In week 31 is een interessante uitspraak gedaan over de relatie tussen een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) en het omgevingsplan. Tijd voor een tussenstand van de rechtspraak over de relatie tussen de BOPA en het onderliggende omgevingsplan en de keuze tussen het realiseren van een project middels het verlenen van een BOPA, dan wel door het wijzigen van het omgevingsplan.
BOPA WIJZIGT ONDERLIGGEND OMGEVINGSPLAN NIET
Onder het oude recht, de Wabo, was al vaker uitgesproken dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (ex art. 2.1, lid 1, onder c jo. artikel 2.12 Wabo) het bestemmingsplan niet wijzigt. Het staat enkel toe dat de aangevraagde situatie (die strijdig is met het bestemmingsplan) wordt vergund. Zie bijvoorbeeld hieromtrent: ABRvS 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0535, waarin wordt overwogen dat een vrijstellingsbesluit de ter plaatse geldende bestemming uit het bestemmingsplan onverlet laat.
Staatsraad Advocaat-Generaal A.G.A. Nijmeijer gaf reeds vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 al in een conclusie (14 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1109, r.o. 8.10) aan dat dat door het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, de geldende planregeling niet wordt gewijzigd.
De rechtbank Limburg heeft op 26 november 2025, ECLI:NL:RBLIM:2025:11638 een uitspraak over de gevolgen die de verlening van een BOPA heeft voor het onderliggende omgevingsplan. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar gaat over een verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van elf woningen in een voormalig café (een wijziging dus van de functie horeca naar woningen). Verzoekers voeren onder verwijzing naar de website https://iplo.nl (Informatiepunt Leefomgeving) aan dat het college de omgevingsvergunning voor een BOPA niet heeft mogen verlenen. Daartoe stellen verzoekers dat in dit geval sprake is van functieverandering (van bijeenkomst/horeca naar wonen) waarbij de geplande woningen niet volledig op de locatie van de te slopen bebouwing worden gerealiseerd. Hierdoor blijft een deel van de oorspronkelijke bebouwing en de bijbehorende functie volgens het omgevingsplan juridisch mogelijk. Dit betekent dat het schrappen of wijzigen van de regels uit het omgevingsplan noodzakelijk is om het bouwplan mogelijk te maken en dit zou dan door een wijziging van het omgevingsplan moeten gebeuren, aldus verzoekers. De voorzieningenrechter overweegt dat in het geval een omgevingsplanactiviteit in strijd met het omgevingsplan is, het college deze activiteit op twee manieren kan toelaten: via een omgevingsvergunning voor een BOPA of een wijziging van het omgevingsplan. Het college heeft in dit geval gekozen om de activiteiten via een omgevingsvergunning voor een BOPA toe te staan. Voor dit concrete bouwplan komt die omgevingsvergunning in de plaats van het omgevingsplan. Het omgevingsplan blijft wel gelden, maar heeft voor dit specifieke bouwplan dus geen betekenis. De omgevingsvergunning staat wat dat betreft op zichzelf (Rb. Rotterdam 27 januari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:1788, onder 11.2.). Dat betekent dat ter plaatse van dit bouwplan geen horeca is toegestaan en dus ook geen functiemenging zal ontstaan. Een wijziging van het omgevingsplan is dan ook volgens de rechtbank niet nodig.
Uit een uitspraak van de rechtbank Gelderland (30 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6233) blijkt dat als in het kader van de ETFAL-toetsing (overeenkomstig art. 5.21, lid 2, onder b Ow jo. art. 8.0a, lid 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, Bkl) moet worden uitgesloten dat de onderliggende bestemming nog kan worden ingeroepen (in dit geval de mogelijkheid om een paardenhouderij te exploiteren), dit in het BOPA-besluit zou moeten worden vastgelegd middels een expliciet vergunningvoorschrift. Vergunninghouders exploiteerden bedrijfsmatig een paardenhouderij aan de [locatie] in [plaats] (hierna: het perceel). De bedrijfsmatige paardenhouderij is ondertussen gestaakt en de daarvoor aanwezige opstallen zijn inmiddels gesloopt. Vergunninghouders hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor een erftransformatie op het perceel. Het bouwplan voorziet in het bouwen van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning. De achterste woning zal door vergunninghouders bewoond worden, de andere nieuwbouwwoning is bestemd voor de zoon van vergunninghouders en zijn partner. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning voor een BOPA verleend. Eisers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en zij vrezen dat de paardenhouderij gecontinueerd wordt, of dat er bij de woningen alsnog veel paarden hobbymatig zullen worden gehouden. Zij hebben daarom bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college heeft toegelicht dat de gemeente in het buitengebied uitsluitend nieuwe woningen toestaat wanneer deze voortkomen vanuit de zogenaamde rood-voor-rood regeling, dat dus is vastgelegd in de beleidsregel. Voorwaarden 1 en 2 houden, kort gezegd, in dat (1) alle agrarische bedrijfsactiviteiten die niet binnen de bestemming "Wonen” passen zijn of worden gestopt en (2) geldende milieuvergunningen/meldingen worden ingetrokken. Aan deze voorwaarden wordt volgens eisers niet voldaan, omdat de aanduiding “paardenhouderij” op het perceel blijft rusten. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college bij de beoordeling of het een omgevingsvergunning wenst te verlenen ervan uit is gegaan dat het bestaande gebruik als paardenhouderij niet langer plaats zal vinden. Zoals eisers terecht hebben aangevoerd, is de beëindiging van het gebruik als paardenhouderij niet met een voorschrift geborgd in de omgevingsvergunning. Het is dus niet (bestuursrechtelijk) uitgesloten dat vergunninghouders in de toekomst op het perceel een paardenhouderij starten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het college dit – als het van oordeel is dat beëindiging van de paardenhouderij nodig is in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) – in het kader van de rechtszekerheid te borgen in de omgevingsvergunning door dit als voorschrift aan de vergunning te verbinden.
