Een projectontwikkelaar belt mij. Hij wil in een Drentse gemeente een voormalige winkellocatie herontwikkelen naar woningbouw. Hij heeft een programma voor vijf nieuwe woningen, een architect met een heldere stedenbouwkundige visie en de eerste kopers staan al te trappelen om aan te kopen. In het plan zijn de woningen nog niet definitief uitgewerkt. De kopers kunnen vrije kavels kopen met een bouwrecht waarbij zij hun eigen woning kunnen uitwerken en realiseren. De ontwikkelaar wil zo snel mogelijk planologische zekerheid.
Bij ‘snel’ denk ik aan een BOPA (buitenplanse omgevingsactiviteit). De gemeente aarzelt. Idealiter ziet zij liever dat het omgevingsplan voor de locatie wordt gewijzigd. Een vanzelfsprekende gedachte. Maar op de vraag of de gemeente daartoe in staat is, blijft het vaak stil. De techniek, capaciteit en tijd ontbreken.
Als blijkt dat de gemeente nog niet zo ver is, resteert de vraag: kan het project met toepassing van een BOPA worden gerealiseerd? De gemeente worstelt met de vraag of een BOPA kan worden verleend als het bouwplan nog niet definitief is uitgewerkt. Kan het project bij een BOPA uit verschillende deelprojecten bestaan en in fasen worden ontwikkeld? En als er een BOPA wordt verleend voor het project, moet dan bij de nadere uitwerking van de woningen later opnieuw de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) worden beoordeeld?
Dat zijn geen uitzonderlijke vragen. Voor gefaseerde gebiedsontwikkelingen biedt de opeenvolgende BOPA mogelijkheden die in de praktijk nog te weinig bekend zijn, terwijl het instrument gewoon in de gereedschapskist zit. Dit artikel laat zien hoe het werkt.
Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 beschikken gemeenten over het omgevingsplan als decentraal instrument voor de fysieke leefomgeving. In theorie kunnen nieuwe initiatieven via een wijziging van het omgevingsplan worden ingepast.
De kloof tussen theorie en praktijk is echter groot. De Evaluatiecommissie Omgevingswet concludeert dat de transitie naar één gebiedsdekkend omgevingsplan veel complexer en arbeidsintensiever is dan vooraf werd voorzien. Gemeenten kampen met beperkte capaciteit, ingewikkelde digitale processen en een omvangrijke omzettingsopgave. Zelfs de haalbaarheid van de einddatum van 1 januari 2032 wordt inmiddels betwijfeld.
Ondertussen wachten initiatieven niet. Waar voorheen bij gebiedsontwikkelingen het strijdige deel van een bestemmingsplan als een “postzegel” werd gewijzigd, is dat met de komst van het omgevingsplan voorlopig lastiger geworden. Voor gemeenten die nu nog niet in staat zijn het omgevingsplan te wijzigen, is het kiezen voor een BOPA praktisch gezien vaak het enige alternatief om medewerking te verlenen aan projecten.
De opeenvolgende BOPA is een tijdelijk instrument dat bewust door de wetgever is ontworpen voor de transitiefase. De bepaling maakt het mogelijk eerst een appellabel planologisch basisbesluit te nemen en de verdere uitwerking van een project op een later moment te beoordelen.
Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staat toe dat een BOPA in twee fasen wordt verleend. In artikel 12.27a Bkl is een tijdelijke beoordelingsregel opgenomen:
“Bij de toepassing van artikel 8.0a, lid 2, is in ieder geval sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties voor zover de activiteit niet in strijd is met een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.”
In de eerste fase wordt getoetst of wordt voldaan aan de instructieregels uit het Bkl en de provinciale verordening en of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
In deze fase wordt de omgevingsvergunning voor de ruimtelijke bouwactiviteit nog niet aangevraagd. In het planologisch basisbesluit kan voor een bouwplan eerst toestemming worden gegeven voor:
Daarnaast kan toestemming worden gegeven voor bijvoorbeeld:
Bij de opvolgende vergunningaanvraag, wanneer het bouwplan verder is geconcretiseerd, vindt vervolgens een beoordeling plaats van onderdelen waarin de eerdere vergunning niet voorzag, zoals de toets aan redelijke eisen van welstand.
In deze tweede fase komt de tijdelijke beoordelingsregel van artikel 12.27a Bkl in beeld. Voor hetgeen al uitdrukkelijk is toegestaan in de eerste vergunning hoeft het college niet opnieuw te beoordelen of wordt voldaan aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Bij een gebiedsontwikkeling kan de nadere uitwerking daardoor gefaseerd plaatsvinden binnen de kaders van het planologisch basisbesluit. Daarna, of gelijktijdig, moet het bouwplan technisch volgens het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) worden uitgewerkt. Of daarvoor een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit nodig is of een bouwmelding volstaat, hangt af van de gevolgklasse van het project.
De rechtspraak begint zich te vormen en bevestigt dat de opeenvolgende BOPA juridisch stevig staat.
In een eerste uitspraak bevestigde de rechtbank dat een opeenvolgende BOPA voor een nieuwe woning met bijgebouwen mogelijk is. In de eerste vergunning was al een woning toegestaan met een maximale inhoud en een vastgestelde oppervlakte voor bijbehorende bouwwerken. De tweede aanvraag voorzag in de verdere uitwerking van die woning binnen de eerder vastgestelde ruimtelijke kaders. Volgens de rechtbank kon het college daarom volstaan met een beknopte motivering.
In een andere uitspraak stelde een eiseres dat het bouwwerk niet volledig was vergund en dat een aanvullende omgevingsvergunning nodig was. De rechtbank oordeelde echter dat een aanvraag voor uitsluitend de ruimtelijke toestemming mogelijk is en volgt uit artikel 12.27a Bkl.
Bij aanvragen om een BOPA moet altijd sprake zijn van een concreet en afgebakend project. De vraag is hoe concreet de eerste fase moet worden uitgewerkt.
Voldoende concreet betekent in ieder geval niet dat materialisatie, kleurstelling of architectonische detaillering al vast moeten liggen.
De Rechtbank Rotterdam overwoog hierover:
“Uit de aanvragen volgt dat sprake is van een concreet voornemen voor de bouw van een hotel met 40 kamers en in totaal 40 nieuwe woningen in de vier deelgebieden. De locatie van het hotel en de woningen en van bijvoorbeeld de bijbehorende parkeerplaatsen, infrastructuur en groenvoorzieningen is weergegeven op de kaarten van de deelgebieden die bij de aanvraag zijn gevoegd en in de beschrijvingen zijn de maximale afmetingen van de gebouwen bepaald. Dat de precieze afmetingen en vormgeving van de gebouwen nog niet zijn vastgelegd, maakt niet dat geen sprake is van een concreet bouwvoornemen.”
In een recentere uitspraak stelde de rechter daarentegen een duidelijke grens. Een BOPA mag uitsluitend worden verleend voor een specifiek en concreet omschreven project. Een vergunning die enkel een horecabestemming toekent zonder voldoende concrete projectomschrijving is te algemeen. Daardoor kunnen de ruimtelijke gevolgen onvoldoende worden beoordeeld. Om die reden hield een BOPA voor de verhuizing van een coffeeshop geen stand.
Aan een lint in een Drentse kern ligt tussen twee bestaande woningen een groot tuinperceel dat als paardenweide wordt gebruikt.
De eigenaar wil het perceel verkopen en daarbij een bouwmogelijkheid voor een woning creëren. De gemeente beoordeelde het initiatief positief en gaf enkele ruimtelijke en stedenbouwkundige randvoorwaarden mee.
Er werd gekozen voor een opeenvolgende BOPA-aanpak. Het resultaat is dat de initiatiefnemer planologische zekerheid krijgt voordat het perceel met bouwrecht wordt verkocht, terwijl toekomstige kopers voldoende flexibiliteit behouden om hun woning nader uit te werken.
In de gemeente Ridderkerk werd een BOPA-onderbouwing opgesteld voor sloop- en nieuwbouwplannen.
Het project omvat de sloop van 182 verouderde sociale huurwoningen en de bouw van 305 nieuwe woningen, waarvan minimaal 182 sociale huurwoningen blijven.
Met opvolgende BOPA’s worden per bouwfase vergunningen aangevraagd voor de activiteit ruimtelijk bouwen. In de eerste fase is geen definitief ontwerp nodig. Een voorlopig ontwerp of zelfs een schetsontwerp volstaat.
Daardoor kunnen onderzoeken eerder starten en kan het planologisch besluit eerder worden aangevraagd.
Voor de nieuwbouw van een school moeten meerdere omgevingsvergunningen worden aangevraagd omdat zowel het gebruik als de bouwactiviteiten strijdig zijn met het omgevingsplan.
Voor het project werd een landschappelijk, stedenbouwkundig en beeldkwaliteitskader opgesteld. Daarmee was de functiewijziging voldoende concreet en afgebakend om te toetsen aan ETFAL.
De initiatiefnemer koos voor een opeenvolgende BOPA-aanpak om risico’s te beperken. Eerst werd een vergunning aangevraagd voor het afwijken van het gebruik en voor de landschappelijke en stedenbouwkundige kaders. Pas daarna werden ontwerpers en adviseurs gecontracteerd en volgde de vergunningaanvraag voor het gebouw zelf.
De Evaluatiecommissie Omgevingswet wijst erop dat aan het gebruik van BOPA’s ook nadelen kleven.
Een groot aantal BOPA’s leidt tot dubbel werk, omdat voortdurende omgevingsplanactiviteiten later alsnog in het omgevingsplan moeten worden verwerkt. Ook maakt het de samenhangende benadering van de leefomgeving niet eenvoudiger.
Wanneer de nadere uitwerking van een bouwplan niet past binnen het eerder verleende planologisch basisbesluit, kan niet worden voortgeborduurd op het eerste BOPA-besluit. Het college moet dan opnieuw beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Daarnaast wijzigt een BOPA het omgevingsplan zelf niet. Wanneer een gemeente functies wil schrappen of algemene dan wel procedurele regels wil aanpassen, blijft een wijziging van het omgevingsplan het juiste instrument.
Artikel 12.27a Bkl is een tijdelijk instrument. Zodra gemeenten beschikken over een volledig omgevingsplan vervalt deze bepaling. Tot die tijd biedt zij echter veel ruimte.
Zolang gemeenten midden in de transitie naar het nieuwe omgevingsplan zitten, biedt de opeenvolgende BOPA mogelijkheden om gebiedsontwikkelingen planologisch, gefaseerd en relatief snel mogelijk te maken.
Want uiteindelijk versnelt niet de wet de gebiedsontwikkeling, maar de manier waarop wij haar toepassen. Gemeenten, ontwikkelaars en architecten die dat beseffen, beschikken nu al over een passend instrument in hun gereedschapskist.
1 Werk aan de winkel. Reflectierapport Omgevingswet 2025 - Evaluatiecommissie Omgevingswet, p. 16.
2 Artikel 8.0b lid 1 Bkl jo. artikel 8.0b lid 2 onder a Bkl.
3 Artikel 8.0a lid 2 van het Bkl.
4 Staatsblad 2022, nr. 172, p. 113 e.v.
5 Rechtbank Gelderland d.d. 15 juli 2026,
ECLI:NL:RBGEL:2026:4271.
6 Rechtbank Gelderland in een uitspraak van 29
mei 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:4271. 7 Rechtbank Oost-Brabant 8 juli 2026,
ECLI:NL:RBOBR:2026:4796.
8 Rechtbank Rotterdam d.d. 27 januari 2025,
ECLI:NL:RBROT:2025:1786.
9 Rechtbank Overijssel d.d. 4 mei 2026,
ECLI:NL:RBOVE:2026:2351.
10 Werk aan de winkel. Reflectierapport Omge-
vingswet 2025 - Evaluatiecommissie Omge-
vingswet, p. 10.
11 Rechtbank Overijssel d.d. 22 december 2025,
ECLI:NL:RBOVE:2025:7373.
12 Rechtbank Overijssel d.d. 4 mei 2026,
ECLI:NL:RBOVE:2026:2351.
13 Rechtbank Gelderland d.d. 22 december 2025,
ECLI:NL:RBGEL:2025:6233.
14 Staatsblad 2022, nr. 172, p. 114.
Dit artikel staat in PONT, vakblad Bouwen met Kwaliteit (editie 2026-5). Bouwen met Kwaliteit is het vakblad dat PONT 8 keer per jaar uitbrengt in samenwerking met de Vereniging BWT Nederland en Vereniging Kwaliteitsborging Nederland. Iedere editie duiken we met dit nieuwe magazine de diepte in, met interviews, verdiepingsartikelen en opinies van experts op het gebied van bouwkwaliteit. Klik hier voor meer informatie.
