Veel raadsleden beginnen hun ambtsperiode met beperkte kennis van de leefomgeving. Wat moeten zij écht weten over het juridische stelsel en de afhankelijkheden binnen dit domein? Volgens Irma Dekker en Nova Bernards, coauteurs van het recent verschenen boekje Leefomgeving voor raadsleden, is behalve basiskennis van de leefomgeving ook begrip van het politieke en juridische speelveld vereist. PONT | Omgeving ging met hen in gesprek.
Door: Ben Adriaanse, redactie PONT | Omgeving
Om kersverse raadsleden gerust te stellen: een raadslid hoeft echt niet alle details van de Omgevingswet te kennen, bezweert Nova Bernards. “Maar je moet wel weten welke thema’s een rol spelen, hoe die met elkaar samenhangen en op welke momenten je als raad keuzes kunt maken.” Die gedachte vormde een belangrijke inspiratie voor hun recente boek Leefomgeving voor raadsleden.
De eerdere editie, getiteld Omgevingswet voor raadsleden (2023), bood voor raadsleden een nuttig overzicht van het nieuwe wettelijke stelsel, maar liet volgens Irma Dekker een deel van het verhaal liggen. Voor de leefomgeving is immers veel méér wet- en regelgeving relevant dan de Omgevingswet alleen. “De Omgevingswet is een hulpmiddel om te komen tot besluiten over de fysieke leefomgeving. Maar die besluiten worden niet alleen gebaseerd op de Omgevingswet. Ze raken ook andere wetten, andere belangen en allerlei thema’s die met elkaar verbonden zijn.”
Om die reden staat in de nieuwe editie niet de wet zelf centraal, maar de thema’s waar raadsleden in de praktijk mee te maken krijgen: van natuur en cultureel erfgoed tot energietransitie, gezondheid en wonen. Daarbij draait het niet alleen om kennisoverdracht, maar ook om het begrijpen van het speelveld en het stellen én beantwoorden van praktische vragen.
Die behoefte ziet Nova Bernards ook terug in gesprekken met raadsleden. “We vroegen hen aan welke informatie ze behoefte hebben. Een van hen zei: ‘Je krijgt allerlei stukken en voorstellen voorgelegd, maar in het begin wist ik eigenlijk niet waar ik op moest letten. Ik had geen idee wat ik met zo’n voorgestelde wijziging in het omgevingsplan aan moest.’ Daarom hebben we ervoor gekozen om per onderwerp ook vragen mee te geven die raadsleden kunnen gebruiken om in het debat in te zetten.”
Voor raadsleden is het belangrijk te weten dat thema’s en belangen binnen de leefomgeving voortdurend interacteren en botsen. Zo vertelt Dekker dat een keuze voor nieuwe energie-infrastructuur direct kan raken aan natuurwaarden of cultureel erfgoed. “Je zet niet zomaar een hoogspanningsleiding naast een historisch fort. En andersom geldt hetzelfde: keuzes op het gebied van erfgoed kunnen gevolgen hebben voor de ruimte die beschikbaar is voor andere opgaven.”
Volgens haar vraagt dat om een bredere blik dan veel mensen gewend zijn. Waar ruimtelijke ordening vroeger vooral keek naar wat er bóven de grond gebeurde, dwingt de huidige praktijk ook tot aandacht voor bodem, water, luchtkwaliteit en gezondheid. Raadsleden realiseren zich dat lang niet altijd, aldus Dekker. “Als je een besluit neemt over woningbouw of een nieuwe fabriek, moet je ook nadenken over bodemkwaliteit, waterveiligheid, archeologische waarden en luchtkwaliteit. Wat op papier een logische locatie lijkt, kan op lange termijn heel onverstandig blijken. Een milieueffectrapportage (MER) is daar nuttig bij.”
Raadsleden hoeven daarbij niet alle technische details te kennen of begrijpen, maar wel het bredere perspectief te zien en te weten welke instrumenten er zijn, hoe die gebruikt kunnen worden en hoe de beleidscyclus werkt. Bernards: “Raadsleden zijn democratisch gekozen om op basis daarvan politieke keuzes te kunnen maken.”
In raadsvergaderingen gaan discussies vaak over concrete projecten: een nieuwe woonwijk, een zonnepark of een herinrichting van een gebied. Toch zit de invloed van de raad bij voorkeur een niveau hoger. “De omgevingsvisie is een bevoegdheid van de raad. Daar stel je de kaders vast: wat wil je als gemeente op de lange termijn?” Volgens haar wordt dat belang nog weleens onderschat. Omgevingsvisies blijven vaak abstract en proberen verschillende belangen naast elkaar te laten bestaan.
Vroeg of laat moeten er wel keuzes worden gemaakt. Meestal gebeurt dat te laat. “Je kunt niet overal tegelijk voor natuur, verkeer én woningbouw kiezen. Op een gegeven moment moet je prioriteiten stellen. Als je die keuzes niet expliciet maakt, loop je daar later bij concrete besluiten tegenaan.”
Daarnaast spelen raadsleden een rol bij wijzigingen van het omgevingsplan en bij specifieke ruimtelijke ontwikkelingen. Niet om op de stoel van de specialist te gaan zitten, maar om visies te concretiseren en te toetsen of plannen aansluiten bij de eerder vastgestelde ambities. “Bij woningbouwontwikkeling kun je bijvoorbeeld vragen stellen over klimaatadaptatie, duurzame mobiliteit of ruimte voor laadvoorzieningen. Komen de keuzes die we eerder belangrijk vonden ook daadwerkelijk terug in het plan?”
De gemeenteraad is kortom formeel aan zet bij het vaststellen van de omgevingsvisie en bijbehorende beleidskaders, en vervolgens bij de uitvoering. Ook beoordelen zij losse plannen en kunnen zij monitoren of in de praktijk daadwerkelijk aan de beleidskaders invulling wordt gegeven en of ambities worden gehaald.
De Omgevingswet had als ambitie om de leefomgeving meer in samenhang te benaderen: bij ruimtelijke afwegingen moeten altijd de gezonde leefomgeving, duurzaamheid en veiligheid worden meegenomen. Komt dit in de praktijk wel uit de verf? En welke rol hebben raadsleden hierin?
Bernards: “Duurzaamheid en veiligheid zijn thema’s die in alle onderdelen van de beleidscyclus terug moeten komen. Aan de voorkant wordt er over die thema’s nog te weinig gesproken.” Dat geldt ook enigszins voor de ‘gezonde leefomgeving’, al krijgt dat onderwerp volgens Dekker wel meer aandacht dan enkele jaren geleden. Toch ziet zij ook dat die ambities in de praktijk regelmatig botsen met andere belangen.
“De belangen van de leefomgeving sneeuwen soms onder bij economische en financiële belangen,” zegt Irma Dekker. “Dan zijn er wel ambities voor klimaatadaptatie of gezondheid, maar blijkt er uiteindelijk geen budget beschikbaar om die maatregelen ook daadwerkelijk uit te voeren.”
Binnen die belangenafweging is het belangrijk dat raadsleden zicht houden op de gevolgen van keuzes op langere termijn. Als voorbeeld noemt Dekker een kinderdagverblijf vlak naast een snelweg. “Als je aan de voorkant vraagt of de GGD betrokken is geweest en wat de gezondheidseffecten zijn, kun je misschien tot andere keuzes komen. Of: Is bij een woningbouwproject rekening gehouden met eenzaamheid door ook een ontmoetingsruimte te creëren, zodat het sociaal domein straks geen dure maatregelen hoeft te nemen om voor meer sociale cohesie te zorgen? Dat zijn precies de vragen die helpen om verder te kijken dan alleen de korte termijn.”
Zeker aan het begin van hun ambtsperiode ontbreekt het raadsleden vaak aan inhoudelijke kennis over allerlei politiek-bestuurlijke en inhoudelijke zaken, onder andere over de leefomgeving. Waar gaat het in de praktijk vaak mis?
Volgens Bernards is een terugkerend probleem niet dat raadsleden te weinig betrokken zijn, maar dat discussies soms verzanden in details. “Ik hoorde laatst een voorbeeld van een lange discussie over de vraag hoe hoog een schuur voor een paard moest zijn. Dan gaat het heel uitgebreid over één detail, terwijl het grotere verhaal uit beeld raakt.” De kern van het raadswerk ligt juist niet in technische details, maar in het beoordelen van samenhang, effecten en maatschappelijke keuzes. En vanuit politiek oogpunt af te wegen: welke gevolgen hebben deze keuzes voor de plek waar mensen wonen, werken en leven? Dat bredere perspectief ontbreekt in raadsdiscussies nog weleens.
Dat betekent ook dat raadsleden vaker vragen mogen stellen over monitoring. Worden de ambities uit de omgevingsvisie eigenlijk gehaald? Welke effecten hebben genomen maatregelen? En hoe wordt dat gevolgd? “Die vragen worden verrassend weinig gesteld,” constateert Bernards. “Terwijl monitoring juist helpt om te beoordelen of beleid daadwerkelijk oplevert wat je ervan verwacht.”
Voor Ruimtemeesters paste het uitbrengen van het boek Leefomgeving voor raadsleden goed bij de eigen activiteiten. “Als adviesbureau staan wij voor overzicht en bieden wij maatwerk in plaats van standaardoplossingen,” legt Dekker uit. “Wij wilden het speelveld overzichtelijk in kaart brengen, en ook de veelheid aan perspectieven en vragen laten zien. Het is handig om met één boekje grip te hebben op de thema’s en de samenhang binnen de leefomgeving.” Elk van de vier auteurs, allen werkzaam bij Ruimtemeesters, bracht daarbij eigen perspectieven en expertise mee vanuit persoonlijke ervaring met (instrumenten binnen) de Omgevingswet.
Hoewel het boek zich richt op gemeenteraadsleden, denken Dekker en Bernards dat een veel bredere doelgroep het boek zou kunnen gebruiken. Ook ambtenaren, adviseurs en andere professionals, zoals degenen die met raadsleden samenwerken, kunnen er hun voordeel mee doen. “Een medewerker die bezig is met de energietransitie, weet niet automatisch veel van cultureel erfgoed. Andersom geldt hetzelfde,” zegt Dekker. “De fysieke leefomgeving bestaat uit veel samenhangende thema’s. Dan is het waardevol om inzicht te hebben in onderwerpen buiten je eigen specialisme.”
Irma Dekker (procesmanager Omgevingswet) en Nova Bernards (adviseur leefomgeving) zijn werkzaam bij Ruimtemeesters en coauteur van het boek Leefomgeving voor raadsleden. Bekijk hier meer informatie over dit boek.
Lees hier het eerste deel van deze reeks, waarin Ron Visscher, adviseur/partner bij Ruimtemeesters, inging op de rol van het raadslid en de lijst van bindend advies.
