Versnelde en gestroomlijnde besluitvorming onder de Omgevingswet: het coördinatiebesluit

Toepassing coördinatieregeling 

De coördinatieregeling van afdeling 3.5 van de Awb regelt de hele procedure van de gecoördineerde besluitvorming. Gecoördineerde besluitvorming houdt in dat verschillende besluiten zoveel mogelijk op dezelfde manier worden voorbereid en tot stand komen, en dezelfde procedures voor bezwaar en beroep doorlopen. De coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb is volgens artikel 3:20 Awb van toepassing als dat bij wettelijk voorschrift is bepaald of als het bevoegd gezag dat met een coördinatiebesluit op grond van artikel 3:20, onder b Awb zo heeft bepaald. In artikel 16.7 van de Omgevingswet is voorgeschreven in welke gevallen de coördinatieregeling verplicht moet worden toegepast. Het gaat hier om (onder a) bepaalde wateractiviteiten en (onder b) andere (milieubelastende) omgevingsvergunningplichtige activiteiten die gelijktijdig moeten worden ingediend. Verder is (onder c) de coördinatieregeling verplicht voorgeschreven bij de uitvoering van projectbesluiten voor hoofdinfrastructuur zoals snelwegen of primaire waterkeringen.[2] Dat betekent dat het bevoegd gezag in veel gevallen zelf met een coördinatiebesluit kan beslissen om de coördinatieregeling toe te passen.

In artikel 16.8 van de Omgevingswet is expliciet benadrukt dat het bevoegde bestuursorgaan ook ten aanzien van de voorbereiding van een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening, een programma en projectbesluit of omgevingsvergunning de coördinatieregeling kan toepassen. In het verleden is onder de Crisis- en herstelwet bij de herinrichting van de Rotterdamse haven en het Limburgse industriecomplex Chemelot met een soortgelijke coördinatieregeling gewerkt voor een meer gebiedsgerichte aanpak bij het herinrichten van deze haven- en industriegebieden. Die best practice is bij amendement in artikel 16.8 van de Ow overgenomen en wordt vanwege de (integrale) gebiedsgerichte benadering in het opschrift van artikel 16.8 Ow ook wel het “koepelconcept” genoemd.[3]

Gecoördineerde besluitvorming

Als de coördinatieregeling (verplicht) wordt toegepast dient er één bestuursorgaan als coördinerend bestuursorgaan te worden aangewezen.[4] Bij verplichte toepassing van de coördinatieregeling wijst vaak de wettelijke regeling het coördinerend bestuursorgaan aan. Zo zijn voor de coördinatie van projectbesluiten van het waterschap Gedeputeerde Staten het coördinerend bestuursorgaan.[5] Bij projectbesluiten van het Rijk in samenwerking met een provincie of waterschap is de betreffende vakminister het coördinerend bestuursorgaan.[6] Als het coördinatiebesluit vrijwillig wordt toegepast en de wet geen coördinerend bestuursorgaan aanwijst, wordt in het coördinatiebesluit door de bestuursorganen onderling een coördinerend bestuursorgaan bepaald.[7]

Als de coördinatieregeling wordt toegepast op de voorbereiding van besluiten, dan moeten deze besluiten zoveel mogelijk gelijktijdig worden aangevraagd bij het coördinerend bestuursorgaan.[8] Op het coördinerend bestuursorgaan rust de verplichting om een doelmatige en samenhangende besluitvorming te bevorderen.[9] Worden aanvragen waar de coördinatieregeling op van toepassing is bij een ander bestuursorgaan dan het coördinerend bestuursorgaan ingediend, dan geldt de doorzendplicht van artikel 2:3, eerste lid, Awb, en moet de aanvraag zo snel mogelijk aan het coördinerend bestuursorgaan worden doorgezonden. Van belang is dat aanvragen tijdig bij het coördinerend bestuursorgaan worden ingediend. Aanvragen die later dan zes weken na de ontvangst van de eerste aanvraag bij het coördinerend bestuursorgaan worden ingediend kunnen deze aanvragen niet door het coördinerend bestuursorgaan worden betrokken, tenzij het coördinerend bestuursorgaan anders heeft bepaald of een afwijkende termijn heeft gesteld.[10] Het is dus zaak om bij gecoördineerde besluitvorming in de gaten te houden of een aanvraag tijdig aan het coördinerend bestuursorgaan is doorgezet.

Procedurele aspecten bij gecoördineerde besluitvorming

Artikel 3:24 van de Awb bepaalt dat de beslistermijn voor het coördinerend bestuursorgaan pas begint te lopen zodra de laatste aanvraag is ontvangen. Dit voorkomt dat het coördinerend bestuursorgaan al met de behandeling van een aanvraag moet beginnen nog voordat de andere bestuursorganen alle andere samenhangende aanvragen hebben aangeleverd. Als op een van de samenhangende aanvragen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is, dan is deze uitgebreide voorbereidingsprocedure op alle gecoördineerde besluiten van toepassing.[11] In artikel 3:25 Awb zijn ten aanzien van de uitgebreide voorbereidingsprocedure bij gecoördineerde besluiten aanvullende regels opgenomen over de wijze van terinzagelegging en het indienen van zienswijzen.

