Participatie en vergunningverlening, een tussenstand...

Eerdere artikelen in de serie 'een tussenstand...' (over Omgevingswetjurisprudentie) handelden over het loslaten van de onlosmakelijke samenhang onder de Ow en de (on)uitvoerbaarheidstoets i.v.m. Flora- en Fauna of Natura-2000-activiteiten:

https://omgevingsweb.nl/nieuws/jurisprudentie-onuitvoerbaarheidstoets-bopa-een-tussenstand/, over de nieuwe systematiek van inwerkingtreding van omgevingsvergunningen onder de Ow (met in bepaalde gevallen een termijn van 4 weken): https://omgevingsweb.nl/nieuws/wanneer-moet-een-omgevingsvergunning-uitgesteld-in-werking-treden-na-4-weken-een-tussenstand/, over of je als de OPA-aanvraag niet voldoet aan de beoordelingsregels uit het omgevingsplan al dan niet moet 'doortoetsen' of wel een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kan worden verleend: https://omgevingsweb.nl/nieuws/bij-omgevingsvergunningen-voor-welke-activiteiten-moet-wel-of-niet-aan-het-etfal-criterium-worden-getoetst/, over de vraag bij welke omgevingsplanactiviteiten (OPA's, bijvoorbeeld de 'OPA Bouw') wel of niet aan ETFAL wordt getoetst: https://omgevingsweb.nl/nieuws/bij-omgevingsvergunningen-voor-welke-activiteiten-moet-wel-of-niet-aan-het-etfal-criterium-worden-getoetst/, over de keuze tussen het instrument van de BOPA of de omgevingsplanwijziging: https://omgevingsweb.nl/nieuws/belangrijke-bopa-jurisprudentie-over-keuze-tussen-bopa-en-omgevingsplanwijziging-een-overzicht/ en over de toepassing van het aspect sociale veiligheid in relatie tot ETFAL:

ETFAL en sociale veiligheid: een tussenstand…

PARTICIPATIE BIJ VERGUNNINGVERLENING: HOE IS HET WETTELIJK GEREGELD?

Art. 16.55 Omgevingswet (Ow) handelt over aanvraagvereisten bij een omgevingsvergunningaanvraag. Art. 16.55, lid 2 Ow bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden (dit wordt nader uitgewerkt in de Omgevingsregeling, Or). Art. 16.55, lid 6 Ow regelt dat op grond van art. 16.55, lid 2 Ow in ieder geval regels worden gesteld over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden. Art. 16.55, lid 7 Ow legt vast dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend. De lijst van gevallen waarbij de gemeenteraad bindend advies nodig acht kan niet tegelijkertijd ook worden aangemerkt als de lijst van gevallen van verplichte participatie. De rechtbank Den Haag (11 maart 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:3705) oordeelde hierover dat de gemeenteraad geen gevallen van activiteiten als bedoeld in art. 16.55, lid 7 Ow heeft aangewezen waarin participatie verplicht is gesteld. De door de gemeenteraad aangewezen categorieën van gevallen waarin de raad zijn adviesrecht wil laten gelden, kunnen niet als zodanig worden aangemerkt, omdat de wettelijke grondslag daarvoor art. 16.15a en 16.15b Ow is en niet art. 16.55, lid 7 Ow. Onjuiste informatie op de website van het bevoegd gezag kan er niet toe leiden dat er daardoor sprake is van een geval van verplichte participatie. Volgens eisers wordt op de website de suggestie gewekt dat het waterschap heeft besloten om participatie, in afwijking van de Omgevingsregeling (Or), verplicht te stellen. Er heeft volgens eisers dan ook ten onrechte geen participatie plaatsgevonden. Het waterschap stelt dat eisers de tekst op de website onjuist hebben geïnterpreteerd. Dat op de website van het waterschap informatie staat die andere verwachtingen kan wekken, vormt volgens de rechtbank geen aanleiding om hiervan af te wijken. De wet biedt daarvoor geen mogelijkheid. Evenwel heeft het waterschap tijdens de zitting aangegeven dat de website zal worden aangepast om verwarring te voorkomen (rechtbank Zeeland West-Brabant 18 maart 2026, ECLI:NL:RBZWB:2026:1593).

