Leefomgeving en de gemeenteraad, deel 1: “Maak als raad een doordachte lijst voor bindend advies”

Door: Ben Adriaanse, redactie PONT | Omgeving

Hoe groot zou de rol van de gemeenteraad moeten zijn bij omgevingsbesluiten?

“Dat blijft een interessante vraag. De essentie zou moeten zijn dat de gemeenteraad vooral gaat over de hoofdlijnen. De raad stelt de omgevingsvisie vast, bepaalt beleidskaders en maakt keuzes voor de lange termijn.

Tegelijkertijd zie je in de praktijk dat raadsleden zich veel met details bezighouden. Dat is overigens niet iets van de Omgevingswet, dat gebeurde daarvoor ook al. Alleen wordt het onder de Omgevingswet zichtbaarder, omdat de rolverdeling tussen raad en college nadrukkelijker onderwerp van gesprek is geworden. Op welk niveau wil je als raad sturen? Wil je vooral richting geven aan de ontwikkeling van de gemeente, of wil je ook betrokken zijn bij individuele projecten en vergunningen?”

Heeft de Omgevingswet die rolverdeling veranderd?

De Omgevingswet heeft gemeenten gedwongen om daar explicieter over na te denken. Dat zie je bijvoorbeeld terug in het bindend adviesrecht. Gemeenteraden moeten een lijst maken van de categorieën van aanvragen waarover zij een bindend advies willen geven. Ze moeten zich daarbij afvragen: welke ontwikkelingen vinden wij zó belangrijk dat we daar als raad iets van willen vinden?”

Hoe werkt dat bindend adviesrecht in de praktijk?

“Er zijn enorme verschillen tussen gemeenten in de inhoud en ook de kwaliteit van die lijst. Sommige raden hebben ervoor gekozen om vrijwel alles wat niet past binnen het omgevingsplan, onder het bindend adviesrecht te laten vallen. Dan komen er relatief veel dossiers langs de raad inclusief allerhande dakkapellen, kapvergunningen en dergelijke.

Andere gemeenten hebben veel scherper afgebakend wanneer de raad in beeld komt. Bijvoorbeeld alleen bij grote woningbouwontwikkelingen, projecten die afwijken van de omgevingsvisie of gevoelige onderwerpen zoals arbeidsmigratie of opvanglocaties. Andere zaken laten ze aan het College van B&W over.

Je ziet dat gemeenten die daar goed over hebben nagedacht, vaak beter uit de voeten kunnen met het systeem. Dan is vooraf duidelijk wanneer de raad aan zet is en wanneer niet. Bij andere gemeenten, waar die lijst voor bindend advies soms vluchtig of ondoordacht is samengesteld, zie je dat politieke discussies zich voortdurend herhalen, met meestal dezelfde conclusie dat men blijft bij de omgevingsvisie. Dat is zonde van alle tijd en energie.”

Wanneer gaat het in de praktijk vooral mis?

“Wanneer die keuzes over bindend adviesrecht niet bewust zijn gemaakt, of nog algemener: als de beleidsvisie niet duidelijk is. Dan komt bij ieder dossier ter tafel: gaat de raad hierover of niet? Dat leidt tot onduidelijkheid voor initiatiefnemers, voor ambtenaren, voor het college en uiteindelijk ook voor de raad zelf. Je wilt daarbij voorkomen dat er te veel interpretatievrijheid bij het college komt.

Betekent dat dat de raad minder invloed zou moeten hebben bij BOPA’s?

“In het afwijken van het omgevingsplan zit veel beleidsvrijheid voor het college. Daar heeft de Omgevingswet voor gezorgd. De lijst voor bindend advies markeert de rol van de gemeenteraad.”

Soms moeten aanvragen meerdere keren langs de raad. Leidt dit vaak tot stroperigheid?

De Omgevingswet schrijft voor dat de vergunningfase zo snel mogelijk moet. Dat maakt het vooroverleg extra belangrijk. Het bindend advies van de raad zit in het besluit van het verlenen van een BOPA. Eigenlijk wil je de raad al in de voorfase – als je de afwegingen aan het maken bent – betrekken en een conceptakkoord van de raad krijgen, zodat je tijdens het proces al weet dat het voorstel in orde is, zolang het niet meer wijzigt. 

Is het scherpstellen van de rol van de raad een reden dat je hebt meegewerkt aan het boekje Leefomgeving voor raadsleden?

“Ja, deels wel. Het doel van dit boek is niet om inhoudelijke keuzes voor raadsleden te maken, maar om inzicht te geven in hun rol binnen het juridische stelsel van de Omgevingswet en verwante wet- en regelgeving.

Je noemt de gemeentelijke verhouding tussen raad en college. Hoe zie je dat spanningsveld in de praktijk functioneren?