Het is de vraag hoe deze rechtspraak zich verhoudt tot de hiervoor vermelde vaste jurisprudentie onder de Wabo dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan het ter plaatse geldende bestemmingsplan onverlet laat.
BOPA BINNEN 5 JAAR VERWERKEN IN OMGEVINGSPLAN
Alhoewel een BOPA-besluit het omgevingsplan dus niet wijzigt moet een BOPA-besluit wel binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden ervan worden verwerkt in het omgevingsplan. Deze verplichting is neergelegd in art. 4.17 Ow. Dit artikel bepaalt dat het omgevingsplan in ieder geval vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning voor een voortdurende buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waaraan geen termijn is verbonden als bedoeld in art. 5.36, lid 1 Ow, met die vergunning in overeenstemming wordt gebracht als het gaat om: a. een omgevingsplanactiviteit bestaande uit het in stand houden van een bouwwerk; b. een omgevingsplanactiviteit, anders dan onder a, die niet in overeenstemming is met een aan een locatie gegeven functie-aanduiding.
In de memorie van toelichting bij de Ow wordt over deze omzettingsverplichting het volgende aangegeven (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 476). De verplichting om het omgevingsplan met een BOPA in overeenstemming te brengen geldt uitsluitend voor activiteiten met fysieke gevolgen voor de leefomgeving die blijvend in strijd zijn met de in het omgevingsplan gestelde regels. Het gaat hierbij om activiteiten met een zodanig blijvende inbreuk op het omgevingsplan, dat het noodzakelijk is dat de regels met het oog op de aan de locatie toegedeelde functie worden gewijzigd of dat zelfs de aan de locatie toegekende functie wordt gewijzigd. De verplichting om het omgevingsplan aan te passen geldt dus niet voor bijvoorbeeld tijdelijke activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. De verplichting geldt evenmin voor activiteiten die geen blijvende inbreuk tot gevolg hebben. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen in een situatie waarbij in de krachtens artikel 4.2, lid 1 Omgevingswet, gestelde regels van het omgevingsplan is aangegeven dat het verboden is om bomen te kappen of bepaalde aanlegwerken te verrichten, zoals het scheuren van grasland. Als via een omgevingsvergunning voor een BOPA van deze regel wordt afgeweken, zal in de regel geen blijvende strijd met de regels uit het omgevingsplan ontstaan die een wijziging van het omgevingsplan nodig maken. De kap van één boom maakt geen blijvende inbreuk op het omgevingsplan. Deze activiteit hoeft dan ook niet te worden ingepast. Het verbod om bomen te kappen kan immers gewoon van toepassing blijven. Als bijvoorbeeld voor de bouw van een bouwwerk van de bouwregels van het omgevingsplan wordt afgeweken maakt dit wel een blijvende inbreuk op het omgevingsplan en dient een inpassing van het bouwplan in het omgevingsplan plaats te vinden. Zo zal bijvoorbeeld de bouw van een burgerwoning binnen een locatie waaraan een agrarische functie is toegedeeld, het noodzakelijk maken dat een woonfunctie wordt toegekend. Het wordt primair aan het gemeentebestuur overgelaten om op een geschikt en doelmatig moment verleende omgevingsvergunningen voor BOPA’s in te passen in het omgevingsplan. Het gaat daarbij niet louter om een administratieve ad hoc inpassing van de toegestane afwijkactiviteit. Het doel van deze regeling is dat het omgevingsplan een actueel, integraal en consistent geheel blijft. De besluitvorming over de toelaatbaarheid van een concrete afwijkactiviteit is veelal minder vergaand dan de besluitvorming over de wijze waarop deze BOPA op beleidsmatig verantwoorde en consistente wijze wordt ingepast in het omgevingsplan. Het toestaan van een activiteit op een bepaalde locatie zal daarbij veelal ook gevolgen moeten hebben voor de regels die gelden voor andere locaties waar de verleende omgevingsvergunning geen betrekking op had. Vandaar dat gemeenten primair zelf een doelmatig tijdstip binnen de beleidsontwikkeling kunnen kiezen om tot inpassing te komen. Om te voorkomen dat hierbij gehele vrijblijvendheid bestaat, is een ruime tijd geschonken van maximaal 5 jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning (BOPA) waarbinnen de inpassing in het omgevingsplan moet zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 16.31 Ow kunnen zienswijzen overigens géén betrekking hebben op het deel van het ontwerp van een omgevingsplan dat zijn grondslag vindt in een omgevingsvergunning voor een BOPA. Met deze bepaling wordt voorkomen dat een toegestane activiteit bij de omzetting in het omgevingsplan opnieuw ter discussie kan worden gesteld (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 556-557). Op grond van art. 6:13 Awb kan dus ook géén beroep worden ingesteld ten aanzien van dit onderdeel van de omgevingsplanwijziging.