Art. 7.4 lid 1 Or bepaalt dat bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Art. 7.4, lid 2 Or regelt dat als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, de aanvrager bij de aanvraag gegevens verstrekt over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. In de nota van toelichting bij de Or (Staatscourant 2019 nr. 56288, 22 november 2019, p. 444) wordt art. 7.4, lid 1 Or nader toegelicht. Het doel van art. 7.4 Or is om in de eerste plaats de initiatiefnemer te stimuleren stil te staan bij participatie rond het voorgenomen initiatief en in de tweede plaats het bestuursorgaan hierover inzicht te verschaffen. Op grond van dit algemene aanvraagvereiste geeft de aanvrager van een omgevingsvergunning bij de aanvraag aan óf burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. De aanvrager is niet verplicht om dergelijke derde-belanghebbenden en overige geïnteresseerden bij de voorbereiding van de aanvraag te betrekken, maar is wel verplicht om aan te geven óf zij al dan niet betrokken zijn. Het enkele feit dat bij de aanvraag is aangegeven dat er géén participatie heeft plaatsgevonden, kan niet resulteren in het besluit om de aanvraag niet te behandelen en kan evenmin een reden zijn voor het weigeren van de vergunning. Indien de aanvrager bij zijn aanvraag aangeeft dat niet aan participatie is gedaan, kan dit niet resulteren in het besluit om de aanvraag niet te behandelen. De initiatiefnemer is in die situatie wel verplicht om aan te geven dat er niet aan participatie is gedaan. Indien de initiatiefnemer géén enkele informatie heeft gegeven of derden bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, wordt niet aan het aanvraagvereiste voldaan. In dat geval kan het bevoegd gezag zo nodig gebruik maken van een verzoek tot aanvullende informatie en daarmee de initiatiefnemer demogelijkheid bieden de ontbrekende informatie aan te vullen. De beslistermijn voor het bevoegd gezag wordt hiermee opgeschort (op grond van art. 4:15 Awb (Staatscourant 2019 nr. 5628822 november 2019, p. 336). Laat de aanvrager echter in het midden óf participatie heeft plaatsgevonden, dan wordt niet aan dit aanvraagvereiste voldaan en kan het bevoegd gezag besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen, mits de aanvrager op grond van artikel 4:5, lid 1 Awb de gelegenheid heeft gehad de aanvraag aan te vullen. Over art. 7.4, lid 2 Or wordt opgemerkt dat in dit artikellid is vastgesteld dat als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag betrokken zijn, de aanvrager aangeeft hoe zij precies betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. Op basis van deze informatie bepaalt het bevoegd gezag of deze over voldoende gegevens beschikt om de belangen af te wegen en een zorgvuldig besluit te nemen. Beschikt het bevoegd gezag niet over voldoende gegevens, dan kan deze gebruik maken van de mogelijkheden die de Awb biedt om aanvullend de gelegenheid te geven tot inspraak of contact met derde-belanghebbenden. Het betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen (hierna ook aangeduid als derden) bij plan- en besluitvorming zorgt voor meer draagvlak en betere besluitvorming. De initiatiefnemer wordt op grond van het aanvraagvereiste participatie gestimuleerd een participatieproces voorafgaand aan de aanvraag van een omgevingsvergunning vorm te geven. Vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit snel op tafel komen. Dit levert winst op voor de omgeving, initiatiefnemers en bestuursorganen (Staatscourant 2019 nr. 56288, 22 november 2019, p. 335). Het gaat hier dus om participatie voorafgaand aan de aanvraag en dus ook voorafgaand aan de formele besluitvorming. Een van de uitgangspunten van participatie bij de Ow is het vroegtijdig betrekken van de omgeving. Dit uitgangspunt geldt ook voor het aanvraagvereiste participatie. Vroegtijdige participatie kan ook inzicht geven in andere initiatieven vanuit de omgeving.

IN HOEVERRE VERSCHILLEN DE PARTICIPATIEVEREISTEN BIJ VERGUNNINGVERLENING VAN DE PARTICIPATIE BIJ BIJVOORBEELD HET OMGEVINGSPLAN OF DE OMGEVINGSVISIE?

Het aanvraagvereiste participatie bij vergunningverlening verschilt volgens de wetgever van de regels om participatie te borgen die in het Omgevingsbesluit (Ob) zijn opgenomen. Het bevoegd gezag motiveert bij het vaststellen van een omgevingsvisie (art. 10.7 Ob), een programma (art. 10.8), een omgevingsplan (art. 10.2 Ob), een waterschapsverordening (art. 10.3a Ob) of een provinciale omgevingsverordening (art. 10.3b Ob) hoe derden bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Het aanvraagvereiste participatie ziet op het verstrekken van gegevens en bescheiden bij een vergunningaanvraag. Een aanvrager geeft bij de aanvraag aan of en zo ja hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Het is aan het bevoegd gezag om te bepalen of het over voldoende gegevens beschikt om een zorgvuldig besluit te nemen (Staatscourant 2019 nr. 56288, 22 november 2019, p. 335).

GEMEENTEN MOGEN GEEN AANVULLENDE AANVRAAGVEREISTEN STELLEN AAN PARTICIPATIE

De aanvraagvereisten zijn uitputtend geregeld in art. 7.4 Or. Er mogen geen aanvullende eisen worden gesteld aan de participatie, al dan niet via een aanvraagvereiste. Dit geldt dus ook voor eventuele vormvereisten. Hiermee wordt de vormvrijheid van het participatieproces verzekerd. Het artikel schrijft voor dat aangegeven moet worden of derden bij de voorbereiding van de aanvraagzijn betrokken en – als dat het geval is – hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om een adequate vorm te kiezen waarin participatie bij de voorbereiding van een aanvraag plaatsvindt. Participatie is maatwerk. De locatie, de aard van het projecten de omgeving zijn namelijk elke keer anders. Veel initiatiefnemers en overheden hebben de afgelopen jaren kennis en ervaring opgebouwd met participatie. Die kennis en ervaring kan worden gebruikt om het participatie proces voorafgaand aan de aanvraag vorm te geven. Door de uitputtendheid van het aanvraagvereiste mogen decentrale overheden geen aanvullende regels stellen over participatie waaraan een aanvraag voor vergunningplichtige activiteiten zoals opgenomen in een omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening moet voldoen. Bijvoorbeeld een vereiste dat buren hun instemming moeten hebben verleend voor een activiteit. Zo een vorm van ‘burenplanologie’ miskent ook de rol van het bevoegd gezag en is niet geoorloofd (Staatscourant 2019 nr. 56288, 22 november 2019, p. 336).

ONVERPLICHTE PARTICIPATIE: WAT ALS AANVRAGER HELEMAAL NIET HEEFT AANGEGEVEN OF AAN PARTICIPATIE IS GEDAAN?

Uit een uitspraak van de rechtbank Den Haag (11 maart 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:3705) volgt dat zelfs als de aanvrager in het geheel niet heeft aangegeven óf aan participatie is gedaan dit toch nog geen fataal gebrek is. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de aanvraag niet is vermeld óf voorafgaand aan de indiening daarvan participatie van en overleg met derden heeft plaatsgevonden. Volgens vaste rechtspraak betekent de enkele omstandigheid dat niet aan de indieningsvereisten in het Bor en de Mor wordt voldaan, niet dat een verleende omgevingsvergunning om die reden niet in stand kan blijven. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of bij een aanvraag voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Deze rechtspraak geldt ook onverkort voor de indieningsvereisten in de Ow. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich in dit geval, zonder over gegevens over participatie te beschikken, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat, als in de aanvraag was aangegeven dat géén participatie heeft plaatsgevonden, het college niet om die reden kon besluiten de aanvraag niet te behandelen of de omgevingsvergunning te weigeren.

ONVERPLICHTE PARTICIPATIE: WAT ALS DE AANVRAGER AANGEEFT DAT NIET AAN PARTICIPATIE IS GEDAAN?

