "Het beeld dat alles volledig stil lag, herken ik ook niet. Het kostte alleen veel meer tijd, kennis en creativiteit. Als je besluit te stoppen, ben je misschien risicoavers, en dan weet je zeker dat je voorinvestering in gebiedsontwikkeling is verdampt. Dat komt dan toekomstige investeringen natuurlijk niet ten goede en zo creëer je een rem op investeringen.”
Ruud Broekman: “Gebiedsontwikkelingsprojecten loopt vaak tien jaar of langer. Dan is het ontzettend belangrijk dat je weet welke kant het beleid op beweegt. Je kunt strategisch en praktisch nu al rekening houden met de contouren van het toekomstige beleid.
Neem de bufferzones. We weten nog niet exact hoe die eruit gaan zien, maar wel dat de druk direct rondom Natura 2000-gebieden verder omlaag moet. Dat betekent dat je bij nieuwe plannen nu al kunt nadenken over functies die daar beter of juist minder goed passen. Je gaat op die plekken nu bijvoorbeeld geen stikstofemissies toevoegen. De druk moet daar omlaag, dat is duidelijk.
Toch zou ik zou ontwikkelaars niet adviseren zichzelf nu al rijk te rekenen. Er blijft veel onzekerheid, nog weinig is concreet, het is onduidelijk wat er wanneer zal kunnen. Wees daarbij niet te opportunistisch met de toekomstige bufferzones, want de uitstoot zal stevig omlaag moeten. Je kunt claimen dat de depositiedruk omlaag gaat als je een weiland wilt vervangen door een woonwijk, omdat de woonwijk misschien de helft emissie geeft ten opzichte van bemesting, maar de emissiedruk gaat alsnog niet naar nul. Het is maar de vraag of die halvering juridisch voldoende gaat zijn.”
Ruud Broekman is senior planeconoom en planoloog. De afgelopen jaren heeft hij zich in het bijzonder in stikstofvraagstukken binnen gebiedsontwikkeling verdiept.
Ruud Broekman: “Dat is niet ondenkbaar. Uiteindelijk moet het hele pakket juridisch één geheel vormen. Als één onderdeel wegvalt, kan dat gevolgen hebben voor de rest van het pakket.
Daarom is het zo belangrijk dat natuurherstel daadwerkelijk zichtbaar wordt. Pas dan ontstaat de ruimte om ook juridisch minder zwaar te leunen op extreem gedetailleerde berekeningen. Wat dat betreft is het logisch dat ‘pas’ eind 2027 die rekenkundige ondergrens kan worden verhoogd. Om natuurverbetering hard te kunnen maken, is tijd nodig, ook als de uitstoot in bufferzones sterk omlaaggaat.
Hier ligt ook een valkuil: als je maatwerk moet toepassen op al die bufferzones van 500 tot 1000 meter van Natura2000-gebieden, gaat het om heel veel hectare land. Je krijgt dan een onlegbare puzzel. Als we alles moeten uitpolderen, zijn we over tien jaar nog niet klaar.
Bovendien is er een dilemma voor het bevoegd gezag: als je regels voor bufferzones niet strikt genoeg zijn, maak je te weinig winst. Zijn ze te strikt, dan maak je veel projecten alsnog onmogelijk.”
Marieke van Helvoort: “Je kunt de ondergrens niet verhogen – in feite een extra aanslag op de natuur – zonder dat die natuur zich aantoonbaar herstelt. Want dat is het grotere doel achter alle depositiewaarden en drempels. Hierover is namens de community stikstof van Koninklijke NLingenieurs eerder dit jaar een position paper geschreven, dat positief is ontvangen en besproken met het kabinet. Aan de andere kant kan Nederland het zich niet permitteren dat gebiedsontwikkeling wéér niet vooruit zou kunnen. Vergeet ook niet dat zodra een rechter zich erover gaat uitspreken, de rekenkundige ondergrens intussen verhoogd kan zijn.
Als adviesbureau willen wij projecten laten lukken, maar voor alle duidelijkheid: wij pleiten in de eerste plaats voor natuurherstel. Want dát is waar alle maatregelen en wet- en regelgeving rond stikstofemissie en dergelijke voor bedoeld zijn, en pas bij natuurherstel ontstaat ruimte voor gebiedsontwikkeling.”
Marieke van Helvoort houdt zich bij De essentie van gebiedsontwikkeling bezig met strategie en ontwikkeling, onder andere rond stikstof, netcongestie en Geodata.
Ruud Broekman: “Mijn belangrijkste boodschap is: blijf vooruitkijken. Er ontstaat weer perspectief, maar ga niet vooruitlopen op regels die nog niet definitief zijn. Tegelijkertijd is het verstandig om projecten nu al zo veel mogelijk in lijn te brengen met de richting die het beleid opgaat.
Wie nu al rekening houdt met minder emissies rondom Natura 2000-gebieden en inzet op toekomstbestendige plannen, vergroot de kans dat projecten straks soepel door de vergunningverlening komen.”
Marieke van Helvoort: “Misschien is dat wel de grootste winst van dit pakket: na jaren van stilstand is er eindelijk weer beweging. Niet alles is opgelost, maar er tekent zich een duidelijke koers af waar overheden en initiatiefnemers hun plannen op kunnen baseren. De puzzels kunnen weer beter worden gelegd. En daar zijn wij natuurlijk ook blij mee.”
