In regels van het omgevingsplan mogen gemeenten werken met open normen. Deze normen vergen in een specifieke situatie een uitleg, interpretatie of nadere (belangen)afweging – dit in tegenstelling tot de gesloten variant. Wilt u open normen gebruiken, dan wordt van u verwacht dat u nagaat of dit wenselijk en mogelijk is, dat u uw keuze onderbouwt en dat u duidelijk aangeeft tot welke resultaten deze normen moeten leiden. Op deze pagina hebben we de belangrijkste vragen en antwoorden over het werken met open normen op een rij gezet.
De Omgevingswet staat het werken met open normen in regels van het omgevingsplan toe. Deze regels moeten een bijdrage leveren aan de doelen van de Omgevingswet (artikel 4.1, lid 1 Omgevingswet) en voor het gehele grondgebied moeten de regels in het omgevingsplan voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, lid 2 Omgevingswet) en de regels moeten voldoen aan de vereiste mate van rechtszekerheid. Dit laatste betekent dat de gezamenlijke regels voor een activiteit voor eenieder voldoende inzicht moeten bieden in de activiteiten die zijn toegestaan, welke gevolgen deze hebben en in de wijze waarop belangen en rechten van derden worden veiliggesteld. Of hiervan sprake is wordt door de bestuursrechter per regel en per geval beoordeeld.
Van gemeenten wordt verwacht dat zij aan de hand van de doelen van de wet, het beleid, het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en aan de juridische grenzen van open normen nagaan of het opnemen van open normen in planregels wenselijk en mogelijk is. Bij twijfel of open normen aan het rechtszekerheidsbeginsel voldoen kunnen zij zo nodig aanvullende regels opnemen die de toepassing van de open normen inkaderen en daardoor inzichtelijker maken. Hierbij wordt met name gedacht aan gesloten normen. Een juiste combinatie van open en gesloten normen leidt veelal tot een regeling die voldoende concreet en objectief begrensd en daarmee rechtszeker is. Ook planregels over de wijze van uitvoering van open normen, voorwaardelijke verplichtingen, beleidsregels en beleidsdocumenten kunnen een bijdrage leveren aan de vereiste mate van rechtszekerheid.
Als met open normen gewerkt wordt, is het wenselijk dat in de motivering van het wijzigingsbesluit wordt aangegeven waarom met open normen worden gewerkt en tot welke resultaten deze normen moeten leiden. Hierbij kan er ook op worden gewezen dat er voor de betrokken activiteit en de aanwezige belangen, waarden en kwaliteiten geen passende gesloten normen voorhanden zijn of dat de beoogde ontwikkeling of transformatie van een gebied vanwege de aanwezige dynamiek alleen is te regelen door op passende wijze gebruik te maken van open normen.
Wat is een open norm
Er is geen eenduidige definitie van een open norm. Een open norm is niet wettelijk gedefinieerd. Open normen worden ook aangeduid als vage normen, blanco normen of abstracte normen. Belangrijkste kenmerk van een open norm is dat deze in een specifieke situatie een uitleg, interpretatie of nadere (belangen)afweging vergt. Dit in tegenstelling tot een gesloten norm. Deze is concreet en direct toepasbaar. Nadere afwegingen hoeven er bij een gesloten norm niet te worden gemaakt. De norm is objectief en duidelijk.
Een voorbeeld is een bouwregel met een maximale bouwhoogte in meters. Als er in de regel in plaats van een maximale bouwhoogte in meters gesproken wordt van een bouwhoogte die moet overeenstemmen met het straat- en bebouwingsbeeld, dan is er sprake van een regel met een open norm. Er moet dan in een concrete situatie worden afgewogen of de activiteit in overeenstemming is met de norm en daarmee met de regel. Open normen geven een bestuursorgaan ruimte om een afweging te maken.
Wat zijn voor- en nadelen van open normen?