In een uitspraak van de rechtbank Amsterdam (9 juli 2026, ECLI:NL:RBAMS:2026:6967) is bevestigd wat reeds uit de hiervoor beschreven parlementaire geschiedenis volgt: als de aanvrager bij onverplichte participatie vermeldt dat niet aan participatie is gedaan, dan is dit op zich voldoende. De voorzieningenrechter stelt vast dat de wetgever participatie bij het verlenen van een kapvergunning niet verplicht heeft gesteld. Wel moet de aanvrager kenbaar maken óf participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, wat hiervan de resultaten waren. In dit geval heeft vergunninghouder kenbaar gemaakt dat participatie niet heeft plaatsgevonden. Hoewel de voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekster graag wil worden meegenomen bij de plannen in haar omgeving, had het ontbreken van participatie dus niet tot weigering van de kapvergunning hoeven leiden.

NA WELKE MINIMALE STAPPEN KAN ER TOCH WORDEN GESPROKEN VAN VOLDOENDE PARTICIPATIE?

Inmiddels is het vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld: Rb. Zeeland West-Brabant 10 juli 2026, ECLI:NL:RBZWB:2026:5638) geworden dat het uitgangspunt is onder de Ow dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is (art. 16.55, lid 7 Ow). Criteria hiervoor zijn niet in de Ow opgenomen. Het project is in de casus uit de aangehaalde uitspraak niet aangewezen als een geval van verplichte participatie. De rechtbank oordeelt dat het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten dat vergunninghouders – door het overleggen van een omgevingsdialoog – voldoende inzichtelijk hebben gemaakt wie bij de voorbereiding van de aanvraag is betrokken, hoe die personen zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Uit de omgevingsdialoog blijkt dat een informatiebijeenkomst is georganiseerd en dat eisers daar ook voor zijn uitgenodigd. Daar zijn verschillende omwonenden verschenen. Dat eisers daar niet bij aanwezig konden zijn, kan niet leiden tot de vaststelling dat er géén participatie heeft plaatsgevonden.

Dat de inbreng van eisers niet van beslissende betekenis is geweest, maakt dit niet anders. Met participatie wordt niet beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Het doel van participatie is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming, maar participatie gaat dus niet zó ver dat de inbreng van omwonenden vervolgens ook van beslissende betekenis is. Participatie kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar heeft dus niet automatisch tot gevolg dat dit ook leidt tot een voor alle omwonenden wenselijke beslissing. Daarbij komt ook dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ontwikkeling alleen doorgang kan vinden als daarvoor voldoende draagvlak bij omwonenden bestaat. Dat het college na de door eisers naar voren gebrachte bezwaren geen aanleiding heeft gezien zijn standpunt over de voorgenomen ontwikkeling te wijzigen, maakt niet dat gezegd kan worden dat de participatie onvoldoende was.

Uit de rechtspraak (rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126) blijkt dat de verplicht gestelde participatie wel enige betekenis moet hebben. In deze casus was één informatieavond gehouden. De wetgever heeft niet bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie. De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. De voorzieningenrechter acht het onder die omstandigheid redelijk dat het COA en het college hebben volstaan met één informatieavond. Dat op die informatieavond ook onduidelijke of onvolledige informatie zou zijn gedeeld, is niet voldoende om te oordelen dat niet of niet voldoende aan participatie is gedaan. Verder wordt nog opgemerkt dat met participatie (zoals het houden van een informatieavond) niet wordt beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Dat het college na de informatieavond en de daarbij door omwonenden naar voren gebrachte bezwaren géén aanleiding heeft gezien zijn standpunt over de voorgenomen ontwikkeling te wijzigen, maakt niet dat gezegd kan worden dat het college daarom niet rechtmatig heeft gehandeld of dat de participatie onvoldoende was.

Als enige vorm van participatie heeft plaatsgevonden, dan is niet relevant of het initiatief hiertoe is gekomen van de omwonenden dan wel van de vergunningaanvrager (rechtbank Gelderland 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5928).

WAT ALS JE NA DE PARTICIPATIE TEGEMOET KOMT AAN EEN BEPAALDE GROEP PARTICIPANTEN EN ANDERE PARTICIPANTEN HET DAAR WEER NIET MEE EENS ZIJN?

De uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 juli 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:5499 is een mooi voorbeeld van een geval van participatie waarbij je het niet voor alle participanten 'goed kunt doen'. Er is aan een bepaalde participant tegemoet gekomen door het plan wat aan te passen, waar een andere groep participanten het vervolgens weer niet eens was. Eisers zijn van mening dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden, dan wel dat de gesprekken die wel hebben plaatsgevonden, niet tot het gewenste resultaat hebben geleid. Op zitting hebben eisers toegelicht dat zij vinden dat onvoldoende rekening is gehouden met de inbreng en wensen van de omgeving. Zo hebben zij als voorbeeld aangedragen dat in het omwonendenoverleg uitgebreid is gesproken over de ontsluiting. Op verzoek van een meerderheid van de omwonenden is besloten de ontsluiting te plaatsen op een hoek van de [adres 1]. Uiteindelijk heeft de gemeenteraad, op verzoek van één bedrijf, besloten om de ontsluiting toch weer een aantal meters te verplaatsen naar het midden van de [adres 1]. Met participatie wordt niet wordt beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Dat kan ook niet. Het doel van participatie is wel om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming, maar participatie gaat dus niet zó ver dat de inbreng van omwonenden vervolgens ook van beslissende betekenis is en dat plannen per definitie aangepast moeten worden aan alle wensen van omwonenden. Participatie kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar heeft dus niet automatisch tot gevolg dat dit ook leidt tot een voor alle omwonenden wenselijke beslissing. Zoals ook op de zitting besproken heeft de participatie in dit geval wel geleid tot onder meer een andere oriëntering van de gebouwen, waardoor het geluid wordt verminderd, en tot verplaatsing van de ontsluiting van [adres 2] naar de [adres 1]. Uiteindelijk heeft de gemeenteraad, in een laat stadium, op verzoek van één van de eisers besloten om de ontsluiting nog weer een aantal meter te verplaatsen, tegen de wil van andere eisers. Dit is buiten het COA omgegaan en illustreert dat participatie vaak niet tot een voor alle omwonenden wenselijke beslissing kan leiden. Dit kan dus ook niet worden verlangd. Dat het college naar aanleiding van de door omwonenden naar voren gebrachte bezwaren op andere punten geen aanleiding heeft gezien het plan te wijzigen, maakt ook niet dat gezegd kan worden dat het college daarom niet rechtmatig heeft gehandeld of dat de participatie onvoldoende was.