Art. 22.5, lid 2 Ow bepaalt dat uiterlijk tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip de verplichting op grond van art. 4.17 Ow over het in overeenstemming brengen van het omgevingsplan met omgevingsvergunningen voor een BOPA niet geldt. De verplichting om binnen 5 jaar na het verlenen van een BOPA, het omgevingsplan daarmee in overeenstemming te brengen is opgenomen in art. 4.17 Ow. Omdat het niet efficiënt is om in de overgangsfase vast te houden aan deze actualisatietermijn is in art. 22.5, lid 2 Ow – dat zowel betrekking heeft op het tijdelijke deel van het omgevingsplan als op het nieuwe deel – bepaald dat deze termijn niet geldt gedurende de overgangsfase. Na de overgangsfase – dus op 1 januari 2032 – gaat de verplichting wél gelden (zie: Staatsblad 2023, nr. 267, en dan art. 1, lid 1). Dat betekent logischerwijs dat de termijnstelling van art. 4.17 Ow wel betekenis heeft voor omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s) die ná 1 januari 2027 worden verleend (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 326 + 327). Vanaf dat moment zal dus rekening moeten worden gehouden met de vijfjaarstermijn.
Met andere woorden, de verplichting uit art. 4.17 Ow geldt dus vanaf 1 januari 2032. Dit betekent dat omgevingsvergunningen voor BOPA’s:
- die vóór of op 1 januari 2027 onherroepelijk zijn geworden, op 1 januari 2032 in het omgevingsplan moeten zijn verwerkt;
- die ná 1 januari 2027 onherroepelijk zijn geworden, binnen 5 jaar na de datum van onherroepelijkheid in het omgevingsplanmoeten zijn verwerkt (zie: https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/omgevingsplanactiviteit/buitenplanse-omgevingsplanactiviteit/verwerken-bopa-omgevingsplan/).
Er is inmiddels al een eerste rechterlijke uitspraak gewezen over de toepassing van art. 4.17 Ow. De rechtbank Overijssel heeft op 24 juli 2026, ECLI:NL:RBOVE:2026:4533 een uitspraak gedaan waarbij eisers zich beriepen op de verplichting van art. 4.17 Ow. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die het college op basis van de Rood voor Rood-regeling aan derde belanghebbende heeft verleend voor het bouwen van een woning met bijgebouwen op het perceel naast dat van eiseres. Eiseres is het niet eens met het vergunde bouwplan, met name omdat dat tot gevolg heeft dat op of net naast zijn erfgrens twee bijgebouwen en een lange erfafscheiding worden gerealiseerd. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de wijze waarop de bestreden omgevingsvergunning zal worden doorvertaald naar het omgevingsplan. Volgens eiseres is het belangrijk dat hierover nu al duidelijkheid komt, omdat derde belanghebbende ook vergunning heeft gevraagd voor een paardenrijbak mét verlichting. Weliswaar is de omgevingsvergunning voor dat onderdeel van het bouwplan geweigerd, maar onduidelijk is welke functie nu wordt toegekend aan het deel van het perceel waar de rijbak was beoogd. Ook is onduidelijk op welke wijze de doorvertaling daarvan naar het Omgevingsplan gaat plaatsvinden. Op grond van art. 4.17 Ow moet het Omgevingsplan uiterlijk vijf jaar na het onherroepelijk worden van de aan derde belanghebbende verleende omgevingsvergunning in overeenstemming worden gebracht met die vergunning. De rechtbank ziet niet in waarom bij het verlenen van de bestreden omgevingsvergunning al had moeten worden aangegeven hoe het Omgevingsplan met die vergunning in overeenstemming zal worden gebracht. Daarvoor ziet de rechtbank geen wettelijke grondslag en eiseres heeft ook niet aangegeven uit welke bepaling zo’n verplichting zou volgen. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet. Daarbij komt dat deze beroepsgrond met name ziet op de locatie van de paardenrijbak. Hiervoor is in de bestreden omgevingsvergunning geen toestemming verleend. Derde belanghebbende heeft ter zitting verklaard dat de paardenrijbak niet wordt gerealiseerd, dat hij daarvoor ook geen vergunning meer gaat aanvragen en dat de locatie van de rijbak gewoon ‘groen’ blijft. Naar het oordeel van de rechtbank zijn hiermee ook de feitelijke grondslag voor en het procesbelang van eisers bij deze beroepsgrond komen te vervallen.
KEUZE TUSSEN BOPA EN OMGEVINGSPLANWIJZIGING
Een BOPA-besluit geeft enkel toestemming om voor een bepaald project een functiewijziging, of andere afwijking van de regels van het omgevingsplan, toe te staan. De onderliggende functie uit het omgevingsplan wordt met een BOPA-omgevingsvergunning niet gewijzigd. Als een functie uit het omgevingsplan moet worden wegbestemd of er moeten regels uit het omgevingsplan komen te vervallen, dan wel er een situatie aan de orde is waarbij een relatie wordt gelegd met gronden die niet zijn gelegen in het besluitgebied waar de BOPA op toeziet, dan is een omgevingsplanwijziging het aangewezen instrument om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling te realiseren.