Open normen hebben diverse voordelen zoals minder regels, mogelijkheden voor maatwerk, flexibiliteit, ruimte voor activiteiten en ze zijn inzetbaar bij complexe regelgeving. Open normen geven geen blauwdruk voor de uitvoering van een activiteit maar geven doelen, richtlijnen of uitgangspunten aan de hand waarvan een activiteit wordt getoetst. In het ruimtelijke domein zijn open normen met name geschikt om gebiedsontwikkelingen te reguleren. Open normen hebben niet alleen voordelen maar ook nadelen. Hierbij kan worden gedacht aan het mogelijke verlies van rechtszekerheid, onduidelijkheid van de regel, mogelijke vermindering van rechtsgelijkheid en een lastige uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Ook het niet of minder snel kunnen maken van toepasbare regels ten behoeve van de raadpleegbaarheid van het omgevingsplan in Regels op de kaart is een nadeel.
Een gemeenteraad, of bij delegatie van de bevoegdheid het college van burgemeester en wethouders, moet aan de hand van het gemeentelijk beleid, alle relevante belangen, de feiten, de juridische grenzen waaronder de doelen van de Omgevingswet en de opdracht dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied moet voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, per regel, activiteit en situatie een zorgvuldige afweging maken van de inzet van de soort normen. Vanwege het motiveringsbeginsel is het nodig de resultaten hiervan op te nemen in de motivering van een wijzigingsbesluit of in een algemene dan wel artikelsgewijze toelichting. Het moet voor iedereen duidelijk zijn waarom er met open normen in de planregels wordt gewerkt, welke afwegingen daarbij zijn gemaakt en welke beleidsdoelen ermee worden gediend. Het stappenplan van de VNG voor het opstellen van regels van een omgevingsplan kan hierbij een rol spelen. Het doorlopen van deze stappen leidt tot een goede onderbouwing van de in het omgevingsplan op te nemen regels1.
1 Handboek opstellen omgevingsplan 2022
Biedt de Omgevingswet ruimte voor open normen in een omgevingsplan?
Ja. De regels over het omgevingsplan in de Omgevingswet zijn mede ontstaan vanuit de wens om ten opzichte van het bestemmingsplan meer met open normen te werken. De wetgever wilde ervoor waken dat het omgevingsplan niet het (vermeende) starre karakter van het bestemmingsplan zou overnemen. Het omgevingsplan moest ruimte bieden voor maatwerk en ontwikkelingen mogelijk maken. De Omgevingswet biedt gemeenten hiervoor via open normen ruimte. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om onderzoeken naar omgevingsaspecten in de tijd naar achteren te schuiven, hoeft bij de vaststelling van een wijzigingsbesluit de uitvoerbaarheid niet te worden aangetoond (wel moet vaststaan dat het plan niet onuitvoerbaar is), zijn de regels voor nadeelcompensatie afgestemd op de uitvoering en kennen de regels voor kostenverhaal ook een variant die mede is gestoeld op open normen (kostenverhaal zonder tijdvak).
Belangrijk uitgangspunt van de wetgever is wel dat planregels met open normen net als andere planregels in overeenstemming zijn met het recht. Ook planregels met open normen mogen niet in strijd zijn met regels van het rijk of de provincie en met rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij moeten zij ook passend zijn voor het realiseren van de doelen van de Omgevingswet waaronder de taakopdracht in het omgevingsplan voor het gehele grondgebied te voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Wat is de relatie tussen open normen en een beleidsregel?
Planregels met open normen vragen om een nadere afweging of interpretatie in een concrete situatie. De uitkomst van de toepassing van open normen is door deze afweging vooraf niet duidelijk. Bovendien vergt de uitvoering van open normen de nodige tijd, energie en kosten van zowel een initiatiefnemer als van de gemeente. Om deze redenen is bij gemeenten de behoefte aanwezig om open normen voorafgaande aan mogelijke activiteiten beleidsmatig nader in te vullen en te concretiseren. Dit kan via beleidsregels2. Beleidsregels vinden hun basis in de Algemene wet bestuursrecht. Zij worden in deze wet gedefinieerd als ‘bij een besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan’ (artikel 1:3, vierde lid). Beleidsregels zijn alleen mogelijk als er sprake is van een bestuursbevoegdheid, zoals bijvoorbeeld een bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning of het gebruik van een handhavingsbevoegdheid. Tegen een beleidsregel staat in tegenstelling tot de regels van een omgevingsplan geen beroep open. Wel kunnen beleidsregels onderdeel uitmaken van een exceptieve toets in het kader van een beroep tegen een op basis van het omgevingsplan genomen besluit.