WAT VINDT DE BESTUURSRECHTER 'PARTICIPATIE'?

In een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:5437) is ingegaan op de vraag wat het begrip 'participatie' nou eigenlijk precies inhoudt. Kan dit ook enkel het informeren van de omwonenden zijn? Vergunninghouder heeft aangegeven dat zij vanwege ervaringen in het verleden de participatie heeft beperkt tot het informeren van verzoeker voor indiening van de aanvraag. Participeren is volgens de rechtbank echter meer dan enkel informeren. Participeren vereist een poging om input van anderen op een voornemen op te halen voordat een aanvraag wordt ingediend. Participeren wil echter ook niet zeggen dat anderen moeten instemmen met het voornemen. Met andere woorden, participeren is in ieder geval een (poging tot) een goed gesprek. Uit de handreiking op de gemeentelijke website blijkt dat dit binnen de gemeente Eersel niet anders is. De voorzieningenrechter is niet gebleken van gemeentelijke regelgeving of beleidsregels die verplichten tot een vorm van participatie. Datgene wat vergunninghouder heeft gedaan, kan géén participatie worden genoemd. Het goede gesprek is er niet geweest.

Uit een uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 juni 2026 (ECLI:NL:RBLIM:2026:5306) is af te leiden dat het betrekken van omwonenden bij een op te stellen geluidsonderzoek ook een vorm van participatie kan zijn. De aanvrager moet kenbaar maken of participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten hiervan waren. Naar het oordeel van de rechtbank is aan die vereisten voldaan. Bij de vergunningaanvraag is namelijk het akoestisch onderzoek gevoegd. Daarin staat dat omwonenden zijn betrokken bij de geluidsproef van 22 april 2025. Ook het resultaat daarvan is kenbaar gemaakt, namelijk dat het geluidsniveau met 10 dB(A) is verlaagd. Dat het participatietraject niet heeft geleid tot het wegnemen van de bezwaren van eisers leidt niet tot het oordeel dat vergunninghoudster niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichtingen met betrekking tot participatie. Uit de toepasselijke wettelijke bepalingen volgt immers slechts dat – als participatie heeft plaatsgevonden – inzichtelijk moet worden gemaakt hoe deze participatie is vormgegeven en wat daarvan de resultaten waren, niet dat het participatietraject moet leiden tot een voor alle betrokkenen gewenste uitkomst.

WAS ER IN HET PARTICIPATIEGESPREK WEL SPRAKE VAN EEN 'DIALOOG'?

In een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 juli 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:4703) ging het over de vraag of een gevoerd gesprek wel kon worden getypeerd als een ‘dialoog'. Volgens verzoekers is er géén omgevingsdialoog gevoerd. Er hebben weliswaar twee gesprekken plaatsgevonden, een met de vader en een met zijn zoon (vergunninghouder), maar deze gesprekken waren volgens verzoekers niet aan te merken als ‘dialoog’. Het betrof eenzijdige mededelingen, waarbij op de bezwaren van verzoekers niet of nauwelijks werd ingegaan en een beroep werd gedaan om te gedogen wat feitelijk niet mag op grond van het bestemmingsplan. Zij werden hiermee voor een voldongen feit gesteld in plaats van dat zij bij de procedure zijn betrokken. In dit geval is géén beleid vastgesteld over de eisen die de gemeente stelt aan een omgevingsdialoog. Het voeren van twee gesprekken over het bouwplan is een vorm van het voeren van een dialoog. Dat verzoekers zich hierin kennelijk niet gehoord voelden, betekent niet dat géén omgevingsdialoog heeft plaatsgevonden.

SPEELT BIJ HET BEOORDELEN OF GENOEG AAN PARTICIPATIE IS GEDAAN OOK NOG EEN ROL DAT EEN ZIENSWIJZE KON WORDEN INGEDIEND TEGEN HET ONTWERPBESLUIT?

Uit de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 mei 2026, ECLI:NL:RBNNE:2026:1811 blijkt dat als ná het participatietraject ook nog een ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen (op basis van de voorbereidingsprocedure uit de Awb) en omwonenden dus de mogelijkheid hadden om een zienswijze in te dienen het argument dat er te weinig is gedaan aan participatie niet opgaat. Voor de aanvraag in deze zaak geldt geen verplichte participatie. Verder is de rechtbank van oordeel dat omwonenden voldoende bij het bouwplan zijn betrokken. Het college heeft een informatiebijeenkomst over het bouwplan gehouden. Daar komt bij dat het concept-besluit zes weken ter inzage heeft gelegen. Eiseres heeft de mogelijkheid gehad om een zienswijze in te dienen. Eiseres heeft dat niet gedaan. Gelet daarop is er geen grond voor het oordeel dat het college omwonenden, in het bijzonder eiseres, onvoldoende bij het bouwplan heeft betrokken en dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden.