Er is inmiddels ook al de nodige rechtspraak ontstaan over de keuze tussen het instrument van de BOPA dan wel de omgevingsplanwijziging.
Zo handelde bijvoorbeeld de uitspraak rechtbank Gelderland 13 april 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:2819 over de keuze van het bevoegd gezag voor het verlenen van een BOPA-besluit in plaats van het wijzigen van het omgevingsplan. Deze uitspraak gaat over de aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van twee weegbruggen in de milieustraat. Het betoog van eisers dat er niet eerder een vergunning kan worden verleend dan nadat het omgevingsplan is gewijzigd, in de zin dat de bouwregels uit artikel 3.2.1 onder b en onder c, van de planregels daar niet meer aan in de weg kunnen staan, slaagt niet. Daargelaten de vraag of deze bouwregels in de onderhavige situatie van toepassing zijn, oordeelt de rechtbank dat niet valt in te zien waarom het omgevingsplan eerst gewijzigd zou moeten worden. Een vergunning voor een BOPA is juist bedoeld om van strijdige planregels in een omgevingsplan af te mogen wijken. Omdat de rechtbank hiervoor heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen, is de noodzaak voor aanpassing van bestaande planregels dus niet aanwezig.
In de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 maart 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:822 voerde verzoeker ook tevergeefs aan dat er niet kon worden gekozen voor het instrument van de BOPA, maar dat het omgevingsplan had moeten worden gewijzigd. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeker tegen de omgevingsvergunning voor de herinrichting van het centrum van Coevorden. Het betreft een omgevingsvergunning voor het bouwen van een zuiveringsinstallatie en een waterbak op de Markt. Ook worden er bomen gekapt. Verzoeker stelde dat de verkeerde voorbereidingsprocedure is gevolgd. Volgens hem is het een zeer ingrijpend plan. Er wordt geen recht gedaan aan het eerder door verschillende betrokkenen opgestelde en door de gemeenteraad goedgekeurde ‘Wensbeeld’. Daarom moet volgens hem een uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Bovendien moet er volgens verzoeker eerst een omgevingsplan worden opgesteld. Het college moet volgens de rechtbank toetsen of voor de activiteiten die zijn aangevraagd op basis van de geldende wetgeving een omgevingsvergunning kan worden verleend. In dit geval is dat hoofdstuk 5 Ow. Op grond daarvan moet getoetst worden aan het (tijdelijk) deel van het omgevingsplan waarvan ook het bestemmingsplan “Veegplan bestemmingsplan Kernen” uitmaakt. Er is geen plicht tot het opstellen van een nieuw omgevingsplan.
Ook over de keuze tussen de BOPA en het wijzigen van het omgevingsplan handelde ook de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 december 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:7373. Het college heeft met het besluit een omgevingsvergunning verleend aan de vergunninghouder voor het verbouwen van de (bedrijfs)woning. De bestaande woning wordt met 6 m2 uitgebreid en er wordt een extra verdieping met kap geplaatst. Eisers stellen zich op het standpunt dat het plan in strijd is met het omgevingsplan en niet door middel van een BOPA kan worden verleend, omdat dit middel enkel bedoeld is voor situaties waarin sprake is van een beperkte afwijking. Het plan van de vergunninghouders is echter een structurele wijziging van de bestaande bouw- en gebruiksstructuur en behoort daarom niet tot de reikwijdte van de BOPA volgens eisers. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een relatief kleine planologische afwijking die een geringe invloed heeft op de leefomgeving, waarvoor de BOPA een geschikt instrument is. Het gebruik wijzigt niet en er is slechts sprake van een uitbreiding door middel van het plaatsen van een kapconstructie en een klein kantoorgedeelte. Gelet op het vergunningenstelsel van art. 5.1 Ow heeft het college de BOPA kunnen gebruiken als grondslag voor het verlenen van de vergunning aan vergunninghouders. De voorzieningenrechter oordeelt verder dat de aanvraag van vergunninghouders bij uitstek een situatie is waarvoor de BOPA bedoeld is: een kleine planologische afwijking. De BOPA wordt immers alleen verleend voor het gedeelte ‘bouwhoogte’, omdat het gebruik niet wijzigt en de uitbreiding van 6 m2 past binnen de geldende regels van het omgevingsplan. Het middel dat eisers graag zouden zien, het wijzigen van het omgevingsplan, is een middel dat voor de hand ligt als de gemeenteraad nieuwe ruimtelijke keuzes wil maken voor een groter gebied of algemene regels wil toevoegen, wijzigen of schrappen. Daarvan is geen sprake. Het is echter de vraag wat met een ‘kleine planologische afwijking’ wordt bedoeld en waar dit criterium precies op is gebaseerd. In art. 5.1 lid 1 onder a Ow, dan wel art. 5.21 lid 2 onder b Ow jo. art. 8.0a lid 2 jo. art. 8.0b Bkl is een dergelijk criterium in het kader van de beoordeling van een BOPA-aanvraag niet terug te vinden.
