De Omgevingswet is bijna 2,5 jaar in werking, maar de grote verbouwing van het stelsel van ruimtelijke regels is nog lang niet afgerond. Dat is de duidelijke boodschap uit de kabinetsreactie op het tweede reflectierapport van de Evaluatiecommissie Omgevingswet, dat de titel Werk aan de winkel draagt. Het kabinet erkent dat er in 2025 belangrijke stappen zijn gezet in de toepassing van de wet, maar ziet tegelijk drie hardnekkige knelpunten opdoemen: druk op de samenhangende benadering van de leefomgeving, achterblijvende toepassing van belangrijke instrumenten en een blijvende behoefte aan verbetering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet, het DSO.
De kern van de reactie is even nuchter als veelzeggend: de wet werkt, maar het anders werken dat de wet beoogt, is nog geen vanzelfsprekendheid. De transitie blijkt minder een juridische eindtoestand dan een langdurig leerproces. En precies daar wringt het volgens de evaluatiecommissie: op papier is de stelselvernieuwing afgerond, in de praktijk zijn overheden nog volop aan het zoeken naar nieuwe routines, nieuwe werkwijzen en een nieuwe balans tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.
De Evaluatiecommissie schetst in haar tweede reflectierapport een gemengd beeld. Aan de positieve kant ziet zij dat bevoegde gezagen de instrumenten van de Omgevingswet steeds beter onder de knie krijgen. Gemeenten, provincies en waterschappen werken vaker samen en zoeken nadrukkelijker naar samenhang in beleid en uitvoering. In meerdere gemeenten zijn zogenoemde omgevingskamers ingericht: interne adviesstructuren die plannen toetsen op integraliteit en uitvoerbaarheid en ze in relatie brengen tot de omgevingsvisie.
Dat zijn volgens het kabinet hoopvolle signalen. De wet is immers juist bedoeld om beleid en regels voor de fysieke leefomgeving minder versnipperd en meer in samenhang te laten werken. De omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het projectbesluit vormen samen een stelsel dat overheden in staat moet stellen om opgaven integraal af te wegen. Maar de praktijk laat zien dat die samenhang kwetsbaar blijft.
De commissie noemt drie concrete knelpunten. De eerste is de toenemende druk op de samenhangende benadering van de leefomgeving. Die druk ontstaat onder meer doordat vergunningaanvragen vaker los van elkaar worden ingediend, doordat de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de BOPA, veel wordt gebruikt en doordat nieuwe sectorale wetgeving soms buiten de geest van het stelsel om lijkt te bewegen. Het tweede knelpunt is dat niet alle instrumenten in hetzelfde tempo worden toegepast. En het derde is de aanhoudende behoefte aan ondersteuning en verbetering van het DSO, het digitale loket dat de uitvoering van de wet moet dragen.
De reactie van het kabinet laat weinig twijfel over de koers. Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening E. Boekholt-O’Sullivan schrijft dat het kabinet de conclusies van de commissie herkent en de aanbevelingen omarmt. De strekking: het werk is nog lang niet af, en de komende jaren moeten rijk, gemeenten, provincies en waterschappen samen verder bouwen aan de uitvoeringspraktijk.
Daarbij ligt de nadruk sterk op leren. De Omgevingswet wordt in de kabinetsreactie neergezet als een stelsel dat in theorie veel ruimte biedt voor samenhangend werken, maar dat in de praktijk pas effect krijgt als bevoegde gezagen hun processen, samenwerking en instrumentgebruik daarop aanpassen. Dat vraagt tijd, oefening en bestuurlijke volharding. Het kabinet belooft daarom de bevoegde gezagen ook de komende jaren te blijven ondersteunen en kondigt bovendien een breed bestuurlijk overleg later dit jaar aan met de koepels VNG, IPO en Unie van Waterschappen.
Die toon is veelzeggend. De wet wordt niet ter discussie gesteld, maar de uitvoeringspraktijk wel nadrukkelijk aangesproken. Het kabinet ziet geen reden voor een koerswijziging, wel voor bijstelling, verduidelijking en intensivering van de ondersteuning.
Het eerste grote inhoudelijke spanningsveld draait om de vraag hoe de Omgevingswet flexibiliteit kan bieden zonder dat de samenhang van beleid en besluitvorming verloren gaat. Volgens de Evaluatiecommissie leidt de nieuwe systematiek van vergunningverlening soms tot versnippering. Waar onder het oude Wabo-stelsel de onlosmakelijke samenhang tussen onderdelen van een initiatief sterker was verankerd, kunnen onder de Omgevingswet verschillende vergunningen voor één initiatief vaker apart worden aangevraagd.
Dat is geen fout in het systeem, maar een bewuste keuze van de wetgever. De initiatiefnemer staat nadrukkelijker centraal en krijgt meer ruimte om aanvragen in een eigen volgorde en planning in te dienen. Voor bedrijven met milieugevolgen is hetzelfde principe zichtbaar: vergunningplichten zijn onder de Omgevingswet vaker toegespitst op specifieke milieubelastende activiteiten in plaats van op het hele bedrijf.
