Het projectbesluit van de waterbeheerder: een inleiding

Van projectplan naar projectbesluit

De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de waterbeheerder dient op dit moment op grond van artikel 5.4 Waterwet plaats te vinden overeenkomstig een projectplan. In het projectplan is een beschrijving van het betrokken werk opgenomen en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd. Ook bevat het projectplan een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. In ons vorige blogbericht zijn wij uitgebreid ingegaan op de inhoudsvereisten voor het projectplan, de wijze van totstandkoming, de toetsing van het projectplan door de rechter en de verhouding tussen het projectplan en overige besluiten die nodig kunnen zijn voor het project.

Met de invoering van de Omgevingswet komt het projectplan als instrument van de waterbeheerder te vervallen. Het projectplan wordt vervangen door het projectbesluit, zoals omschreven in artikel 5.44 Omgevingswet. Het projectbesluit vervangt daarnaast ook het inpassingsplan op grond van de Wro en het tracébesluit op grond van de Tracéwet.

Wat is het projectbesluit?

Het projectbesluit is een ambtshalve door een (of meerdere) minister(s), gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van een waterschap te nemen besluit, om complexe projecten met een publiek belang in de fysieke leefomgeving toe te staan. Het gaat daarbij niet alleen om het uitvoeren van het project, maar ook om het in werking hebben of in stand houden daarvan. De wetgever heeft daarbij elementen van de bestaande besluiten en bijbehorende procedures op grond van de Wro, de Tracéwet en de Waterwet gecombineerd. Blijkens de memorie van toelichting bij de Omgevingswet zijn de belangrijkste kenmerken van het projectbesluit:

Afgebakende gebruiksmogelijkheden: de projectprocedure kan worden gebruikt wanneer er sprake is van provinciaal of rijksbeleid voor de fysieke leefomgeving of van waterstaatsbelangen die het wenselijk maken dat het Rijk, een provincie of een waterschap de besluitvorming over de realisatie van een project ter hand nemen. Het gaat hierbij om publieke belangen.

Eén besluit: het projectbesluit bevat de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van het project en kan direct alle vergunningen en toestemmingen bevatten die worden benoemd. Een groot verschil met de huidige situatie!

Directe wijziging omgevingsplan: het projectbesluit wijzigt de regels van het omgevingsplan. Het projectbesluit is daarmee ook een besluit tot (partiële) wijziging van het omgevingsplan (of meerdere omgevingsplannen), vanwege de realisatie en instandhouding van het project. Een afzonderlijke planwijziging of omgevingsvergunning (zoals nu) is dus niet nodig.

Publieksparticipatie: de projectprocedure ziet op complexe en ingrijpende projecten en voorziet daarom in een brede verkenning en een vroegtijdige participatie van belanghebbenden. De uit de Tracéwet bekende verkenningsfase vormt een belangrijk onderdeel van de projectprocedure.

Gecoördineerde besluitvorming: als de voor het project vereiste toestemmingen niet in het projectbesluit zijn opgenomen, kunnen de besluiten ter uitvoering van het projectbesluit gecoördineerd worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb over samenhangende besluiten.

Beroep in één instantie: het projectbesluit wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Vervolgens staat, net als bij het bestaande tracébesluit, inpassingsplan en projectplan op grond van artikel 5.5 Waterwet, direct beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Voor welke projecten kan of mag het projectbesluit worden gebruikt?

Een projectbesluit kan worden ingezet voor de verwezenlijking van een brede categorie projecten waarmee een provinciaal, nationaal of waterstaatsbelang gemoeid is. In de bijlage bij de Omgevingswet (deel A) is project omschreven als:

a. de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van installaties of werken,

b. andere activiteiten in de fysieke leefomgeving, inclusief de activiteiten voor de ontginning van delfstoffen.

Deze definitie sluit aan op het projectbegrip in de m.e.r.-richtlijn. De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, water en watersystemen, zo volgt uit art. 1.2, tweede lid van de Omgevingswet. Op grond van de Omgevingswet kunnen regels worden uitgewerkt omtrent het waarborgen van de veiligheid en het beheer van infrastructuur en watersystemen, waardoor ook waterbeheerprojecten binnen de reikwijdte van het projectbesluit vallen (art. 2.1 Ow).

Het projectbesluit wordt vastgesteld met het oog op de aan het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of een minister toegedeelde taken, zoals omschreven in artikel 2.3 en 2.17, eerste lid, onder a, Omgevingswet. Het dagelijks bestuur van een waterschap kan daarom een projectbesluit vaststellen voor zijn taken op het gebied van:

het beheer van watersystemen, voor zover aan het waterschap toegedeeld bij provinciale verordening;

de zuivering van stedelijk afvalwater, gebracht in een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringtechnisch werk.

Het projectbesluit kan dus worden ingezet voor een bredere categorie projecten dan nu het geval is bij het projectplan in de Waterwet. Het projectplan kan immers alleen gebruikt worden voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk. Voor een aantal soorten projecten geldt een verplichting om een projectbesluit op te stellen. Die verplichting geldt (volgens artikel 5.46, eerste lid, onder f en tweede lid, Ow) onder andere voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen, zowel die in beheer bij het Rijk als die in beheer bij de waterschappen. Ook voor grote wijzigingen van vaarwegen dient het projectbesluit te worden gebruikt.