DAT ONTEVREDENHEID BESTAAT OVER PARTICIPATIETRAJECT HEEFT GEEN JURIDISCHE GEVOLGEN

Dit volgt uit bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 maart 2026 (ECLI:NL:RBGEL:2026:2322). Eisers zijn van mening dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden, dan wel dat de gesprekken die wel hebben plaatsgevonden, niet tot het gewenste resultaat hebben geleid. Op zitting hebben eisers uitgebreid toegelicht dat zij heel vaak op het gemeentehuis zijn geweest voor overleg en dat zij in eerste instantie wel het idee hadden dat er geluisterd werd. Eisers wijzen er ook op dat er concrete afspraken zijn gemaakt over de exacte locatie van de opvang en alles er omheen, maar dat deze afspraken zonder aankondiging in het laatste overleg van tafel zijn geveegd. Nu participatie voor dit project niet verplicht is, kan de gestelde omstandigheid dat de participatie gebrekkig was, ook als dat inderdaad zo is, dus niet tot het oordeel leiden dat de omgevingsvergunning om die reden niet verleend had mogen worden. In dit geval is er dus onverplicht aan participatie gedaan en eisers zijn erg ontevreden over hoe dat traject plaatsvond. De voorzieningenrechter kan dit begrijpen. Het college heeft op zitting erkend dat omwonenden met een architect hebben gesproken en tot een concreet plan zijn gekomen. Achteraf bleek dat dit plan niet uitvoerbaar was, omdat de voorwaarden die het COA stelt aan een opvanglocatie door de architect niet waren betrokken in dat plan. Het college heeft hier meermaals zijn excuses voor aangeboden. De voorzieningenrechter merkt op dat hij de gevoelens van eisers snapt en dat hij begrijpt dat het frustrerend is dat een concreet plan waarover uitgebreid is meegedacht – in de woorden van eisers – abrupt van tafel is geveegd. Het college zal hier in toekomstige situaties zorgvuldiger mee om moeten gaan. Deze misser van het college kan echter niet tot gevolg hebben dat in dit concrete geval de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden.

ONVERPLICHTE EN VERPLICHTE PARTICIPATIE: KAN IN BEZWAAR ALSNOG AAN PARTICIPATIE WORDEN GEDAAN?

In de jurisprudentie (rechtbank Midden-Nederland 1 juli 2026, ECLI:NL:RBMNE:2026:3815) is al een geval aan de orde geweest waarbij het bevoegd gezag dacht dat een omgevingsplanactiviteit (OPA) geschikt was om het project te kunnen realiseren en niet heeft onderkend dat er een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) noodzakelijk was. Het participatietraject kan dan in bezwaar alsnog plaatsvinden. De gemeente Urk heeft een ‘Lijst verplichte participatie bij omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ vastgesteld. Op grond daarvan is participatie verplicht bij toevoeging van een of meer woningen binnen de bebouwde kom. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het ook hier moet gaan om een toevoeging van een woning ten opzichte van wat op grond van het bestemmingsplan al was toegestaan. In dit geval bestaat er dus geen verplichting tot participatie. Verder heeft de gemeente Urk de Participatievisie Urk 2023 opgesteld. Uit de bijbehorende Memo Participatievisie (de Memo) volgt dat het enkel de bedoeling van de Participatievisie is om in gevallen waarin participatie niet verplicht is, de initiatiefnemer te stimuleren om over participatie na te denken. Wel ziet de gemeente daarbij, afhankelijk van de impact van het initiatief, ook een rol voor zichzelf weggelegd. Het resultaat van het participatieproces vormt namelijk een onderdeel van de uiteindelijke belangenafweging, zo staat in de Memo. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college, nu sprake is van een BOPA, in het kader van de benodigde belangenafweging het participatietraject moet betrekken. Het college kan dat alsnog doen in de beslissing op bezwaar. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat vooralsnog niet is gebleken dat aan het bestreden besluit zodanige gebreken kleven dat de verleende omgevingsvergunning geen stand zou kunnen houden in bezwaar. Aan het bestreden besluit kleven enkele gebreken, maar deze kan het college in de beslissing op bezwaar nog herstellen.

Een ander voorbeeld van deze jurisprudentielijn is de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 juni 2026 (ECLI:NL:RBLIM:2026:5575). Verzoeker voert aan dat het participatieverslag onjuistheden bevat, omdat hij niet door vergunninghouder is benaderd en ook niet heeft aangegeven dat hij het bouwplan een goed idee vond. Participatie heeft pas achteraf plaatsgevonden zonder dat sprake was van invloed op het bouwplan. De voorzieningenrechter vat deze grond van verzoeker op als dat hij vindt dat het college de omgevingsvergunning in het bestreden besluit had moeten herroepen en de aanvraag vervolgens buiten behandeling had moeten stellen vanwege het ontbreken van de vereiste participatie voorafgaand aan een vergunningaanvraag. Het uitgangspunt onder de Ow is dat het bieden van participatiemogelijkheden door de initiatiefnemer voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning vrijwillig is. De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is voorafgaande aan een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeenteraad van Brunssum heeft alle buitenplanse initiatieven aangemerkt als gevallen waarin participatie verplicht is. Participatie was dus verplicht bij deze aanvraag. De wetgever heeft niet bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van voldoende participatie. In de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag is aangegeven dat vergunninghouder bij directe buren zijn plan heeft toegelicht en dat deze buren positief of neutraal hebben gereageerd. De bovenbuur (verzoeker) zou het bouwplan een goed idee vinden. Bij de andere buurtbewoners heeft vergunninghouder brieven in hun brievenbus gedaan en daarop heeft hij geen reactie gekregen. De voorzieningenrechter overweegt dat het aannemelijk is dat door vergunninghouder onjuiste informatie in de aanvraag is verstrekt. Het lijkt er sterk op dat er voorafgaand aan de vergunningaanvraag door vergunninghouder geen participatietraject is gevoerd, omdat drie belanghebbenden/ omwonenden los van elkaar het standpunt hebben ingenomen dat zij niet zijn benaderd. Dit in tegenstelling tot wat vergunninghouder in de aanvraag heeft verklaard. Het college is dit in de bezwaarfase ook duidelijk geworden. Het college heeft daarom gemeend in de bezwaarfase een gesprek te laten plaatsvinden met onder andere vergunninghouder en verzoeker over de bezwaren die verzoeker tegen het bouwplan heeft. Van dit gesprek is een verslag gemaakt en dat verslag is door het college bij de beslissing op bezwaar betrokken. De voorzieningenrechter overweegt dan ook dat het college in de bezwaarfase het gebrek in de participatie in de aanvraagfase heeft hersteld door alsnog de benodigde participatie te organiseren in het kader van de heroverweging in bezwaar en dus niet ervoor te kiezen om alsnog de omgevingsvergunning te herroepen en de aanvraag buiten behandeling te stellen. Daarom ziet de voorzieningenrechter geen reden om het bestreden besluit hierom te schorsen.

