Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft in een recente uitspraak opnieuw duidelijk gemaakt dat gemeenten voorzichtig moeten zijn met het heffen van leges voor het in behandeling nemen van verzoeken tot wijziging van het omgevingsplan. In de zaak tegen gemeente Doetinchem oordeelde het hof dat voor die behandeling geen leges mochten worden geheven, omdat de gemeentelijke werkzaamheden in dat geval behoren tot de publieke taakuitoefening en niet kunnen worden aangemerkt als een dienst die rechtstreeks en in overheersende mate het belang van de aanvrager dient. De legesaanslag van 16.447 euro werd daarom vernietigd.
De uitspraak is voor gemeenten relevant, juist omdat onder de Omgevingswet de route van planwijziging in de praktijk nog altijd voorkomt. Gemeenten krijgen geregeld verzoeken van initiatiefnemers die een perceel een andere functie willen geven, bijvoorbeeld van agrarisch naar wonen of recreatie. Het hof maakt in deze zaak duidelijk dat het behandelen van een verzoek om het omgevingsplan zelf te wijzigen niet zonder meer onder de legesheffing valt. De kern van die handeling ligt immers in de publieke taak van de gemeente om de goede ruimtelijke ordening te bewaken en planregels vast te stellen die voor een gebied gelden. Dat een individuele aanvrager daar voordeel bij heeft, maakt de beoordeling nog niet tot een belastbare dienst in de zin van artikel 229 Gemeentewet.
Daarmee schuurt de uitspraak nadrukkelijk met de praktijk zoals die onder meer in de modellegesverordening van de VNG is opgenomen. In artikel 2.45 van die modelverordening is juist wél een tariefbepaling opgenomen voor het op aanvraag wijzigen van het omgevingsplan. De toelichting daarbij sluit aan bij oudere rechtspraak van de Hoge Raad, waarin legesheffing mogelijk werd geacht als de gevraagde planwijziging rechtstreeks en in overheersende mate het individuele belang van de aanvrager dient. De toelichting verwijst daarbij onder meer naar het arrest van 17 april 2009, waarin de Hoge Raad oordeelde dat werkzaamheden bij de beoordeling van een verzoek om vrijstelling voor permanente bewoning van een recreatiewoning voldoende individueel gericht konden zijn om als dienst te gelden. De VNG-modeltoelichting laat ook zien dat de praktijk na de Omgevingswet nog altijd zoekt naar ruimte om leges te heffen bij aanvragen die sterk initiatiefgestuurd zijn.
Toch laat het hof in deze uitspraak zien dat die ruimte niet onbeperkt is. Het onderscheid tussen een individuele aanvraag en de publiekrechtelijke planvorming blijft bepalend. Waar bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit legesheffing in beginsel wel mogelijk is, ligt dat anders wanneer de gemeente wordt gevraagd zelf het omgevingsplan aan te passen. Dan treedt zij op als planwetgever en niet als dienstverlener. Voor gemeenten betekent dat dat de gekozen route juridisch groot gewicht heeft, zeker nu de financiële consequenties aanzienlijk kunnen zijn.
Daarbij komt dat leges niet het enige instrument zijn om gemeentelijke kosten te verhalen. Juist onder de Omgevingswet bestaat een afzonderlijke regeling voor kostenverhaal. Die regeling blijft van groot belang bij gebiedsontwikkeling en bij activiteiten die samenhangen met een nieuwe functie van gronden. Zoals ook in de juridische literatuur over kostenverhaal onder de Omgevingswet wordt benadrukt, moet de gemeente de kosten die zij maakt voor het geschikt maken van grond voor een nieuwe bestemming in beginsel verhalen op de initiatiefnemer. Dat kan vaak via een anterieure overeenkomst, maar als die route niet slaagt, heeft de gemeente een publiekrechtelijke basis om kosten te verhalen. In sommige gevallen is kostenverhaal zelfs verplicht, met name bij aangewezen bouwactiviteiten en bij activiteiten die samenhangen met het gebruik op grond van een nieuw toegedeelde functie.
Dat onderscheid is belangrijk. De uitspraak van het hof ziet niet op kostenverhaal, maar op legesheffing. Dat zijn twee verschillende juridische sporen. Waar leges zien op het genot van een dienst door de gemeente, gaat kostenverhaal over het afwentelen van gemeentelijke kosten die samenhangen met de ontwikkeling van een gebied of de wijziging van een functie. Voor gemeenten die met initiatiefnemers onderhandelen over ruimtelijke plannen, betekent dit dat zij niet automatisch via de legesverordening kunnen innen wat onder het kostenverhaalsregime thuishoort. De Omgevingswet biedt daarvoor juist een eigen systeem, met zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke mogelijkheden.
De praktische les uit deze uitspraak is dan ook dat gemeenten bij een verzoek om wijziging van het omgevingsplan goed moeten onderscheiden welke kosten via welke route kunnen worden verhaald. Is sprake van planvorming als publieke taak, dan ligt legesheffing niet voor de hand. Gaat het om kosten die samenhangen met de ontwikkeling van het gebied of met een functiewijziging waarvoor de Omgevingswet kostenverhaal voorschrijft, dan moet de gemeente haar blik richten op de kostenverhaalsregeling en zo nodig op een anterieure overeenkomst. Die systematiek maakt duidelijk dat de financiële dekking van ruimtelijke ontwikkelingen niet via één spoor loopt, maar via verschillende, juridisch strak omlijnde instrumenten.
Voor gemeenten in de omgevingsrechtpraktijk is dit arrest daarmee vooral een signaal om de financiële en juridische onderbouwing van planprocessen kritisch tegen het licht te houden. De verleiding om een planwijziging als legesplichtige dienst te behandelen is begrijpelijk, zeker wanneer de aanvraag initiatiefgedreven is en direct voordeel oplevert voor één partij. Maar de rechter trekt hier een duidelijke grens: planwijziging blijft in beginsel publieke taakuitoefening. Kostenverhaal kan dan nog steeds aan de orde zijn, en in sommige gevallen zelfs verplicht, maar via de legesverordening is die route niet altijd open.
Naar mijn mening blijft het mogelijk dat de gemeente een initiatief van een initiatiefnemer inhoudelijk beoordeelt en toetst of het plan wenselijk wordt geacht en kan leiden tot een aanpassing van het omgevingsplan. Voor die inhoudelijke beoordeling kunnen leges worden geheven, voor zover sprake is van een belastbare dienst in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet. Het feitelijk aanpassen van het omgevingsplan en het mogelijk maken van de realisatie van het bouwplan zijn echter iets anders; de daarmee samenhangende kosten behoren niet via leges, maar via kostenverhaal of een anterieure overeenkomst te worden verhaald. Een mogelijk gevolg van deze uitspraak is wel dat gemeenten financiële afspraken hierover al in een vroeg stadium moeten vastleggen, voordat zij inhoudelijk of planologisch verder meewerken aan een initiatief. Dat kan in de praktijk een nadelig effect hebben, omdat dit de onderhandelingsruimte en de bereidheid om mee te denken over initiatieven kan beperken.
Voor veel gemeenten raakt dit bovendien aan een gevoelige financiële en bestuurlijke realiteit. Het naderende ravijnjaar 2026, de druk op de gemeentelijke begroting, het wegvallen van een deel van de legesinkomsten uit bouwactiviteiten, de politieke wens om vergunningvrije mogelijkheden uit te breiden en de aanhoudende tekorten aan ambtelijke capaciteit zetten het VTH-stelsel onder grote druk. Daar komt bij dat de woningbouwopgave onverminderd groot blijft. Tegen die achtergrond wringt het dat gemeenten steeds meer uitvoeringslast dragen als gevolg van de invoering van de Omgevingswet en de daarmee samenhangende, kostbare omgevingsplannen, zeker in vergelijking met het Wabo- en Wro-tijdperk. Terwijl de winstmarges bij bouwbedrijven de afgelopen jaren over het algemeen zijn toegenomen, beschikken zij in veel gevallen over aanzienlijke financiële ruimte. Dat maakt de spanning tussen de publieke opgaven en de private verdiencapaciteit des te zichtbaarder.
ECLI:NL:GHARL:2026:3647