Zie over de keuze tussen de BOPA of een omgevingsplanwijziging om een project dat strijdig is met het omgevingsplan te realiseren ook de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland 23 juli 2026, ECLI:NL:RBMNE:2026:4664. Deze zaak gaat over de omgevingsvergunning die het college aan vergunninghouder heeft verleend voor het bouwen van twee geschakelde woningen. Het bouwplan van vergunninghouder voldoet niet aan het omgevingsplan, omdat het bouwvlak een kwartslag is gedraaid van dwars op de straat naar evenwijdig aan de straat. Het college heeft voor het bouwplan daarom een omgevingsvergunning verleend voor een BOPA. Eisers stellen dat het college in het bestreden besluit niet is ingegaan op het in bezwaar aangevoerde standpunt dat in dit geval een wijziging van het omgevingsplan de aangewezen procedure was. Volgens eisers heeft de toepassing van de BOPA-procedure voor het aangevraagde bouwplan, waarbij het bouwvlak wordt gedraaid en verplaatst, tot gevolg dat méér vergunningvrij kan worden gebouwd dan bij een wijziging van het omgevingsplan. Zij stellen dat hierdoor circa 45 m² extra vergunningvrij kan worden bebouwd. Op de zitting hebben eisers verder toegelicht dat de BOPA-procedure er volgens hen toe leidt dat eerst met een omgevingsvergunning kan worden gebouwd overeenkomstig het gedraaide en verplaatste bouwvlak. Daarna kan volgens hen voor de vergunningvrije bouwmogelijkheden weer worden teruggevallen op het oorspronkelijke bestemmingsplan, dat aan de achterzijde van het perceel extra mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen biedt. Deze extra vergunningvrije bouwmogelijkheden doen zich volgens eisers niet voor als voor het aangevraagde bouwplan de wijzigingsprocedure van het omgevingsplan zou zijn gevolgd. Ter onderbouwing van hun standpunt wijzen eisers op de eerder in bezwaar ingebrachte vergelijkende situatietekening. Volgens eisers is het college in het bestreden besluit niet op deze tekening ingegaan. De rechtbank overweegt dat het college een omgevingsplanactiviteit die in strijd is met het omgevingsplan op 2 manieren kan toelaten: door het verlenen van een omgevingsvergunning voor een BOPA of door het omgevingsplan te wijzigen. Een omgevingsvergunning voor een BOPA is projectgebonden en wordt verleend op aanvraag. Omdat vergunninghouder ervoor heeft gekozen een omgevingsvergunning voor een BOPA aan te vragen, moest het college naar het oordeel van de rechtbank op die aanvraag beslissen en was het college niet gehouden in plaats daarvan een procedure tot wijziging van het omgevingsplan te volgen. De door eisers gestelde mogelijkheid dat de gekozen procedure na realisering van het bouwplan leidt tot ruimere vergunningvrije bouwmogelijkheden, maakt dit niet anders. Nog daargelaten dat eisers het door hen gestelde verschil in vergunningvrije bouwmogelijkheden met de overgelegde situatietekening niet inzichtelijk hebben gemaakt, vormt dit op zichzelf geen grond die het college aanleiding had moeten geven om de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA af te wijzen. Daarbij heeft het college toegelicht dat de aanvraag betrekking heeft op het deel van het hoofdgebouw dat buiten het bestemde bouwvlak valt. De bij- en aanbouwen blijven volgens het college binnen de regels van het omgevingsplan. Dat in het bestreden besluit niet specifiek op de situatietekening is ingegaan, leidt naar het oordeel van de rechtbank ook niet tot een ander oordeel. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de situatietekening pas na de hoorzitting in bezwaar is overgelegd, maar dat daarvan wel kennis is genomen. De tekening heeft het college echter geen aanleiding gegeven om tot een ander standpunt te komen, omdat daaruit niet inzichtelijk is gemaakt welke extra vergunningvrije bouwmogelijkheden volgens eisers zouden ontstaan. De rechtbank kan deze toelichting volgen. Voor zover eisers nog wijzen op de interne e-mail van het afdelingshoofd Omgeving van de gemeente van 1 oktober 2024, leidt ook dat niet tot een ander oordeel. In deze e-mail worden slechts de mogelijke procedures besproken. Hieruit volgt niet dat het college de aanvraag anders had moeten beoordelen.