KAN OP DE ZITTING BIJ DE BESTUURSRECHTER ALSNOG AAN PARTICIPATIE WORDEN GEDAAN?

Bij onverplichte participatie zou het gebrek dat er in de fasen van primaire besluitvorming en besluitvorming in bezwaar, niet aan participatie is gedaan nog kunnen worden hersteld in beroep ter zitting bij de bestuursrechter. Dit blijkt uit de uitspraak rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:5437). Het college heeft aangevoerd dat er géén beleidsregels zijn vastgesteld die verplichten tot participatie. Datgene wat vergunninghouder heeft gedaan, kan geen participatie worden genoemd. Het goede gesprek is er niet geweest. Overigens had verzoeker zijn mening al gegeven voordat hij op de hoogte was gesteld in een brief van enkele maanden daarvoor aan het college. De voorzieningenrechter ziet in deze grond géén aanleiding om de omgevingsvergunning enkel om deze reden te schorsen. Het goede gesprek zal maar moeten plaatsvinden in de zittingszaal onder begeleiding van de bestuursrechter.

GEEN PARTICIPATIE BIJ VERPLICHTE PARTICIPATIE: BESLUIT WORDT VERNIETIGD, MAAR MIDDELS BESTUURLIJKE LUS WEL HERSTELBAAR + IN EEN ANDER GEVAL MOCHT GEBREK WEL WORDEN GEPASSEERD

In de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 november 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2025:9275) is geoordeeld dat bij gevallen van verplichte participatie het goede gesprek niet meer bij de bestuursrechter kan plaatsvinden. Deze uitspraak is erg instructief omdat er wordt ingegaan op het juridische verschil tussen het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag en de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. De gemeenteraad van Amsterdam heeft alle aanvragen om een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. De rechtbank concludeert dan ook dat er bij de voorbereiding van de aanvraag géén participatie heeft plaatsgevonden. Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden welke gevolgen moeten worden verbonden aan het ontbreken van verplichte participatie. Naar het oordeel van de rechtbank kan het ontbreken van verplichte participatie niet worden gepasseerd op grond van art. 6:22 Awb. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad niet voor niets bij alle aanvragen om een BOPA participatie verplicht heeft gesteld. Anders dan het college lijkt te veronderstellen, is het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. De kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken en/of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. [bedrijf] kan in beroep niet alsnog aan de verplichte participatie voldoen door bijvoorbeeld het gesprek op de zitting te voeren, juist omdat de kring van participanten breder is dan alleen de betrokkenen bij een beroepsprocedure, die belanghebbende dienen te zijn. Participatie is juist bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt, die niet noodzakelijkerwijs ook belanghebbende in de zin van de Awb zijn, te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn. Bovendien staat in de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit dat naast de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen, participatie ook mee kan wegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de BOPA. In de toelichting staat daarover: “dat wil niet zeggen dat de aanvraag zonder meer geweigerd kan worden als participanten te weinig invloed hebben gehad op de inhoud van het initiatief of als er weinig tot geen draagvlak bestaat. Het betekent immers niet dat de aanvraag in strijd is met het toetsingscriterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (voorheen: een goede ruimtelijke ordening). Wel kunnen de resultaten van de participatie in de belangenafweging een rol spelen door de mogelijke gevolgen die omwonenden voor hun leefomgeving ervaren. Die belangen moeten dan afgewogen worden tegen de belangen die gemoeid zijn met de aanvraag.” Anders dan het college heeft betoogd is de rechtbank van oordeel dat dus niet op voorhand kan worden gezegd dat het participatietraject neutraal wordt meegewogen en voor de uitkomst geen verschil maakt. Het college had [bedrijf] daarom in de gelegenheid moeten stellen om alsnog de verplichte participatie uit te voeren. Op grond van art. 8:51a, lid 1 Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van art. 8:80a Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet het college [bedrijf] de mogelijkheid geven om alsnog de verplichte participatie uit te voeren. De resultaten hiervan dient het college vervolgens te betrekken in zijn belangenafweging bij de aanvullende motivering dan wel nieuwe beslissing op bezwaar.