Beleidsregels zijn juridische regels en behoren tot het recht. Zij maken echter geen onderdeel uit van de planregel waarop zij zijn gebaseerd maar kunnen worden gezien als een hulp bij de toepassing van die regel. Beleidsregels mogen daarbij geen afbreuk doen aan hetgeen in een planregel is bepaald. Ander belangrijk aspect is dat activiteiten niet rechtstreeks getoetst kunnen worden aan beleidsregels. Deze worden getoetst aan de regels van een omgevingsplan waarbij gebruik wordt gemaakt van beleidsregels en eventueel aan de aan beleidsregels verbonden inherente afwijkingsbevoegdheid.
In het omgevingsplan kan expliciet naar beleidsregels worden verwezen3. Die verwijzing naar beleidsregels kan dynamisch of statisch worden vormgegeven. Bij een dynamische verwijzing kunnen de beleidsregels gedurende de werking van een omgevingsplan gewijzigd worden4. Dit is niet het geval bij een statische verwijzing naar beleidsregels: een statische verwijzing bevat een verwijzing naar een bepaalde versie van de beleidsregel. Als de beleidsregel later gewijzigd wordt, moet de verwijzing naar de beleidsregel worden aangepast.
3.1 Parkeren
a. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of gebruiken staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de normen in de beleidsregel 'Nota Parkeernormen 2018' (Bijlage 1), wordt gerealiseerd.
b. Als de onder regel a bedoelde beleidsregels worden gewijzigd, wordt met die wijziging rekening gehouden.
c. Van het bepaalde onder a kan worden afgeweken, indien kan worden aangetoond dat op andere wijze is voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
Een statische verwijzing naar een beleidsregel is dus een verwijzing naar een beleidsregel met:
Gemeenten kunnen afhankelijk van de activiteit en de planregel kiezen met welk soort verwijzing naar een beleidsregel wordt gewerkt. Voorbeelden van veel voorkomende beleidsregels bij omgevingsplannen zijn beleidsregels over parkeren, ruimtelijke kwaliteit, uiterlijk aanzien van bouwwerken, duurzaamheid en natuur inclusief bouwen.
Bij het (Chw-)bestemmingsplan moest op basis van het Besluit ruimtelijke ordening en het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bij het gebruik van beleidsregels in de planregels verwezen worden naar een beleidsregel. Onder de Omgevingswet is een dergelijke verwijzing niet vereist. In verband met de duidelijkheid en rechtszekerheid verdient het echter aanbeveling ook in regels van het omgevingsplan te verwijzen naar eventuele beleidsregels. Een verwijzing naar beleidsregels dient helder en concreet te zijn. Verwijzingen waarin woorden worden gebruikt als ‘zoals’ en ‘waaronder in ieder geval begrepen’ zijn in strijd met rechtszekerheid. Ook moet het duidelijk zijn of het om een statische of dynamische verwijzing naar een beleidsregel gaat.
2 Zie: Beleidsregels | Informatiepunt Leefomgeving.
3 Beleidsregels bij bevoegdheden op grond van de Omgevingswet | Informatiepunt Leefomgeving.
4 Zie paragraaf 9.4.1: Toepassingsprofiel omgevingsplan.
Speelt het beginsel van rechtszekerheid een rol bij de juridische begrenzing van open normen?
Ja, in de discussies over het wel of niet opnemen van open normen in planregels speelt het beginsel van rechtszekerheid een belangrijke rol. Het open karakter en de nadere interpretatie of afweging die in een concrete situatie moet worden gemaakt leiden ertoe dat een planregel met open normen in beginsel minder rechtszeker is dan een planregel met gesloten normen. Hierbij gaat het bij rechtszekerheid om zowel materiële als formele rechtszekerheid. Materiële rechtszekerheid ziet op de inhoud van een planregel, is er op gericht onzekerheden uit te sluiten, waakt tegen overheidswillekeur en levert een bijdrage aan de toegankelijkheid, de berekenbaarheid en betrouwbaarheid van het recht. Bij formele rechtszekerheid van een planregel gaat het met name om een duidelijke begrenzing van een bestuursbevoegdheid en om ondubbelzinnigheid in de rechtspositie van een burger. Planregels moeten duidelijk zijn geformuleerd en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar zijn. Gemeenten dienen vanuit hun publieke verantwoordelijkheden, taken en rechtsstatelijk denken en handelen bij het opstellen en het vaststellen van een wijziging van een omgevingsplan actief op zoek te gaan naar planregels die in voldoende mate rechtszeker zijn.