Vermeldenswaardig in dit verband is ook een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 april 2026, ECLI:NL:RBOVE:2026:2351. In dit geval was de rechtbank van oordeel dat niet had mogen worden gekozen voor het instrument van de BOPA en dus wél een omgevingsplanwijziging noodzakelijk was. De BOPA is verleend ten behoeve van het verplaatsen van een coffeeshop. Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het nieuwe pand. Eiseres heeft in beroep allereerst aangevoerd dat het college een verkeerde procedure heeft gevoerd voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand. Met het toevoegen van die aanduiding aan het pand wordt namelijk feitelijk een nieuwe functie of gebruiksvorm aan de bestemming van het perceel toegevoegd. Dat kan volgens eiseres niet via het verlenen van een BOPA, maar alleen door het wijzigen van het omgevingsplan. Via het verlenen van een omgevingsvergunning voor een BOPA kan alleen van het omgevingsplan worden afgeweken ten behoeve van een concrete, afgebakende activiteit die ook als zodanig is aangevraagd en waarvan de ruimtelijke gevolgen vooraf inzichtelijk en toetsbaar zijn. Volgens eiseres fungeert de nu verleende vergunning in feite als een voor herhaalde toepassing bedoeld toetsingskader en strekken de gevolgen daarvan verder dan alleen de verplaatsing van de coffeeshop naar het pand. De rechtbank oordeelt hieromtrent als volgt. Voor zover het college met de verleende omgevingsvergunning heeft beoogd om het Omgevingsplan zo te wijzigen dat daarin het perceel aan de [adres 1] tevens de functieaanduiding ‘horeca tot en met categorie 2’ heeft gekregen, kan dat niet. Art. 5.1, lid 1, onder a Ow bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Daarbij moet het gaan om een concrete activiteit. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de gemeenteraad en daarvoor geldt een andere procedure (zie art. 2.4 en art. 16.29 e.v. Ow). Voor zover het college met de omgevingsvergunning heeft beoogd om het omgevingsplan te wijzigen, is dat besluit dan ook onbevoegd en op een onjuiste grondslag genomen en kan dat niet in stand blijven. Voor zover het college heeft beoogd om aan derde belanghebbende een omgevingsvergunning te verlenen voor een BOPA, namelijk voor het uitoefenen van een horecabedrijf dat kwalificeert als een horeca 2-bedrijf, overweegt de rechtbank het volgende. Uit een oogpunt van rechtszekerheid voor derden moet uit een omgevingsvergunning duidelijk blijken wat het toegestane gebruik inhoudt. Dat gebruik moet voldoende zijn afgebakend en mag niet te veel ruimte laten voor discussie over wat daaronder kan worden begrepen. Het college is van mening dat uit de verleende vergunning voldoende concreet blijkt wat het beoogde toegestane gebruik is, omdat in art. 1.95 van de regels van het bestemmingsplan is bepaald wat onder ‘horeca van categorie 2’ wordt verstaan. Daaronder wordt verstaan: ‘een inrichting die is gericht op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse dienen te of kunnen worden genuttigd. Daaronder worden begrepen: cafetaria / snackbar, fastfood- en broodjeszaak, lunchroom, ijssalon / ijswinkel, koffie en/of theeschenkerij, afhaalcentrum, eetwinkels, restaurant.’. Daarmee is volgens het college sprake van een voldoende concreet en afgebakend project. Een nog concretere specificatie van het project is – gezien het feit dat het om een coffeeshop gaat – niet mogelijk. Ook is volgens het college de ruimtelijke uitstraling van een horeca 2-bedrijf voldoende concreet en zijn de ruimtelijke effecten van het aangevraagde gebruik voldoende beoordeeld. De rechtbank volgt het standpunt van het college niet. Uit de definitie in art. 1.95 van de planregels blijkt dat onder ‘horeca van categorie 2’ verschillende vormen van horeca vallen. In de omgevingsvergunning staat niet welke vorm van horeca nu precies is vergund. Hierdoor is onduidelijk voor welk gebruik nu precies vergunning is verleend. De rechtbank begrijpt dat in dit geval voor het concreet beoogde gebruik geen omgevingsvergunning kan worden verleend, omdat het om een coffeeshop gaat. Dat neemt echter niet weg dat nu in de omgevingsvergunning onvoldoende is afgebakend welk gebruik precies is vergund. Zo ziet de rechtbank niet in waarom, als derde belanghebbende opeens zou besluiten om een ijssalon in het pand te vestigen, dat volgens de omgevingsvergunning niet zou mogen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het gebruik waarvoor toestemming is verleend, in de omgevingsvergunning te algemeen en onvoldoende concreet is omschreven en dat het als gevolg daarvan ook niet mogelijk is om de ruimtelijke gevolgen van het vergunde gebruik voor de omwonenden en de omgeving goed te beoordelen en de ruimtelijke relevante belangen af te wegen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres terecht gesteld dat, als het college (dan wel de gemeenteraad) ten behoeve van de verhuizing van de coffeeshop wil meewerken aan het planologisch mogelijk maken van een horecafunctie in het pand, dat via een wijziging van het omgevingsplan dient te gebeuren.
DE GEFASEERDE BOPA: ART. 12.27A BKL
Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staat het toe dat een BOPA in twee fasen wordt verleend. Middels het ‘Verzamelbesluit Omgevingswet 2022’ (Staatsblad 2022, nr. 172) is in het Bkl artikel 12.27a opgenomen dat als volgt luidt: “bij de toepassing van artikel 8.0a, lid 2, is in ieder geval sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties voor zover de activiteit niet in strijd is met een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.”