Inmiddels is het gebrek aan participatie door B & W hersteld en heeft de rechtbank Amsterdam op 18 mei 2026 (ECLI:NL:RBAMS:2026:4662) over deze casus een einduitspraak gedaan. Volgens de Huurdersvereniging is het gebrek niet hersteld. [bedrijf] heeft de kring van participanten te klein gehouden door zich te beperken tot de directe buren en de klanten die de horecazaak bezoeken. Verder is onvoldoende gevolg gegeven aan de Participatiehandreiking, omdat er geen online enquête is gehouden, omwonenden en bedrijven niet zijn aangeschreven en er geen informatieavond is georganiseerd. Tot slot wijst de Huurdersvereniging erop dat in het participatieverslag niets terug te vinden is van de bezwaren die bij de Huurdersvereniging leven. [bedrijf] heeft de Huurdersvereniging ten onrechte niet betrokken in het participatieproces. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak vastgesteld dat op grond van het Aanwijzingsbesluit elke vorm van participatie voldoende is, waarbij de Participatiehandreiking als hulpmiddel kan worden gebruikt. Verder heeft de rechtbank in de tussenuitspraak overwogen dat [bedrijf] de omgeving had moeten raadplegen, waarbij het volgens de Participatiehandreiking gaat om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. De rechtbank is van oordeel dat [bedrijf] met het verspreiden van een brief onder de directe buren en omwonenden alsmede met het aanplakken van diezelfde brief in het restaurant, op juiste wijze gevolg heeft gegeven aan de Participatiehandreiking. Er bestond geen verplichting om de Huurdersvereniging actief in het participatieproces te betrekken. De bezwaren van de Huurdersvereniging waren bovendien al bij [bedrijf] bekend. Deze beroepsgrond slaagt niet. De Huurdersvereniging heeft verder aangevoerd dat de bewonersbrief misleidend is, omdat er niet in wordt genoemd dat het gaat om een horecaterras in strijd met het bestemmingsplan en er niet in staat dat de participatie onderdeel is van een legalisatietraject. Ook heeft [bedrijf] zich volgens de Huurdersvereniging niet gehouden aan de opdracht door in de bewonersbrief een tweede participatie te starten voor een ander terras. De bewonersbrief had daardoor geen eenduidig doel. De rechtbank is van oordeel dat van misleiding geen sprake is. Participatie is erop gericht om bewoners en ondernemers te informeren en te betrekken bij projecten die impact hebben op hun directe leefomgeving en vindt normaal gesproken plaats voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend. Het is vervolgens aan het college om de aanvraag juridisch te duiden en te beoordelen. Dat het horecaterras in strijd is met het bestemmingsplan hoefde in de bewonersbrief dan ook niet te worden vermeld. Dat de verplichte participatie in het kader van deze procedure plaatsvindt na indiening van de aanvraag betekent niet dat [bedrijf] deze informatie wel moest delen. Verder stond het [bedrijf] vrij om in de bewonersbrief ook te vragen wat de directe omgeving vindt van een mogelijke toekomstige uitbreiding van het terras. Daarover heeft [bedrijf] in de brief helder gecommuniceerd dat deze uitbreiding nog niet is aangevraagd en dat zij eerst wil kijken hoe de directe omgeving hierover denkt. De rechtbank concludeert dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld doordat [bedrijf] alsnog de verplichte participatie heeft uitgevoerd en het college dit alsnog bij het bestreden besluit heeft betrokken. Er zijn tijdens de participatieperiode geen reacties ontvangen, waarna het college heeft geconcludeerd dat de belangenafweging in het bestreden besluit niet anders zou zijn geweest als het participatieplan van [bedrijf] direct bij het indienen van de aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn overgelegd. Deze conclusie kan de rechtbank volgen.

In een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 december 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:6928 is het gebrek dat er sprake was van een gebrekkige verplichte participatie toch wel gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat onvoldoende aan participatie is gedaan. De rechtbank ziet aanleiding om het gebrek in de participatie te passeren, waardoor de participatie niet opnieuw hoeft. De gemeenteraad van Zeist heeft alle buitenplanse initiatieven aangemerkt als gevallen waarin participatie verplicht is. Participatie was dus verplicht bij deze aanvraag. De wetgever heeft niet bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van voldoende participatie. Het college heeft een beleidsregel vastgesteld waarin uitgangspunten staan beschreven voor de beoordeling of een participatietraject aan het aanvraagvereiste voldoet. Met de beleidsregel wordt vastgelegd aan welke minimale eisen een verplicht participatieverslag moet voldoen. Voldoet het verslag daar niet aan, dan wordt niet voldaan aan de indieningsvereisten en is de aanvraag niet compleet. Het college kan dan de aanvraag (na het bieden van een herstelmogelijkheid) niet-ontvankelijk verklaren. Stedin heeft bij de aanvraag een participatierapport ingediend. Uit het participatierapport volgt dat omwonenden met een brief zijn geïnformeerd over het verdeelstation. Eiser heeft op deze brief gereageerd en er heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser en een gemeenteambtenaar. De bezwaarcommissie heeft in haar advies uiteengezet dat in de beleidsregel het uitgangspunt is dat het slechts informeren van anderen over plannen niet gezien wordt als participatie. Volgens de bezwaarcommissie blijkt uit de stukken niet dat actief geprobeerd is om mogelijke belanghebbenden te betrekken bij de plannen van Stedin. Er is enkel een brief met de aankondiging van de realisatie van het verdeelstation verstuurd aan omwonenden. De bezwaarcommissie vindt dat het college daarmee niet in lijn met het eigen beleid heeft gehandeld. Volgens de bezwaarcommissie is dit gebrek in bezwaar geheeld, omdat eiser in bezwaar de gelegenheid heeft gehad zijn standpunten naar voren te brengen en het college en Stedin daarop hebben kunnen reageren. De rechtbank oordeelt dat het versturen van een brief aan omwonenden niet in overeenstemming is met de uitgangspunten uit de beleidsregel en dat de participatie gebrekkig is geweest. De brief bevat een mededeling dat er een verdeelstation op de parkeerplaats zal worden geplaatst. Alleen informeren is op grond van de beleidsregel niet voldoende. In dit uitgangspunt staat immers dat het slechts informeren van anderen over de plannen (van de initiatiefnemer) niet wordt gezien als participatie. Er is dan sprake van eenrichtingsverkeer, terwijl participatie volgens de beleidsregel gericht moet zijn om inbreng van anderen te verzamelen en te betrekken bij de besluitvorming. In de brief is ook geen termijn gegeven om te reageren. Dit strookt niet met uitgangspunt 3 dat alle belanghebbenden voldoende tijd en mogelijkheid krijgen om kennis te nemen van de plannen en daarop te reageren. Bovendien zijn omwonenden met de brief niet volledig geïnformeerd, omdat de afmetingen van het verdeelstation niet stonden vermeld, terwijl de initiatiefnemer op grond van uitgangspunt 5, verantwoordelijk is voor het goed informeren van alle belanghebbenden. Door zich op het standpunt te stellen dat aan de participatieverplichting is voldaan, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet in lijn met eigen beleid gehandeld en is er sprake van een gebrek in de voorbereiding en motivering van het bestreden besluit waarom het college deze aanvraag niet buiten behandeling heeft gelaten. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of het gebrek, met toepassing van art. 6:22 Awb kan worden gepasseerd. Passeren van dit gebrek in de voorbereiding van het besluit is mogelijk, indien aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. In eisers geval heeft er in het kader van de hoorzitting alsnog een dialoog kunnen plaatsvinden met het bevoegd gezag en aanvrager. Deze dialoog had ertoe kunnen leiden dat de aanvraag en/of het besluit op onderdelen zou worden aangepast. In het geval van eiser, ligt passeren met art. 6:22 Awb voor de hand. Immers, wat zou het opnieuw voeren van een dialoog met hem opleveren? Zijn argumenten tegen het realiseren van het verdeelstation op deze locatie zijn in de bezwaarfase uitgewisseld en hebben niet tot een aanpassing van de aanvraag en/of het bestreden besluit geleid. Echter, in het geval van gebrekkige participatie zal het nadeel er tevens uit kunnen bestaan dat andere belanghebbenden dan eiser deze dialoog hebben gemist en hun mogelijke inbreng betrokken had kunnen worden in de aanvraag of daaropvolgende besluitvorming. Voor de vraag of aannemelijk is dat zij in hun belangen zijn geschaad, is relevant om eerst vast te stellen wat er wél aan participatie is gedaan. Uit het dossier blijkt dat Stedin voorafgaande aan de aanvraag een brief (vooraankondiging) heeft verstuurd aan 19 adressen van woningen en/of bedrijven rondom de locatie van het verdeelstation. In deze brief staat de mogelijkheid om bij vragen contact op te nemen met Stedin of de gemeente. Voor deze adressen is inzichtelijk gemaakt of er een reactie is binnengekomen. Op de reactie van eiser na, zijn er géén reacties binnen gekomen. De vraag is of een meer uitnodigende brief of vorm van participatie die erop gericht was om inbreng te verzamelen zoals staat in de beleidsregel, tot meer reacties had geleid. De rechtbank acht dit niet aannemelijk. Daarbij betrekt zij dat de brief naar woningen/bedrijven is gestuurd welke direct zijn gelegen aan het parkeerterrein waarop het verdeelstation wordt gerealiseerd. Deze kring van belanghebbenden die is aangeschreven, lijkt passend gelet op de beleidsregel. Dit artikel bepaalt dat hoe groter de impact van het bouwplan, hoe meer belanghebbenden betrokken moeten worden. In deze kring heeft - op eiser na - niemand gereageerd op de brief en is tevens niet opgekomen tegen dit bouwplan, na publicatie van de ingekomen aanvraag en de publicatie van het verlenen van de omgevingsvergunning. Gelet op deze omstandigheden vindt de rechtbank het aannemelijk dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de gebrekkige participatie gepasseerd kan worden met toepassing van art. 6:22 Awb. Daarbij benadrukt de rechtbank dat dit anders kan zijn in het geval dat er géén enkele vorm van participatie heeft plaatsgevonden, dan wel de impact van het ruimtelijk initiatief groter was.