Heeft de bestuursrechter zich al uitgesproken over open normen in de regels een omgevingsplan?
Nee, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft nog geen uitspraken gedaan over regels met open normen in een omgevingsplan. Er zijn wel diverse uitspraken over bouw- en gebruiksregels met open normen in regels van een Chw-bestemmingsplan. De verwachting is dat de bestuursrechter wat betreft rechtszekerheid aansluiting zoekt bij deze uitspraken, omdat deze wat betreft open normen mede gegeven zijn met het oog op het omgevingsplan. Vanwege de doelen en uitgangspunten van de Omgevingswet, het feit dat het omgevingsplan een ander plan is dan een (Chw-)bestemmingsplan en het omgevingsplan meerdere activiteiten bevat waarover nog uitspraken in het kader van rechtszekerheid moeten worden gedaan, kunnen uitspraken over regels van het omgevingsplan wel tot verfijningen of verruimingen van de bestaande uitspraken leiden. Het is aannemelijk dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vanwege de aard en het karakter van dit beginsel een groot belang blijft hechten aan een voldoende mate van rechtszekerheid van planregels.
Kern van de uitspraken over Chw-bestemmingsplannen is dat de Afdeling op zoek is naar een voldoende zicht op de toegestane activiteiten, de voorwaarden waaronder deze kunnen plaatsvinden en de gevolgen daarvan voor belanghebbenden. Basisuitspraak wat betreft rechtszekerheid in relatie tot open normen is de uitspraak over het Chw-bestemmingsplan Retailpark Belvédère. Hierin geeft de Afdeling aan dat de gemeenteraad open normen in planregels met het oog op het beginsel van rechtszekerheid in voldoende mate moet begrenzen. Planregels moeten in voldoende mate concreet en objectief begrensd zijn. Of hiervan sprake is hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij wordt onder meer belang gehecht aan de aard- en omvang van de geboden mogelijkheden, het anderszins in de planregels genormeerd zijn van activiteiten, de aanleiding voor het werken met open normen en de aard en omvang van het gebied waarop de regels betrekking hebben. Ook speelt het facet waarop de open normen betrekking hebben een rol. Zo kan bijvoorbeeld het uiterlijk van bouwwerken anders worden beoordeeld dan locaties waar mag worden gebouwd. Dit laatste kan een grotere impact voor de fysieke leefomgeving of derden hebben dan ruimtelijke kwaliteit of welstand. In dit kader kan worden verwezen naar de ‘of’- en de ‘hoe’-vraag. Bij de ‘of'-vraag gaat het erom of een activiteit kan plaatsvinden en bij de ‘hoe'-vraag op de wijze waarop. De ‘of'-vraag heeft veelal voor belanghebbenden meer betekenis.
In de uitspraak Retailpark Belvédère en daaropvolgende uitspraken spreekt de Afdeling uit dat het hier gaat om Chw-bestemmingsplannen waarin gemeenten de ruimte wordt geboden om flexibeler in te spelen op nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Bij omgevingsplannen speelt dit nadrukkelijk ook. Het is duidelijk de intentie van de Omgevingswet om tot flexibele omgevingsplannen te kunnen komen. De Afdeling zal hierbij zoveel als mogelijk aansluiten.
Belangrijk aandachtspunt bij de uitspraken is dat de open normen zijn opgenomen in beoordelingsregels. Dit betekent dat belanghebbenden wat betreft rechtszekerheid niet alleen afhankelijk zijn van de planregeling, maar ook hun belangen kunnen beschermen en hun recht kunnen halen in het kader van beroep tegen een verleende omgevingsvergunning. Bij andere planregels is dat anders. Zo is er bij een algemene regel geen omgevingsvergunning vereist en vindt de afweging dus alleen plaats op basis van de planregel. Uitzondering hierop is de situatie dat het college van burgemeester en wethouders een maatwerkvoorschrift over een algemene regel stelt. Dan kan ook tegen het maatwerkvoorschrift beroep worden ingesteld.