In de nota van toelichting (Staatsblad 2022, nr. 172, p. 113 e.v.) wordt aangegeven dat de reden voor het opnemen van dit artikel is dat deze een tekortkoming in het overgangsrecht ondervangt. De bepaling zorgt ervoor dat een onder oud recht verleende omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in art. 2.1, lid 1, onder c Wabo (die de planologische basis biedt voor een later nader uit te werken bouwplan) ook onder nieuw recht een grondslag blijft bieden voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor dat nader uitgewerkte bouwplan. Art. 12.27a Bkl bewerkstelligt in een situatie dat als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk als bedoeld in art. 22.26 van de bruidsschat, in strijd is met de beoordelingsregels, bedoeld in art. 22.29, lid 1, onder a, van de bruidsschat, de gevraagde vergunning op grondslag van art. 8.0a, lid 2 Bkl, toch wordt verleend, voor zover vanwege de strijd met die regels al eerder in het kader van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (dus het onder oud recht vastgestelde besluit dat daarmee is gelijkgesteld) is afgewogen dat de betrokken afwijking aanvaardbaar is. Die afweging hoeft dus niet opnieuw te worden gemaakt. Overigens biedt art. 12.27a Bkl niet alleen overgangsrecht voor onder oud recht tot stand gekomen besluiten. Ook een onder nieuw recht verleende BOPA valt onder de werking van dit artikel. Art. 12.27a Bkl biedt dus ook onder nieuw recht de mogelijkheid om vergunningverlening voor locatieontwikkelingen te faseren. Het voornemen is om art. 12.27a Bkl gedurende de overgangsfase voor het tot stand brengen van een omgevingsplan dat volledig aan de Ow voldoet, van kracht te laten zijn. Het blijft dus gedurende de overgangsfase voor het omgevingsplan mogelijk om eerst een appellabel ‘planologisch basisbesluit’ te nemen in de vorm van een BOPA, op grondslag waarvan op een later moment een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het feitelijk verrichten van de (nader uitgewerkte) bouwactiviteit. De in eerste instantie verleende BOPA voor een locatieontwikkeling kan bijvoorbeeld al toestemming geven voor bouwrijp maken, kappen van bomen, grondverzet, het aanbrengen van verhardingen en het tot stand brengen van een verkaveling. Ook kan als onderdeel van de vergunning de precieze locatie worden aangewezen waar bouwwerken (bijvoorbeeld woningen) mogen worden gebouwd. Daarbij kan ook al worden aangegeven welke maximale maatvoering de woningen hebben. Naarmate de eerste omgevingsvergunning verder is uitgewerkt, vormt deze nadere uitwerking de basis voor de latere vergunningverlening (ook een BOPA, YS) voor het geconcretiseerde bouwplan. Voor zover bij de eerste BOPA al uitdrukkelijk toegestaan, regelt art. 12.27a Bkl dat voor de betrokken onderdelen van een bouwplan (zoals bijvoorbeeld de plaatsing in een bouwblok, de bouwhoogte en het bouwvolume) niet opnieuw een afweging hoeft plaats te vinden of hiermee wordt voldaan aan ETFAL. In het kader van de tweede vergunningaanvraag vindt alleen beoordeling plaats op de onderdelen van het bouwplan waarin de eerdere vergunning niet voorziet, zoals de beoordeling van de stedenbouwkundige-architectonische detaillering en de toets aan redelijke eisen van welstand. De mogelijkheid die art. 12.27a Bkl biedt voor het gefaseerd verlenen van een omgevingsvergunning, kan vervallen op het moment waarop gemeenten beschikken over een samenhangend omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen die de Ow daaraan stelt. Vanaf dat moment is het immers relatief eenvoudig om locatiegericht en op onderdelen tot aanpassing te komen van een geheel geconsolideerd omgevingsplan, teneinde nieuwe ruimtelijke initiatieven mogelijk te maken (Staatsblad 2022, nr. 172, p. 114).
De nieuwe regeling van art. 12.27a Bkl roept vragen op over hoe concreet afgebakend de aanvraag voor de eerste fase BOPA moet zijn om te voorkomen dat een BOPA eerste fase als onvoldoende concreet zal worden aangemerkt door het bevoegd gezag (dan wel de rechter: zie bijvoorbeeld de eerder aangehaalde uitspraak van de rechtbank Overijssel over de coffeeshop). Bij aanvragen om een omgevingsvergunning moet het namelijk altijd gaan om concrete en afgebakende activiteiten. Verder wordt er op gewezen dat bij met de BOPA vergelijkbare instrumenten onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als het projectbesluit het vaste rechtspraak (ABRvS 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5725) was dat de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen slechts kan worden aangewend voor het verwezenlijken van een project. Het rechtskarakter van een projectbesluit moest in het stelsel van de Wro worden onderscheiden van een bestemmingsplan. Steun voor deze opvatting werd gevonden in de geschiedenis van totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2003-2004, 28 916, nr. 9, p. 9-10) waarin is vermeld dat een projectbesluit op korte termijn een nieuwe ontwikkeling voorziet die later, voorzien van een beheersmatige regeling, wordt ingepast in een bestemmingsplan. Het projectbesluit heeft alleen tot gevolg dat voor het desbetreffende project het geldende bestemmingsplan opzij wordt gezet. Hieruit volgt dat de bevoegdheid een projectbesluit vast te stellen niet kan worden aangewend om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een toetsingskader vast te stellen voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde bouwplannen dat het geldende plan vervangt. Een projectbesluit kan slechts voorzien in de behoefte om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een concreet bouwvoornemen te verwezenlijken dat wijzigingen aanbrengt in de fysieke leefomgeving. Weliswaar kunnen krachtens art. 3.10, lid 3 Wro voorschriften en beperkingen aan een projectbesluit worden verbonden, maar die dienen op het project te zijn toegesneden. De Wro voorziet niet in de mogelijkheid om bij een projectbesluit algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Gelet op het vorenstaande zal een projectbesluit dat betrekking heeft op een project zich in de mate van concreetheid moeten onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan die in het algemeen betrekking heeft op een groot aantal mogelijke projecten. Het besluit fungeerde in deze casus als een voor herhaalde toepassing bedoeld toetsingskader dat het geldende bestemmingsplan voor het gebied waarvoor het geldt, vervangt, hetgeen de in de Wro aan een projectbesluit toegekende strekking te buiten gaat.