Wat wordt in het projectbesluit opgenomen?

In artikel 4.5 van het (ontwerp-)Omgevingsbesluit zijn de inhoudelijke vereisten voor het projectbesluit opgenomen. Het projectbesluit bevat in ieder geval:

a. een beschrijving van het project,

b. de voor de fysieke leefomgeving relevante permanente of tijdelijke maatregelen en voorzieningen om het project te realiseren, en

c. de maatregelen die zijn gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het project of van het in werking hebben of in stand houden daarvan voor de fysieke leefomgeving.

Deze opsomming vertoont veel gelijkenis met de huidige inhoudsvereisten voor het projectplan, zoals opgenomen in artikel 5.4, tweede lid, Waterwet. De met het projectplan opgedane ervaring en de bestaande jurisprudentie over de inhoud van het projectplan zal daarom van betekenis blijven.

Nieuw is dat in het projectbesluit ook moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en (andere) bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning (zie artikel 5.51 Ow). Dit is het sluitstuk van de participatieprocedure (de verkenning, uitmondend in een voorkeursbeslissing) die de Omgevingswet voor projectbesluiten introduceert. Deze procedure zullen wij in een volgend blogbericht uitgebreid toelichten.

De inhoudsvereisten van het projectbesluit zijn nader toegelicht in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet en de toelichting op het Omgevingsbesluit. Het projectbesluit dient minimaal te voorzien in de toestemming voor die activiteiten die noodzakelijk zijn om een afweging te kunnen maken over de aanvaardbaarheid van het project. Er dient bovendien een overzicht te worden gegeven van de vergunningen en andere besluiten die zijn opgenomen in het projectbesluit en van de wijzigingen van omgevingsplannen die door het projectbesluit worden bewerkstelligd.

In de memorie van toelichting is nadrukkelijk de mogelijkheid benoemd om projecten gefaseerd uit te voeren, door uit te werken aspecten niet in het projectbesluit zelf op te nemen, maar in een later te verlenen (gecoördineerde) omgevingsvergunning. Ook is in de toelichting de mogelijkheid genoemd om voor bepaalde onderdelen van het project aan te geven dat het besluit, binnen de bij het projectbesluit aangegeven grenzen, technisch wordt uitgewerkt. Hiervan kan gebruik worden gemaakt bij onderdelen van het project waar globaal al wel duidelijk is hoe de oplossing er uit komt te zien, maar waarbij de exacte invulling pas op een later moment duidelijk wordt. Het projectbesluit dient dan wel de randvoorwaarden te bevatten voor de uitwerking, die op een later moment concreet wordt ingevuld.

Zijn we er dan? Nee, het Rijk en de provincie kunnen door middel van instructieregels nog meer eisen stellen aan de inhoud van het projectbesluit. Zo heeft het Rijk in artikel 9.1 van het (ontwerp-)Besluit kwaliteit leefomgeving de rijksinstructieregels die voor omgevingsplannen gelden van overeenkomstige toepassing verklaard voor projectbesluiten. Het gaat daarbij om een groot aantal regels, over diverse aspecten van de fysieke leefomgeving, zoals externe veiligheid, waterveiligheid, luchtkwaliteit en geluid. Provinciale staten kunnen daar nog meer inhoudsvereisten aan toevoegen, door in hun omgevingsverordening instructieregels voor projectbesluiten op te nemen, die zij nodig achten ter bescherming van provinciale belangen.

Het projectbesluit krijgt dus een veel bredere reikwijdte dan zijn voorganger, het projectplan. Dat is natuurlijk het gevolg van het feit dat het projectbesluit een integraal karakter heeft: het zijn eigenlijk het huidige projectbesluit, de afwijk-omgevingsvergunning en (mogelijk) alle uitvoeringsbesluiten in één.

Toepassing van het projectbesluit door de waterbeheerder

Hiervoor is gebleken dat het projectbesluit een aantal bekende elementen bevat, maar op belangrijke punten afwijkt van het projectplan. Voor de waterbeheerder is van belang om te realiseren dat het projectbesluit kan worden ingezet voor een bredere categorie projecten dan nu het geval is bij het projectplan. Het projectbesluit zal dus vaker gebruikt kunnen worden dan het huidige projectplan. Bovendien krijgt het projectbesluit een veel integraler karakter dan zijn voorganger. Aan het projectbesluit gaat een belangenafweging vooraf die in de huidige situatie verspreid is over (vaak een groot aantal) verschillende besluiten, vaak ook van verschillende bevoegde gezagen. Wat betekent dit voor de verhouding met de overige instrumenten van de Omgevingswet, zoals het omgevingsplan en de omgevingsvergunning? Daarover meer in het volgende blogbericht!

Door: Aart Jan van der Ven, Jelmer Procee, Moniek Heerings en Julian Kramer