ABRvS VRAAGT CONCLUSIE AAN STAATSRAAD ADVOCAAT-GENERAAL NIJMEIJER OVER PARTICIPATIE

Uit een persbericht van 11 juni 2026 (https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/juni/conclusie-participatie-omgevingswet/) blijkt dat de ABRvS aan Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer heeft gevraagd om een conclusie over participatie in het omgevingsrecht. Aanleiding voor de conclusie zijn drie omgevingszaken die de Afdeling in behandeling heeft. In alle zaken hebben bezwaarmakers beroepsgronden ingediend over de wijze waarop en de mate waarin participatie heeft plaatsgevonden voordat het omgevingsplan werd vastgesteld of een omgevingsvergunning voor een BOPA werd verleend. De eerste zaak gaat over het ‘Omgevingsplan Rhenen – ontwikkellocatie Tinneweide’. Dit plan maakt de bouw van zes woningen mogelijk. De tweede zaak gaat over het ‘TAM-Omgevingsplan Hoofdstuk 22a, Grens 32 Baarle-Nassau’. Met dit plan wil de gemeente de bouw van twaalf woningen mogelijk maken. Ten slotte gaat het over de omgevingsvergunning die het college van burgemeester en wethouders van Zeist heeft verleend voor een verdeelstation op een parkeerterrein aan de Tulpstraat in Zeist. Het gaat hier om een BOPA waarbij de gemeenteraad heeft bepaald dat participatie verplicht is.

De voorzitter van de Afdeling schrijft in haar verzoek aan de Staatsraad Advocaat-Generaal dat in zowel de Ow als het Ob niet is bepaald hoe de wettelijk voorgeschreven participatie moet plaatsvinden. Daarom wil zij weten of er, ondanks deze vormvrijheid, minimale eisen geformuleerd kunnen worden waaraan het participatieproces moet voldoen. Ook is onduidelijk of participatie moet zien op de keuzes die een bestuursorgaan maakt voorafgaand aan het voornemen om een omgevingsplan te wijzigen, zoals bijvoorbeeld de locatiekeuze. Verder verzoekt zij Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer in te gaan op de vraag of het bestuursorgaan participatie deels of helemaal kan overlaten aan een (project)ontwikkelaar. En als dat zo is, of en hoe het bestuursorgaan dan moet nagaan of participatie goed heeft plaatsgevonden? Ten slotte is de vraag of een gebrek in het participatieproces kan worden gepasseerd op grond van art. 6:22 Awb. En zo ja, onder welke voorwaarden en in welke fase van de procedure?

De Afdeling zal deze drie rechtszaken met nummers 202504735/1 (Rhenen), 202505327/1 (Baarle-Nassau) en 202600463/1 (Zeist) gezamenlijk op 15 oktober 2026 op een zitting behandelen. Daarna heeft Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer zes weken de tijd om een conclusie te nemen. Partijen die bij deze zaken zijn betrokken, krijgen vervolgens de gelegenheid om schriftelijk daarop te reageren. Daarna zal de Afdeling einduitspraak doen in deze zaken.

SLOT

De titel van deze reeks ('een tussenstand') is dus heel toepasselijk op het leerstuk van participatie onder de Ow. Het is erg interessant wat er uit de conclusie van de Staatsraad A-G, en de hierop volgende uitspraak van de ABRvS, gaat komen en in hoeverre het juridische beeld zoals geschetst in dit blogartikel nog zal kunnen gaan veranderen.