Het kabinet erkent dat die flexibiliteit een keerzijde heeft. De informatie over een initiatief komt soms gefragmenteerd binnen en bevoegde gezagen moeten meer moeite doen om het totaalbeeld te bewaren. Daarom zegt het kabinet nieuwe werkwijzen te willen stimuleren, onder meer via een betere inrichting van de vergunningcheck in het DSO en een meer actieve informatievoorziening door bevoegde gezagen.
Opvallend is dat het kabinet de problemen niet bestrijdt, maar ze benoemt als inherent aan het stelsel. De vraag is dus niet óf er versnippering optreedt, maar hoe die beheersbaar kan worden gemaakt. Dat maakt de discussie over de uitvoering van de Omgevingswet minder juridisch dan organisatorisch: niet de normstelling staat centraal, maar de werkprocessen eromheen.
Een van de scherpste punten in de evaluatie is het veelvuldige gebruik van de BOPA-vergunning. Die omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit maakt het mogelijk om in specifieke gevallen af te wijken van het omgevingsplan. Volgens de commissie is dat instrument in 2025 veel gebruikt, mede omdat gemeenten nog midden in de transitie zitten naar één volledig omgevingsplan.
Het kabinet corrigeert dat beeld deels door te benadrukken dat de BOPA ook na de transitie een essentieel instrument blijft. Juist omdat gemeenten daarmee in individuele gevallen maatwerk kunnen leveren, is het een belangrijk onderdeel van het stelsel. Tegelijk erkent het kabinet dat veelvuldig gebruik ook nadelen heeft. Hoe vaker een project via een BOPA wordt mogelijk gemaakt, hoe groter de kans dat de samenhang tussen losse besluiten en de ruimtelijke ordening onder druk komt te staan.
Daar staat tegenover dat een BOPA vaak sneller kan worden afgehandeld dan een wijziging van het omgevingsplan. Dat is voor veel gemeenten en initiatiefnemers aantrekkelijk, zeker in een tijd waarin woningbouw, energietransitie en infrastructuur om tempo vragen. Maar juist dat gemak kan later extra werk opleveren, omdat vergunningen voor voortdurende activiteiten vanaf 2032 uiteindelijk in het omgevingsplan moeten worden verwerkt. De korte route van nu kan dus later leiden tot een inhaalslag.
Het tweede inhoudelijke knelpunt raakt de gemeentelijke omgevingsplannen. De Evaluatiecommissie stelt dat de transitie naar deze plannen achterblijft. Het kabinet onderschrijft het belang van het omgevingsplan als cruciaal instrument, omdat het vrijwel alle gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving samenbrengt.
De vergelijking met het oude bestemmingsplan maakt duidelijk hoe groot de verandering is. Waar bestemmingsplannen zich vooral richtten op een goede ruimtelijke ordening, kan het omgevingsplan veel breder worden ingezet. Gemeenten kunnen er regels in opnemen over uiteenlopende activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving en kunnen daarbij ook lokale afwegingen maken over bijvoorbeeld milieu, gebruik of vergunningvrij bouwen.
Juist daar liggen kansen. Gemeenten kunnen vergunningplichten vervangen door algemene regels en daarmee de administratieve last voor initiatiefnemers verlichten. Tegelijk moeten zij oude regels overhevelen, milieuregels heroverwegen en nieuwe lokale keuzes maken. Die omvangrijke klus verklaart waarom de overgang langer duurt dan aanvankelijk werd gehoopt.
Het kabinet zegt de gemeenten actief te blijven ondersteunen, onder meer via de VNG en via het eigen ondersteuningsprogramma. De transitietermijn loopt tot 2032 en zal volgend jaar worden geëvalueerd. Daarmee is duidelijk dat de wetgeving weliswaar is ingevoerd, maar dat de ruimtelijke praktijk nog jaren in transitie blijft.
Een belangrijk deel van de kabinetsreactie is gewijd aan het programma-instrument. De commissie signaleert onduidelijkheid over het vrijwillige programma. Dat is begrijpelijk: onder de Omgevingswet kan een programma in sommige gevallen verplicht zijn, maar het instrument kan ook vrijwillig worden ingezet. In de praktijk blijken daarnaast allerlei andere beleidsdocumenten de naam programma te dragen, zonder dat ze juridisch een programma in de zin van de wet zijn.
Het kabinet probeert die verwarring weg te nemen door helder te maken wat een programma onder de Omgevingswet precies is: een document dat beleid uitwerkt of maatregelen bevat om omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Dat is meer dan een beleidsnota. Een dergelijk programma kan namelijk juridische betekenis hebben en bijvoorbeeld grondslag vormen voor de inzet van grondbeleidsinstrumenten.