Als de uitgebreide voorbereidingsprocedure niet van toepassing is, dan zijn volgens artikel 3:25, tweede lid, Awb toch de aanvullende regels van artikel 3.25 lid 1 sub b tot en met h van de Awb van toepassing. Welbeschouwd kunnen op grond van artikel 3.25 lid 2 Awb dus tegen gecoördineerde besluiten die via de reguliere voorbereidingsprocedure zijn voorbereid ook elementen van toepassing zijn uit de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Verder kan het coördinerend bestuursorgaan zelf beslissen wanneer de beslistermijn eindigt, met dien verstande dat de beslistermijn niet langer mag duren dan de termijn die staat voor het besluit met de langste beslistermijn.[12] Dat betekent dat voor het gecoördineerd te nemen besluit één beslistermijn geldt, die gelijktijdig aanvangt. De reguliere voorbereidingsprocedure van een coördinatiebesluit heeft dus veel weg van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, maar kent wel een bezwaarfase in plaats van rechtstreeks beroep.[13]

In het kader van rechtsbescherming is het daarom van belang om scherp te hebben welke voorbereidingsprocedure op de gecoördineerde besluitvorming wordt toegepast. Alle besluiten worden namelijk via dezelfde voorbereidingsprocedure voorbereid.[14] Ten aanzien van coördinatiebesluiten waar de reguliere voorbereidingsprocedure op van toepassing is, staat bezwaar open bij het coördinerend bestuursorgaan.[15] Het coördinerend bestuursorgaan draagt er zorg voor dat de bezwaarschriften naar de andere bestuursorganen worden doorgestuurd en bezwaarmaker wordt gehoord. De andere bestuursorganen beslissen vervolgens ieder afzonderlijk op hun deel van het bezwaarschrift en sturen hun beslissing terug aan het coördinerend bestuursorgaan. Het coördinerend bestuursorgaan maakt vervolgens de uiteindelijke beslissing op bezwaar bekend.[16]

Tegen een coördinatiebesluit dat met de uitgebreide voorbereidingsprocedure tot stand komt staat rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter open. Hierbij geldt dat tegen alle gecoördineerde besluiten bij een en dezelfde instantie beroep en hoger beroep openstaat.[17] Uitgangspunt daarbij is dat beroep open staat bij de rechtbank, tenzij beroep bij een andere bestuursrechter open staat. Bij omgevingsrechtelijke besluiten gaat het dan om de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.[18] Als er bijvoorbeeld een omgevingsplan en een of meerdere omgevingsvergunningen met de uitgebreide voorbereidingsprocedure gecoördineerd worden vastgesteld, dient zowel tegen het omgevingsplan als tegen die omgevingsvergunningen rechtstreeks beroep te worden ingesteld bij de Afdeling.  Zo ontstaat één uniforme procedure voor de voorbereiding, totstandkoming en rechtsbescherming van samenhangende besluiten. Dat biedt volgens de wetgever meer duidelijkheid voor de betrokken burgers, bedrijven en overheden.[19]

Tot besluit 

De nieuwe coördinatieregeling in de Awb biedt bestuursorganen de mogelijkheid om samenhangende besluiten onderling beter af te stemmen en besluitvorming te stroomlijnen. In de meeste gevallen kunnen bestuursorganen op vrijwillige basis ervoor kiezen om de coördinatieregeling toe te passen, slechts in enkele gevallen schrijft de wet toepassing van de regeling verplicht voor. Met een coördinatieregeling is er voor bestuursorganen veel te winnen: een coördinatieregeling bevordert niet alleen een doelmatige en samenhangende besluitvorming, ook worden de bezwaar- en beroepsprocedures van de verschillende betrokken besluiten gelijk getrokken. Dit voorkomt dat projecten waarbij meerdere beslissingen van verschillende bestuursorganen betrokken zijn versnipperd raken in afzonderlijke procedures met ieder een eigen tijdsverloop. Toepassing van de coördinatieregeling kan dus aanzienlijke tijdswinsten opleveren en sluit daarmee goed aan bij een van de doelstellingen van de Omgevingswet dat besluitvorming ten aanzien van de fysieke leefomgeving sneller en beter ging zijn. Het succes van de coördinatieregeling is echter sterk afhankelijk van het initiatief en de mate waarin bestuursorganen bereid zijn de coördinatieregeling toe te passen in gevallen waarin de wet dat niet verplicht voorschrijft. Het is dus van belang dat bestuursorganen elkaar actief en uit eigen beweging opzoeken om een coördinatieregeling tot stand te brengen en één van die organen de coördinatie ook daadwerkelijk op zich wil nemen.