Uitgangspunt van de Afdeling is dat planregels op zichzelf voldoende rechtszeker moeten zijn. De Afdeling kijkt hierbij naar het samenspel van de regels. Zo kunnen er andere regels in het omgevingsplan zijn opgenomen die een bijdrage kunnen leveren aan de vereiste mate van rechtszekerheid. Hierbij kan worden gedacht aan regels met gesloten normen, regels waarin wordt aangegeven dat er over de toepassing van een open norm advies moet worden gevraagd of onderzoek moet worden gedaan, regels die aangeven op welke wijze een open norm moet worden uitgevoerd en tot welk doel de open norm moet leiden, regels die belangen en rechten rechtstreeks beschermen en regels met verwijzingen naar beleidsregels of beleidsdocumenten. Gemeenten hebben dus diverse mogelijkheden om een planregel met open normen in voldoende mate rechtszeker te laten zijn.
5 ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388.
6 Bijvoorbeeld ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2649 (Den Haag-Binckhorst), ABRvS 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1048 (Exclusiva Hamerkwartier-Amsterdam), ABRvS 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2232 (Hilversum-1221), ABRvS 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4871 (Utrecht-Beurskwartier 1) en ABRvS 11 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5127 (Katwijk-Woongebied Valkenhorst).
Spelen beleidsregels een rol bij de beoordeling van de mate van rechtszekerheid van omgevingsplanregels met open normen?
Ja en nee. De inhoud van een op het moment van de vaststelling van een wijziging aanwezige statische beleidsregel speelt een rol bij de beoordeling van de vereiste mate van rechtszekerheid van planregels met open normen. De planregels en de beleidsregels tezamen moeten een voldoende duidelijk beeld geven van de toegestane activiteiten en de gevolgen daarvan. Beleidsregels die er ten tijde van de vaststelling van een wijzigingsbesluit nog niet zijn spelen logischerwijs geen rol. De inhoud van dynamische beleidsregels wordt niet meegenomen in de beoordeling van rechtszekerheid. Dynamische beleidsregels kunnen immers na de vaststelling van het wijzigingsbesluit veranderen. Het feit dat er ingevolge planregels beleidsregels zijn c.q. moeten worden gemaakt en met welke onderwerpen daarin opgenomen moeten worden speelt wel een rol bij de beoordeling van de mate van rechtszekerheid. Dergelijke regels kaderen de ruimte van de open normen enigszins in en geven belanghebbenden zicht op de inhoud en de toepassing van de open normen.
Het feit dat dynamische of nog niet aanwezige beleidsregels inhoudelijk geen rol spelen bij de beoordeling van de mate van rechtszekerheid betekent overigens niet dat beleidsregels geen functie hebben. Beleidsregels kunnen een goede inhoudelijke rol vervullen bij het toepassen van een planregel met open normen. Beleidsregels vervullen hiermee de functie zoals in de Algemene wet bestuursrecht is bedoeld: hulp bij de uitvoering van een planregel. Bij het opstellen van de planregels dient voorkomen te worden dat beleidsregels de rol van de planregels gaan overnemen. Er dient geen onnodige verschuiving van planregels naar beleidsregels plaats te vinden. De beleidsregels zijn en blijven een hulpmiddel bij de uitvoering van de planregels en geen verkapte planregels.
Spelen beleidsnota’s die geen beleidsregel zijn een rol bij de beoordeling van de mate rechtszekerheid van omgevingsplanregels met open normen?
Beleidsnota’s of beleidskaders dienen van beleidsregels te worden onderscheiden deze bevatten vaak geen beleidsregels (zie voor de uitleg over beleidsregels onder vraag “Wat is de relatie tussen open normen en een beleidsregel?”). Bij beleidsnota’s of beleidskaders gaat het vaak om door de gemeenteraad vastgestelde documenten die aangeven op welke wijze het wenselijk is een gebied in te richten en hoe toepassing wordt gegeven aan in planregels opgenomen open normen. Bekende voorbeelden hiervan binnen het ruimtelijke domein zijn masterplannen en gebiedsagenda’s. Dergelijke documenten zijn veelal als bijlage bij de planregels of bij de toelichting opgenomen. In het eerste geval maken de documenten deel uit van de regels en worden zij als zodanig in de beoordeling van de mate van rechtszekerheid door de bestuursrechter meegenomen. Ook in het geval dat de door de gemeenteraad vastgestelde documenten niet aan de toelichting zijn toegevoegd, spelen zij bij de beoordeling van de mate van rechtszekerheid een rol als zij voldoende duidelijk zijn.