“Vertrouwen is daarbij cruciaal. Hoeveel ruimte durft een raad aan het college te geven? Als de raad veel onderwerpen onder het bindend adviesrecht brengt, geeft dat minder bestuurlijke ruimte aan het college. Als de lijst beperkt blijft, krijgt het college meer handelingsvrijheid. Daar is geen universeel juiste keuze voor. Dat hangt ook af van de politieke cultuur binnen een gemeente. Maar het gesprek daarover moet wel expliciet gevoerd worden, met altijd in het achterhoofd dat de omgevingsvisie en het omgevingsplan echte ‘raadsmiddelen’ zijn.”

Komt het voor dat raad en college daar verschillend tegenaan kijken?

“Absoluut. Een wethouder kan zeggen: dit initiatief past binnen alle vastgestelde kaders, dus dit hoeft niet naar de raad. Terwijl raadsleden kunnen vinden dat het politiek of maatschappelijk gevoelig genoeg is om er toch iets van te willen vinden.

Dat spanningsveld zal altijd blijven bestaan. Dat is ook niet erg. Het hoort bij de controlerende rol van de gemeenteraad.

In hoeverre speelt de kwaliteit van beleid daarbij een rol?

“Een grote rol. In veel gemeenten zijn de omgevingsvisie, programma’s en het omgevingsplan nog volop in ontwikkeling. Daardoor zijn niet alle kaders even scherp. Je ziet regelmatig dat een raad een visie vaststelt, maar pas bij een concreet project ontdekt wat die keuze in de praktijk betekent. Dan ontstaat alsnog discussie.

Daarom is het belangrijk om beleidskeuzes zo concreet mogelijk te maken. Als je een raad vraagt ergens mee in te stemmen, moet je ook laten zien wat daar in de praktijk de gevolgen van kunnen zijn.”

"Een politieke afweging is iets anders dan een vakinhoudelijke afweging. Probeer je plan te laten aansluiten op gemeentelijk beleid."

Ruimtemeesters heeft veel ervaring met projecten waarin raad en college een rol spelen. Wat valt daarbij op?

“Dat een politieke afweging iets anders is dan een vakinhoudelijke afweging. Vanuit ruimtelijk of juridisch perspectief kan een initiatief prima binnen de kaders passen. Maar zodra een dossier bij college en gemeenteraad terechtkomt, gaan andere factoren meespelen: emoties, belangen van inwoners, mediabelangstelling en politieke profilering.

Dat hoort bij het democratische proces. Maar het betekent wel dat je moet beseffen dat een dossier anders wordt beoordeeld zodra het de politieke arena bereikt.”

Hoe houd je daar als ambtenaar of adviseur rekening mee?

“Door je bewust te zijn van die politieke dimensie. Als wij aan projecten werken, kijken we niet alleen naar de inhoudelijke haalbaarheid, maar ook naar de bestuurlijke context. Ligt een onderwerp politiek gevoelig? Staat het op de lijst van bindend advies? Heeft de raad eerder een duidelijke uitspraak gedaan? Zijn er thema’s die extra aandacht krijgen? Dat zijn allemaal factoren die invloed kunnen hebben op hoe een voorstel wordt ontvangen.

Natuurlijk betekent dit niet dat je de feiten anders presenteert, maar je moet wel begrijpen in welke omgeving je opereert. Daarbij zorg je dat je het plan probeert te laten aansluiten op gemeentelijk beleid en dat goed weet te verwoorden.”

Betekent dat ook dat adviseurs politieke risico’s signaleren?

“Ja, dat hoort bij goed adviseren. Als wij zien dat een initiatief mogelijk gevoelig ligt, benoemen we dat richting college of opdrachtgever. Vaak zie je dat terug in collegevoorstellen onder een kopje als ‘politieke aspecten’ of ‘politieke risico’s’. Dan gaat het niet om partijpolitiek bedrijven, maar om het herkennen van bestuurlijke gevoeligheden.

Als een onderwerp eerder veel discussie heeft opgeleverd, is het verstandig om daar rekening mee te houden. Misschien moet de raad eerder worden geïnformeerd of moet er extra uitleg worden gegeven.”

Wat is je belangrijkste advies aan gemeenteraden en colleges?

“Er wordt veel gediscussieerd over wat ieders rol is, maar uiteindelijk draait het niet om méér of minder invloed voor de raad. Het gaat erom dat de raad invloed uitoefent op de momenten waarop die invloed echt van toegevoegde waarde is.”

Ron Visscher is adviseur/partner bij Ruimtemeesters en coauteur van het boek Leefomgeving voor raadsleden. Bekijk hier meer informatie over dit boek.