De eerste twee uitspraken over de toepassing van art. 12.27a Bkl zijn inmiddels al gewezen. Zo oordeelde de rechtbank Gelderland in een uitspraak van 29 mei 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:4271 als volgt over een gefaseerde BOPA. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een woning en een bijgebouw. De locatie betreft voormalige agrarische bedrijfsgebouwen. Hiervoor is op 14 januari 2025 al een BOPA verleend. Op grond van die omgevingsvergunning is op het perceel een vrijstaande woning toegestaan met een maximale inhoud van 750 m3 en de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken mag maximaal 200 m2 bedragen. Op 22 december 2025 heeft vergunninghouder een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwactiviteit ingediend. Het bouwplan voldoet niet aan het omgevingsplan, maar het bouwplan voldoet wel aan de eerder verleende BOPA. Bij besluit van 26 maart 2026 heeft het college een BOPA verleend voor de bouwactiviteit. Ondanks dat het bouwplan wel voldoet aan de eerdere verleende omgevingsvergunning, voldoet het bouwplan niet aan de gestelde regels in het omgevingsplan. Daarom heeft het college wederom een BOPA verleend. De voorzieningenrechter overweegt dat art. 12.27a Bkl een beoordelingsregel bevat voor opvolgende vergunningverlening van omgevingsplanactiviteiten. Dit artikel bepaalt dat bij het toepassen van art. 8.0a, lid 2 Bkl in ieder geval sprake is van ETFAL voor zover de activiteit niet in strijd is met een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Voor al hetgeen bij de eerste vergunning al uitdrukkelijk is toegestaan, hoeft het college bij de 2e vergunning dus niet opnieuw te beoordelen of wordt voldaan aan het criterium van ETFAL. In de 1e vergunning is door het college reeds een woning toegestaan op het perceel met een maximale inhoud van 750 m3 en de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken mag maximaal 200 m2 bedragen. De aanvraag voorziet in het bouwen van een vrijstaande woning met een inhoud van 744 m3 en een vrijstaand bijbehorend bouwwerk met een oppervlakte van 166,5 m2. Het bouwplan is in overeenstemming met de op 14 januari 2025 verleende omgevingsvergunning. De argumenten van verzoekers die betrekking hebben op verlies van privacy kunnen naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van deze procedure niet meer aan de orde komen, omdat het realiseren van de woning al planologisch mogelijk is gemaakt in de eerdere vergunning. De gevolgen van het toestaan van een nieuwe woning voor verzoekers, zoals de eventuele vermindering van privacy, zijn dus reeds in die vergunningprocedure beoordeeld. Het had op de weg van verzoekers gelegen om deze bezwaren in het kader van die omgevingsvergunning kenbaar te maken aan het college. Hetzelfde geldt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voor het aantal sloopmeters. Als de nieuw te bouwen woning volgens verzoekers in strijd is met gemeentelijk beleid, dan had dat aangevoerd moeten worden bij de eerder verleende vergunning, die inmiddels onherroepelijk is. Het college heeft naar het oordeel van de vzr. dan ook kunnen volstaan met deze beknopte motivering:
"Onderbouwing buitenplanse omgevingsplanactiviteit De BOPA-onderbouwing is reeds beoordeeld bij de verleende omgevingsvergunning van 14 januari 2025. Er is aangetoond dat er door het toevoegen van een woning sprake is van ETFAL. Wij onderschrijven deze onderbouwing."
In de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant 8 juli 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:4796 wordt ook ingegaan op de toepassing van art. 12.27a Bkl. Deze uitspraak gaat over een verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van een bouwwerk voor bewoning in afwijking van het omgevingsplan voor een periode van 15 jaar. Niet in geschil is dat het gebruik van de bijwoning voor wonen in strijd is met het bestemmingsplan. Een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan wordt een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) genoemd. Op grond van art. 5.1, lid 1, onder a Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Wanneer er sprake is van een BOPA kan het college de omgevingsvergunning, gelet op art. 8.0a, lid 2, Bkl, alleen verlenen met het oog op ETFAL. Eiseres stelt dat het bouwwerk niet (volledig) is vergund. Er is ook een omgevingsvergunning nodig voor de omgevingsplanactiviteit “bouwen”. Hier is namelijk geen sprake van vergunningvrij bouwen zoals het college stelt. In dat kader brengt eiseres naar voren dat het bouwplan niet voldoet aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Het college stelt zich op het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning uitsluitend betrekking heeft op het planologisch niet toegestane gebruik van het bouwwerk. Er is geen vergunning voor de omgevingsplanactiviteit (ruimtelijk) bouwen aangevraagd. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat vergunninghoudster alleen een aanvraag heeft ingediend voor het afwijken van regels in het omgevingsplan. Een omgevingsvergunning aanvragen en verlenen voor alleen de ruimtelijke toestemming is mogelijk, zoals volgt uit art. 12.27a Bkl. Ter zitting heeft eiseres dit ook niet betwist.
ANDERE AFLEVERINGEN UIT DE SERIE 'EEN TUSSENSTAND...'
Eerdere artikelen in mijn serie 'een tussenstand...' (over Omgevingswetjurisprudentie) handelden over:
