Op 29 juni 2026 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het Wetsvoorstel voorzieningen verzorgingsplaatsen ("Wetsvoorstel") naar de Tweede Kamer gestuurd. Het Wetsvoorstel introduceert een nieuw stelsel voor de verdeling van exploitatievergunningen van laadpunten en gemakswinkels op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, met als doel zekerheid te bieden aan ondernemers, keuzevrijheid voor weggebruikers te waarborgen en de verkeersveiligheid te verbeteren.
Het voorgestelde stelsel rust op drie pijlers: (i) het Wetsvoorstel, (ii) een routekaart (een vrijwillig programma onder de Omgevingswet met langetermijndoelstellingen tot 2050) en (iii) inrichtingsplannen per verzorgingsplaats. In deze blog bespreken wij de belangrijkste wijzigingen van het Wetsvoorstel ten opzichte van het conceptwetsvoorstel, de routekaart en de inrichtingsplannen. Ook staan wij stil bij de vraag of de knelpunten van het huidige systeem worden weggenomen, dan wel of mogelijk nieuwe knelpunten ontstaan.
Voor de problematiek van het huidige stelsel, het conceptwetsvoorstel en de inrichting van het bestaande wettelijke kader verwijzen wij naar ons eerdere blog.
Het Wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het stelsel 'Verzorgingsplaats van de toekomst' en kent een uitgebreid voortraject. Eind 2021 is het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ("Ministerie") gestart met een beleidstraject voor het herzien van het voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen. Op 23 december 2022 zijn de hoofdlijnen van een nieuw beleid als Beleidsvisie naar de Tweede Kamer verzonden. In 2023 en 2024 is de beleidsvisie uitgewerkt en geconcretiseerd. Het conceptwetsvoorstel heeft van 6 maart tot en met 24 april 2025 ter internetconsultatie gelegen. Op 30 maart 2026 bracht de Afdeling advisering van de Raad van State ("AARvS") advies uit, waarna op 29 juni 2026 het definitieve Wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend.
Het Wetsvoorstel introduceert de mogelijkheid om exploitatievergunningen voor laadstations en gemakswinkels op verzorgingsplaatsen te veilen. Het aantal exploitatievergunningen voor gemakswinkels en laadstations wordt beperkt tot maximaal één per type voorziening per verzorgingsplaats. Concurrentie vindt daardoor op twee manieren plaats: allereerst via de veiling (concurrentie om de exploitatievergunning) en vervolgens tussen dienstenaanbieders op verschillende verzorgingsplaatsen. Er vindt geen concurrentie plaats op de verzorgingsplaats zelf, omdat meervoudig aanbod van eenzelfde type voorziening zoekgedrag meebrengt, wat om verkeersveiligheidsredenen onwenselijk zou zijn. Dit stelsel maakt daarmee een einde aan de huidige praktijk waarin meerdere aanbieders op ieder moment exploitatievergunningen voor aanvullende voorzieningen zoals laadpalen en gemakswinkels konden aanvragen op één verzorgingsplaats.
Met het Wetsvoorstel beoogt de Minister drie doelstellingen te realiseren: (i) zekerheid en lage toetredingsdrempels voor ondernemers, waarbij voor iedere voorziening (laden, tanken, gemakswinkel) een eigen exploitatievergunning via veiling wordt verleend, (ii) continuïteit en keuzevrijheid voor weggebruikers, onder meer geborgd door een gebiedscriterium dat voorkomt dat één partij binnen 25 kilometer in dezelfde rijrichting een monopolie creëert, en (iii) veiligere verzorgingsplaatsen door een betere inrichting op basis van inrichtingsplannen, met maximaal één aanbieder per voorziening per verzorgingsplaats om zoekverkeer te beperken.
De Minister benadrukt daarbij de urgentie van tijdige inwerkingtreding (medio 2027). Tussen 2028 en 2030 lopen op ruim 150 verzorgingsplaatsen de bestaande vergunningen voor laadstations af. Zonder nieuw stelsel moeten deze laadstations worden verwijderd, waardoor Nederland een groot deel van het snelweglaadnetwerk zou verliezen, juist op het moment dat het aantal elektrische voertuigen op de weg toeneemt.
Het Wetsvoorstel heeft uitdrukkelijk geen betrekking op de veiling van de rechten voor motorbrandstofverkooppunten. Daarvoor geldt de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen ("de Benzinewet"), die onverkort blijft gelden.
Een belangrijk verschil tussen het Wetsvoorstel en de Beleidsvisie is het schrappen van een biedbeperking van laadpunten. De biedbeperking verhindert dat een partij zowel een kavel snelladen als een kavel motorbrandstofverkooppunt kon exploiteren. Dit werd in de Beleidsvisie nodig geacht om te voorkomen dat beide kavels in handen komen van dezelfde partij, waarmee er in de praktijk alsnog een vergaande bundeling van diensten ontstaat. Volgens de Minister moet een ondernemer zelf kunnen bepalen op welke kavels hij biedt en dus kan kiezen voor één of meerdere voorzieningen (Bijlage bij Kst. 2025-2026, 36976, nr. 3).
Vergeleken met het conceptwetsvoorstel is het Wetsvoorstel op een aantal punten inhoudelijk gewijzigd naar aanleiding van het advies van de AARvS. Zo is het gebiedscriterium in artikel 3.2 aangescherpt en uitgesplitst: het Wetsvoorstel bevat nu afzonderlijke leden voor laadstations (lid 1) en gemakswinkels (lid 2), elk met het verbod dat twee opeenvolgende gelijksoortige voorzieningen binnen 25 kilometer in dezelfde rijrichting door dezelfde exploitant of groep worden geëxploiteerd. Daarnaast is de maximale vergunningsduur niet langer ter bepaling bij ministeriële regeling, maar wettelijk vastgelegd op 15 jaar.
Verder is de transitievoorziening uit het conceptwetsvoorstel geschrapt. Deze voorzag in de mogelijkheid om zonder voorafgaand inrichtingsplan een gecombineerde vergunning te verlenen voor zowel fossiele motorbrandstoffen als laadpunten, voor locaties waarvoor in de periode 2028-2030 een huurovereenkomst voor een motorbrandstofverkooppunt afloopt. Volgens de AARvS zou de transitievoorziening een afwijking vormen van het aan het Wetsvoorstel ten grondslag liggende uitgangspunt van een gelijk speelveld en vragen zou oproepen in het licht van de Dienstenrichtlijn.
Op grond van artikel 9.4 van het Wetsvoorstel kent het gebiedscriterium (de 25 kilometer regel) een uitgestelde inwerkingtreding. Hiermee volgt de regering het advies van de AARvS, om te vermijden dat langdurig twee juridische systemen langs elkaar lopen en om bestaande vergunninghouders in de gelegenheid te stellen om zich voor te bereiden. Vanaf 2031 geldt het gebiedscriterium onverkort voor laadpunten en gemakswinkels. Dat houdt in dat op dat moment ook nog lopende ‘oude’ omgevingsvergunningen onder het gebiedscriterium gaan vallen (MvT, p. 70).
Artikel 9 van het Wetsvoorstel bevat overgangsrecht. Het nieuwe stelsel wordt gefaseerd ingevoerd om de uitvoerbaarheid te waarborgen, mede gelet op de door Rijkswaterstaat gesignaleerde toename van de werklast.
Het overgangsrecht regelt ten eerste dat in de periode tussen 2028 en 2031 vrijvallende rechten voor bestaande locaties voor basisvoorzieningen (laden en gemakswinkels) zonder inrichtingsplan kunnen worden geveild. Ten tweede regelt het overgangsrecht de positie van bestaande wegrestaurants: wanneer een gemakswinkellocatie voor het eerst wordt geveild en zich op dezelfde verzorgingsplaats een wegrestaurant met erfpacht bevindt, krijgt dit wegrestaurant voorrang om een exploitatievergunning aan te vragen, mits het erfpachtrecht wordt omgezet naar een huurovereenkomst conform het Wetsvoorstel. Ten derde introduceert het overgangsrecht een biedbeperking bij gemakswinkels. Deze biedbeperking houdt in dat houders van een bestaande vergunning voor een gemakswinkel niet mogen deelnemen aan de veiling voor een andere gemakswinkel op dezelfde verzorgingsplaats, zolang hun huidige vergunning nog geldig is.
Deze biedbeperking voor gemakswinkels is geïntroduceerd om strategisch bieden te voorkomen, waarmee anders een lokaal monopolie zou kunnen worden bewerkstelligd. De maatregel is beperkt en geldt alleen als (1) er op een verzorgingsplaats ruimte is voor een nieuwe gemakswinkellocatie en (2) er op de betreffende verzorgingsplaats nog een lopende vergunning voor een gemakswinkel bestaat, uitgegeven onder het voorgaande beleid (MvT, p. 68).