Om die reden werkt het ministerie aan een wijziging van de Omgevingswet waarin de status van vrijwillige programma’s wordt verduidelijkt en een publicatieplicht wordt ingevoerd. Dat moet niet alleen de vindbaarheid verbeteren, maar ook de juridische transparantie.
Ook de vroegtijdige participatie blijkt in de praktijk tot vragen te leiden. De Evaluatiecommissie wijst erop dat er onduidelijkheid bestaat over de betekenis en werking van participatie voorafgaand aan een vergunningaanvraag. Het kabinet onderstreept het belang ervan, maar maakt tegelijk duidelijk dat participatie onder de Omgevingswet meestal geen harde verplichting is.
De redenering is klassiek bestuurlijk: vroegtijdige participatie kan helpen om draagvlak te vergroten, belangen zichtbaar te maken en latere bezwaren te voorkomen, maar de invulling moet per situatie kunnen verschillen. Wat in het ene project een buurtgesprek is, kan elders een workshop of informatieavond zijn. Gemeenten kunnen in sommige gevallen via de raad wél participatie verplicht stellen, bijvoorbeeld bij BOPA-aanvragen. Dan kan onvoldoende participatie zelfs leiden tot buitenbehandelingstelling van een aanvraag.
Opvallend is dat de wet participatie dus vooral als stimulans vormgeeft, niet als algemene weigeringsgrond. Dat past bij de bredere lijn van de Omgevingswet: minder procedurele dichtgetimmerdheid, meer ruimte voor maatwerk. Maar juist die ruimte vraagt van initiatiefnemers en overheden weer meer uitleg en zorgvuldigheid.
De Evaluatiecommissie waarschuwt ook voor de manier waarop nieuwe sectorale wetsinitiatieven zich tot de Omgevingswet verhouden. De zorg is dat losse sectorale ingrepen de integrale logica van de stelselwet kunnen ondermijnen. Het kabinet deelt het uitgangspunt dat nieuwe regels voor de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk binnen de systematiek van de Omgevingswet moeten landen.
Tegelijk laat de reactie zien dat die ambitie in de praktijk niet altijd eenvoudig is. De kabinetsreactie noemt onder meer het voorstel voor de Wet op de defensiegereedheid, waarin afwijkingsmogelijkheden van regels in de Omgevingswet worden geïntroduceerd om gereedstellingsactiviteiten mogelijk te maken. Ook het wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting grijpt in op de Omgevingswet, onder meer om woningbouw en andere maatschappelijk belangrijke projecten te versnellen.
De rode draad is dat sectorale doelen niet per definitie strijdig zijn met de Omgevingswet, maar wel in haar stelsel moeten worden ingepast. De spanning zit dus niet zozeer in het bestaan van sectorale ambities, maar in de vraag of ze de integrale afweging van de leefomgeving respecteren.
Wat uit de kabinetsreactie vooral naar voren komt, is dat de Omgevingswet nog altijd een stelsel in wording is. De juridische inwerkingtreding is achter de rug, maar de institutionele en bestuurlijke ombouw duurt voort. Gemeenten moeten hun omgevingsplannen nog grotendeels afmaken. Bevoegde gezagen moeten leren omgaan met een nieuw vergunningensysteem. Het DSO moet verder worden verbeterd. En de ondersteuning door rijk en koepels moet de komende jaren onverminderd doorgaan.
Dat is geen klein werkpakket. Het kabinet spreekt nadrukkelijk over “de volgende stappen in het leerproces” en over het blijvend faciliteren van dat leerproces. Ook de term uit de brief, “werk aan de winkel”, blijkt daarmee meer dan een rapporttitel: het is feitelijk de samenvatting van de stand van het stelsel.
Voor de praktijk betekent dit dat de Omgevingswet voorlopig niet beoordeeld kan worden als een afgebakende beleidsoperatie met een duidelijk eindpunt. Het is eerder een veranderprogramma dat zich in de dagelijkse uitvoering moet bewijzen. En juist daar, in de vergunningverlening, in de omgevingsplannen, in de digitale ondersteuning en in de samenwerking tussen overheden, wordt de komende jaren duidelijk of de wet haar belofte kan waarmaken: minder versnippering, meer samenhang en een betere afweging tussen benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving.
De kabinetsreactie is in toon voorzichtig positief, maar inhoudelijk onmiskenbaar kritisch op de uitvoeringspraktijk. Het kabinet ziet vooruitgang, maar ook frictie. De Omgevingswet levert in de praktijk niet automatisch de beoogde samenhang op; die moet stap voor stap worden opgebouwd. Dat vraagt meer dan regelgeving alleen. Het vraagt nieuwe routines, bestuurlijke volharding, digitale verbetering en een gedeeld besef dat de wet pas werkt als alle overheden haar ook echt anders gaan toepassen.
Of zoals de strekking van de brief samengevat kan worden: de Omgevingswet staat er, maar het echte werk begint nu pas.