In welke regeltypen van een omgevingsplan kunnen vanuit het oogpunt van rechtszekerheid open normen worden opgenomen?
Een omgevingsplan kan verschillende regeltypen bevatten: specifieke zorgplicht, algemene regel, vergunningenregel, beoordelingsregel, meldingsregel, informatieregel, gebod, verbod en bevoegdheidsregel voor maatwerkvoorschriften. Niet alle regeltypen lenen zich vanwege het rechtszekerheidsbeginsel allemaal even goed voor het opnemen van open normen. Zo is het niet logisch en gewenst om open normen op te nemen in een vergunningplicht en een meldingsplicht. Bij deze instrumenten moet het immers op voorhand voor eenieder duidelijk zijn aan welke plichten moet worden voldaan. Open normen geven deze duidelijkheid niet. Voor het opnemen van open normen in deze plichten is overigens vanuit de doelen van de wet, het gemeentelijk beleid of een evenwichtige toedeling van functies aan locaties waarschijnlijk ook geen aanleiding of noodzaak. Gemeenten en derden zitten niet te wachten op discussies of wel of geen omgevingsvergunning of melding verplicht is.
Open normen kunnen eerder voorkomen in een algemene regel, verbod, gebod en een bevoegdheidsregel voor het stellen van maatwerkvoorschriften. De aard van deze regels is echter zodanig dat open normen door het ontbreken van voldoende duidelijkheid of waarborgen snel in strijd kunnen komen met het rechtszekerheidsbeginsel. Zo moet het bijvoorbeeld duidelijk zijn wanneer en waarvoor een gebod of verbod geldt en wanneer het college van burgemeester en wethouders bevoegd is voor het stellen van maatwerkvoorschriften. Open normen in deze regels zijn vanuit rechtszekerheid dan ook alleen juridisch aanvaardbaar als deze in combinatie met gesloten normen of andere regels tot een voldoende mate van concreetheid en objectieve begrenzing leiden en voldoende bescherming bieden aan belangen van derden. Dit kan per activiteit verschillen. Activiteiten met minder wijzigingen of gevolgen voor de fysieke leefomgeving en belangen dan wel rechten van derden zullen eerder met open normen geregeld kunnen worden dan activiteiten met wel grote gevolgen. Het houden van een evenement of het aanleggen van een terras is wat anders dan het bouwen van een gebouw.
Een beoordelingsregel voor een omgevingsvergunning leent zich in principe het meest voor een toepassing van open normen. Ook dan is echter een samenspel van open en gesloten normen en andere regels veelal een vereiste om tot een voldoende mate van rechtszekerheid te komen. De reden voor het eerder en wellicht ook vaker kunnen opnemen van open normen in beoordelingsregels, is dat tegen een weigering of verlening van een omgevingsvergunning waarbij toepassing is gegeven aan de in de beoordelingsregel opgenomen open normen bezwaar en beroep open staat. Derden kunnen via het besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning hun rechten en belangen veiligstellen.
Hiervoor is al de algemene regel genoemd. Een bijzondere vorm hiervan is de specifieke zorgplicht (waarvan sommige in het Bal en in de Ow zijn opgenomen voor specifieke onderwerpen). Deze kan vanwege het karakter van de regel ook open normen bevatten. Hierbij dient bedacht te worden dat de specifieke zorgplicht voor de wat meer ingrijpende activiteiten veelal een achtervang functie heeft waardoor de specifieke zorgplicht en daarmee de open normen wat betreft het rechtszekerheidsbeginsel in een wat ander licht staan. Bij een achtervangfunctie zijn de andere regels over een activiteit bepalend voor de vereiste mate van rechtszekerheid.