Tot slot bepaalt het overgangsrecht dat bestaande omgevingsvergunningen voor laadstations en gemakswinkels, verleend vóór inwerkingtreding van de wet, worden gelijkgesteld met exploitatievergunningen onder het nieuwe stelsel.
De routekaart wordt in de toelichting als een centraal instrument beschreven, waarmee de Minister regie voert over de verdeling van voorzieningen over het landelijke netwerk van verzorgingsplaatsen. De routekaart bepaalt per verzorgingsplaats welke vergunning wordt verleend, op welk moment en met welke looptijd. Daarbij wordt rekening gehouden met de looptijden van bestaande vergunningen en met publieke voorzieningen, zoals parkeerplaatsen. De routekaart maakt tevens inzichtelijk wanneer veilingen plaatsvinden en wanneer beslissingen worden genomen over de inrichting van de verzorgingsplaats. Op basis van de routekaart wordt vervolgens per verzorgingsplaats een inrichtingsplan opgesteld, waarin de concrete locaties worden aangewezen. De exploitatievergunningen voor deze locaties worden geveild. De routekaart schrijft niet voor hoeveel laadpalen er op een verzorgingsplaats komen; dit bepaalt de vergunninghouder zelf, met als bovengrens de beperkingen die het inrichtingsplan en de exploitatievergunning stellen (MvT, p. 8-9). De focus van de routekaart ligt tussen 2028 en 2030 op het behoud van het bestaande netwerk. Na 2030 kunnen naar verwachting ook uitbreidingen van parkeergelegenheden in de routekaart worden meegenomen (Concept-routekaart, p. 12).
Bij de voorbereiding van de routekaart wordt onder andere gebruikgemaakt van prognoses van partijen als Revnext B.V. en een participatietraject waarin belanghebbenden worden betrokken. Het Ministerie is gestart met de vormgeving van de routekaart en verwacht deze in 2026–2027 af te ronden. De routekaart zal periodiek worden geactualiseerd na de periode van overgangsrecht iedere vijf jaar. In de tweede helft van 2026 zal de routekaart zes weken ter inzage liggen, zodat iedereen een inbreng kan leveren voordat de routekaart wordt vastgesteld. Stakeholders kunnen dan input geven en hun belangen kenbaar maken.
De routekaart kwalificeert als een vrijwillig programma onder de Omgevingswet. Bij een vrijwillig programma kunnen de vaststellende bestuursorganen normaliter zelf de voorbereidingsprocedure bepalen. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht ("Awb") is niet zonder meer van toepassing (artikel 16.27, eerste lid, Omgevingswet). Welke voorbereidingsprocedure bij de routekaart precies van toepassing is, is echter nog onduidelijk. Voorstelbaar is dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb zal worden gebruikt, maar de conceptroutekaart noemt dat niet expliciet. Zoals vermeld, zal de routekaart gedurende zes weken ter inzage worden gelegd. Dit is een kenmerk van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarbij belanghebbenden in die periode zienswijzen kunnen indienen.
Uit artikel 16.40, eerste lid, Omgevingswet blijkt dat afdeling 3.4 Awb in elk geval van toepassing is wanneer voor het vrijwillige programma een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Een milieueffectrapport moet op grond van artikel 16.53c Omgevingswet onder meer worden opgesteld als een passende beoordeling nodig is vanwege mogelijke negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied. De conceptroutekaart laat zien dat er momenteel voor de routekaart 2028-2030 wordt gewerkt aan een voortoets en een plan-mer-beoordeling. Het is niet ondenkbaar dat een verzorgingsplaats negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, waardoor een milieueffectrapportage moet worden opgesteld en afdeling 3.4 Awb van toepassing is.
Tot slot geldt dat besluiten tot vaststelling van een programma in de regel geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 351) en daarom niet vatbaar zijn voor bezwaar of beroep. In bijlage 2 bij de Awb is bepaald dat tegen dergelijke besluiten geen beroep openstaat, tenzij het gaat om een in het programma opgenomen beschrijving van een activiteit waardoor die activiteit is toegestaan. Het betreft dan programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Indien de routekaart een beschrijving bevat van een activiteit waardoor deze is toegestaan, of een maatregelkeuze voor een locatie bevat, staat wel beroep open. Het is de bedoeling dat de conceptroutekaart geen beschrijvingen bevat op grond waarvan activiteiten rechtstreeks zijn toegestaan, noch maatregelkeuzes. Het is namelijk de bedoeling dat het inrichtingsplan die bevat. Daartegen staat wel beroep open.