Dit kan worden genuanceerd als er in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties geen geschikte of passende gesloten normen voor de betreffende belangen en activiteiten te formuleren en toepasbaar zijn, of dat een open norm essentieel is in het kader van het bereiken van concrete beleidsdoelstellingen en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij activiteiten in gebieden met archeologische of landschappelijke waarden of gebieden met specifieke belangen als bijvoorbeeld gronden onder of boven leidingen. Het is dan wel van belang dat in de motivering, de artikelsgewijze toelichting of de algemene toelichting van het omgevingsplan duidelijk wordt aangegeven waarom een open norm vanuit het beleid doelen van de wet of vanwege een evenwichtige toedeling van functies aan locaties noodzakelijk is. In die motivering moet worden betrokken met welke aspecten bij de uitvoering van een open norm rekening moet worden gehouden en tot welke resultaten de toepassing van een open norm moeten leiden.
Is er een checklist voor het succesvol opnemen van open normen in regels van een omgevingsplan?
Nee, er is geen standaard checklist voor het werken met open normen. Een gemeente dient voor elke regel in iedere situatie een zorgvuldige afweging te maken en daarbij de voor- en nadelen en de juridische mogelijkheden van open normen tegen elkaar af te wegen.
De enkele redenen om meer ruimte te geven aan activiteiten en om maatwerk te kunnen verrichten zijn onvoldoende om open normen in de planregels op te nemen.
De stappenbenadering in het VNG Handboek Omgevingsplan biedt ook een goede basis voor de afweging om wel of geen open normen in de regels van een omgevingsplan op te nemen. Hierbij gaat het immers ook om vragen als wat een gemeente wil regelen en op welke wijze zij dit wil doen.
Kan de rechtszekerheid van een regel met open normen van een omgevingsplan worden vergroot?
Ja, dat kan. Alleen open normen kunnen tot rechtsonzekere planregels leiden. Door andere regels aan open normen toe te voegen, kan gekomen worden tot planregels die gezamenlijk in voldoende mate rechtszeker zijn. Hierbij kan worden gedacht aan:
Het is daarbij van belang dat het gebruik van open normen in de planregels in de motivering, artikelsgewijze toelichting of algemene toelichting wordt onderbouwd. Het moet voor eenieder duidelijk zijn waarom met open normen wordt gewerkt en welke resultaten met de open normen worden nagestreefd. De eventueel verrichte of nog te verrichten onderzoeken dienen te zijn afgestemd op de planregels met open normen. Dit geldt ook op het verzamelen van de voor een zorgvuldige besluitvorming vereiste feiten waaronder participatie. Eventueel uitstel van onderzoek of feitenverzameling dient daarbij te worden gemotiveerd. Niet alleen in het kader van de vereiste mate van rechtszekerheid, maar ook vanuit de doelen van de wet of vanuit het oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Wat zijn met het oog op rechtszekerheid goede voorbeelden van omgevingsplanregels met open normen?
In beginsel zijn de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State akkoord bevonden planregels van Chw-bestemmingsplannen voorbeelden van regels met open normen. Hierbij moet wel worden bedacht dat de vereiste mate van rechtszekerheid afhangt van de omstandigheden van het geval. Er moet dus altijd worden nagegaan of een open norm ook passend is in een andere situatie en in een ander omgevingsplan. Ook is het zo dat de uitspraken van de Afdeling zijn gedaan over bouw- en gebruiksregels. Het kan zijn dat de Afdeling voor andere activiteiten andere criteria formuleert. Het kappen van een boom, het houden van evenement, het uitvoeren van een bedrijfsactiviteit en het bouwen van een woning zijn immers geheel verschillende activiteiten met verschillende gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Wat betreft het formele beginsel van rechtszekerheid bij bouwactiviteiten zijn de Chw-bestemmingsplannen Woongebied Valkenhorst van de gemeente Katwijk en Herijking Nuenen-West van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten voorbeelden. In deze plannen wordt zowel met regels met gesloten als met regels met open normen met verwijzingen naar beleidsregels gewerkt. De combinatie van regels met beide soorten normen levert een voldoende inzicht in hetgeen is toegestaan en onder welke voorwaarden. Een dergelijke opzet van de planregels kan ook bij andere gebiedsontwikkelingen en transformatiegebieden goed functioneren.
Voorbeeld over materiële rechtszekerheid van planregels zijn te vinden in de uitspraken over het bestemmingsplan Hofwijk Noord fase 1 van de gemeente Zaanstad en het bestemmingsplan Nieuw-Mathenesse Glasbuurt-West van de gemeente Rotterdam. In deze uitspraken werden belangen en rechten van derden op een juiste wijze beschermd.