In de inrichtingsplannen wijst de Minister actief de locaties aan waarop voorzieningen kunnen worden gerealiseerd en geëxploiteerd, op basis van de routekaart. Om een uniforme inrichting van de verzorgingsplaats te waarborgen en daarmee de verkeersveiligheid en doorstroming te bevorderen, worden de inrichtingsplannen op iedere verzorgingsplaats volgens dezelfde principes opgesteld.
De functie van de omgevingsvergunning voor beperkingengebiedactiviteiten wordt meegenomen in het inrichtingsplan. Daardoor hoeven deze omgevingsvergunningen niet langer apart te worden aangevraagd of verleend, wat voordelen oplevert voor de regie over de besluitvorming en de doorlooptijden. Het aantal procedures dat nu in bezwaar en beroep over omgevingsvergunningen wordt gevoerd, zal hierdoor afnemen, zo verwacht de wetgever. In de nieuwe systematiek zijn alleen procedures nodig over de ambtshalve vastgestelde inrichtingsplannen, die plaatsvinden voordat bekend is wie de locaties kan gaan benutten (MvT, p. 12). De handhaving van voorschriften en beperkingen uit het inrichtingsplan krijgt vorm in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), een concept wijziging van het Bal is nog niet bij het Wetsvoorstel gevoegd. Het invoeren van inrichtingsplannen zorgt ervoor dat de sturing vanuit Rijkswaterstaat actiever wordt: de voorwaarden en beperkingen voor activiteiten en inrichting van verzorgingsplaatsen worden vooraf vastgesteld in een inrichtingsplan. De inrichtingsplannen worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure conform afdeling 3.4 Awb. Tegen een inrichtingsplan staat uitsluitend beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (MvT, p. 39 en 45).
Het Ministerie heeft Arcadis N.V. opdracht gegeven om voor zes (representatieve) verzorgingsplaatsen concrete herinrichtingsvoorstellen uit te werken, om ervaring op te doen met het ontwerpproces en inzicht te krijgen in wat de transitie naar een situatie zonder motorbrandstofverkooppunten betekent voor de fysieke inrichting. Dit onderzoek is als bijlage toegevoegd bij het Wetsvoorstel. De uitwerking is doorlopen in drie fases: een Functioneel Ontwerp (schetsontwerp met varianten), een Elementair Ontwerp (richtlijnconform geometrisch ontwerp met exacte maatvoering) en een Inpassend Ontwerp (verfijnd ontwerp met landschappelijke elementen). Uit het ontwerpproces is een gestandaardiseerde "basislayout" gedestilleerd die op alle kleine en middelgrote verzorgingsplaatsen kan worden toegepast. Deze basislayout houdt de scheiding van vracht- en personenverkeer met één duidelijk keuzepunt bij de start, vrachtverkeer aan de snelwegzijde, laad- en parkeerplekken voor personenauto's aan de landschapszijde, en een shop bij voorkeur aan het begin van de verzorgingsplaats als herkenningspunt in. Voor grotere verzorgingsplaatsen is meer maatwerk wenselijk, maar ook daar gelden de basisprincipes van functiescheiding.
De synthese heeft geresulteerd in thematische bouwblokken. Dit zijn standaardoplossingen voor terugkerende ontwerpvraagstukken zoals de aanvoerweg, poortconstructie, oriëntatie van parkeervakken en plaatsing van laadinfrastructuur, waarmee toekomstige inrichtingsplannen sneller en consistenter kunnen worden opgesteld. De belangrijkste knelpunten die uit de ontwerpfase naar voren komen zijn het ruimtegebrek voor vrachtwagenparkeerplekken. Uit het rapport van Arcadis blijkt dat op vier van de zes verzorgingsplaatsen het gewenste aantal niet kon worden gehaald. Ook het tekort aan acceleratie- en deceleratielengtes bij de huidige af- en opritten en de onmogelijkheid om waterstofvulpunten binnen de beschikbare ruimte in te passen zijn genoemde knelpunten. Het onderzoek stelt daarnaast voor om het kader inrichtingsverzorgingsplaatsen abstracter te maken en de huidige structuren los te laten, wat meer ruimte geeft aan ontwerpers om tot oplossingen te komen. Ook pleit het onderzoek voor een corridoraanpak. Dit houdt in dat een individuele verzorgingsplaats in samenhang met andere verzorgingsplaatsen op een corridor moet worden beschouwd, om zo het een deel van het tekort aan parkeer- en laadplekken op een nabijgelegen verzorgingsplaats op te vangen. Het onderzoek benadrukt tot slot dat de geschetste toekomstige situaties fictieve voorbeelduitwerkingen zijn zonder formele status en dat de herinrichting van alle circa 280 verzorgingsplaatsen een gefaseerde, corridorgewijze aanpak met een focus op samenwerking vergt die wordt gecoördineerd met het aflopen van bestaande vergunningen.
Het Wetsvoorstel biedt ruimte om de voorwaarden in inrichtingsplannen en exploitatievergunningen in de loop van de tijd geleidelijk aan te passen, naarmate de ervaringen met de toepassing in de praktijk zich ontwikkelen (MvT, p. 26).
Bij een stelsel van schaarse vergunningen volgt uit de Dienstenrichtlijn dat de vergunningduur de vrije mededinging niet meer mag beperken dan nodig is met het oog op de afschrijving van investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal. De terugverdientijd is de tijd die een gemiddelde efficiënte ondernemer nodig heeft om investeringen terug te verdienen, inclusief een redelijk rendement. Deze terugverdientijd fungeert als ondergrens bij het vaststellen van de maximale vergunningduur.
Uit de uitspraken van de Afdeling op 3 december 2025, volgt dat de toepassing van de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de Dienstenwet (zie ook ons eerdere blog). De reden was dat onvoldoende was gemotiveerd waarom de beperking van de geldigheidsduur vergunninghouders voldoende tijd bood om hun redelijkerwijs noodzakelijk te achten investeringen terug te verdienen. Ook de AARvS adviseerde de regering om in de toelichting van het Wetsvoorstel de looptijden van vergunningen beter te motiveren.
Inmiddels is het onderzoek naar de terugverdientijd uitgevoerd. Voor laadkavels in het basisscenario (waarin het Rijk via het programma Stopcontact Op Land investeert in een zware netaansluiting) bedraagt de terugverdientijd 11 jaar bij een exploitatiestart in 2028, met een bandbreedte van 10 tot 13 jaar. SEO verwacht dat de terugverdientijd voor laden bij een start in 2035 terugloopt tot vier tot zeven jaar, doordat de markt voor elektrisch laden dan verder is gegroeid.
Voor gemakswinkels bedraagt de terugverdientijd in het basisscenario slechts één jaar, ongeacht de omvang van de shop, en loopt alleen voor zeer kleine shops (tot 1.000 klanten per dag) op tot twee jaar. De werkelijke terugverdientijd kan per locatie en ondernemer afwijken, afhankelijk van onder meer verkeersintensiteit en beschikbare ruimte. Deze conclusies zijn in het Wetsvoorstel overgenomen, waarbij een bandbreedte wordt gehanteerd van 13 tot 15 jaar voor laadvergunningen en 2 tot 15 jaar voor shopvergunningen, met een wettelijk maximum van 15 jaar.
De vaste Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat zal het Wetsvoorstel naar verwachting vanaf 9 september 2026 behandelen. Het is de vraag of de schrapping van de transitievoorziening stand zal houden. De transitievoorziening was opgenomen in het conceptwetsvoorstel ter uitvoering van de aangenomen motie-Heutink c.s. (Kamerstukken II 2024/25, 31305, nr. 315). Bij een commissiedebat over verkeersveiligheid op 29 mei 2026 hebben Kamerleden zich reeds kritisch uitgelaten over de voorgestelde schrapping (Kamerstukken II 2025/26, 29398, nr. 1252, p. 3-4). Ook zijn er kritische geluiden te horen over onder meer de uitgestelde inwerkingtreding van het gebiedscriterium (zie bijvoorbeeld FD, ‘Veiling laadstations zal slecht uitpakken voor Nederland’, 2 september 2026). In ieder geval volgen wij de parlementaire behandeling met belangstelling.
