Blogreeks Gebiedsontwikkeling – deel 5: Inzet planologische instrumenten – omgevingsplan/BOPA/projectbesluit

Wijzigen omgevingsplan

Als een bepaalde gebiedsontwikkeling in strijd is met de regels van het omgevingsplan, kan het omgevingsplan worden gewijzigd om die ontwikkeling mogelijk te maken. Een omgevingsplanwijziging kan heel concreet zijn, waarbij functies en bouwregels gedetailleerd worden vastgelegd. De bedoeling van de wetgever is daarentegen geweest om omgevingsplannen globaal in te richten, waarbij er op hoofdlijnen wordt vastgelegd welk gebruik en bouwen is toegestaan en de nodige flexibiliteit wordt geboden Een dergelijk plan biedt ruimte voor toekomstige gebiedsontwikkelingen. Een omgevingsplanwijziging ligt voor de hand als de voorziene gebiedsontwikkeling nog niet helemaal concreet is uitgewerkt of voor een gebiedsontwikkeling veel verschillende nieuwe functies mogelijk moeten worden gemaakt in een groter gebied.[1]

Met een omgevingsplanwijziging moet een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) worden bereikt en moet bij het plan zorgvuldig worden gemotiveerd waarom daar sprake van is. Die motivering omvat in ieder geval een beschrijving van de ontwikkeling en de gevolgen voor de fysieke leefomgeving, inclusief toetsing aan de relevante milieuaspecten. Ook moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de planwijziging zijn betrokken.[2] Voor een omgevingsplanwijziging moet altijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden doorlopen.[3] Hiervoor geldt een zienswijze- en beroepsprocedure.[4] Dit wil zeggen dat het bevoegd gezag de ontwerpwijziging van het omgevingsplan 6 weken ter inzage legt. Daarna stelt de gemeenteraad de wijziging van het omgevingsplan vast. Voor de uitgebreide procedure geldt een maximum doorlooptijd van 26 weken (in totaal). Belanghebbenden kunnen tegen een omgevingsplan in eerste en enige instantie in beroep gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De doorlooptijd hiervan bedraagt circa 1,5 jaar. Een omgevingsplanwijziging is dus een relatief langdurig traject dat vraagt om een uitgebreide juridische en planologische onderbouwing. Dat kan nadelig zijn als een gebiedsontwikkeling op korte termijn tot stand moet worden gebracht. Voordeel aan de wijziging van het omgevingsplan is dat er meer mogelijkheden zijn voor een flexibele regeling waarbinnen de uitwerking van meerdere plannen en activiteiten mogelijk is.

BOPA

Als een ontwikkeling niet past binnen het omgevingsplan dan kan, naast de omgevingsplanwijziging, ervoor gekozen worden om van de regels van het omgevingsplan af te wijken met een omgevingsvergunning voor een BOPA.

Voorwaarde voor het toepassen van een BOPA is dat de beoogde gebiedsontwikkeling voldoende concreet is. Een omgevingsvergunning voor een BOPA is gebaseerd op een aanvraag voor een concreet project en betreft een eenmalige toestemming om een bepaalde activiteit in afwijking van het omgevingsplan uit te voeren. Dat betekent dat een BOPA niet kan worden gebruikt voor activiteiten die in een toekomstige gebiedsontwikkeling nog niet voldoende concreet zijn gemaakt. Ook moet worden nagegaan of de regels waarvan wordt afgeweken zich lenen voor toepassing van een omgevingsvergunning voor een BOPA. Met een BOPA kan bijvoorbeeld niet worden afgeweken van regels uit een verordening die niet zijn omgezet naar het omgevingsplan.[5] Met een BOPA kunnen ook geen regels buiten de locatie waar de BOPA betrekking op heeft, maar welke aanpassing noodzakelijk is voor het aannemen van een ETFAL, worden gewijzigd. Een geluidsproductieplafond op een naastgelegen perceel of het beëindigen van een agrarisch bedrijf in de wijde omgeving ten behoeve van een woningbouwproject kan ook niet met een BOPA worden vastgesteld. Daarvoor is een omgevingsplanwijziging nodig. Een BOPA is bovendien geen algemeen geldend toetsingskader voor toekomstige bouwplannen. Dit is anders bij een wijziging van het omgevingsplan. Een gewijzigd omgevingsplan voorziet in toestemming voor herhaalde toepassing en is een besluit van algemene strekking. In de rechtspraak is inmiddels bevestigd dat een omgevingsvergunning voor een BOPA kan worden verleend vooruitlopend op een omgevingsplanwijziging. [6]

In de omgevingsvergunning voor een BOPA moet door het bevoegd gezag goed worden gemotiveerd waarom de voorziene gebiedsontwikkeling die met de BOPA mogelijk wordt gemaakt sprake is van ETFAL. Daarnaast geldt dat een BOPA geweigerd moet worden als deze (kortweg) in strijd is met regels voor het vaststellen van omgevingsplannen, instructieregels of voorbeschermingsregels dan wel de uitvoering van een projectbesluit belemmert. Een GoFlo (Goede Onderbouwing Fysieke Leefomgeving) is een verplichte motivering bij een BOPA-aanvraag wanneer een plan afwijkt van het omgevingsplan. Daarin moet worden aangetoond dat de beoogde gebiedsontwikkeling past binnen een ETFAL en geen negatieve gevolgen heeft voor de omgeving. Het bevat onder meer een projectomschrijving, locatieanalyse, beleidstoets en onderzoeken (zoals geluid of bodem).[7] Aan die motivering worden zwaardere eisen gesteld naarmate de BOPA meer afwijkt van het omgevingsplan.

Bij een BOPA is in principe de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. In bepaalde gevallen kan op de voorbereiding van de omgevingsvergunning voor een BOPA de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing zijn.[8] Bijvoorbeeld als er een MER moet worden gemaakt, op verzoek of instemming van de aanvrager of als het bevoegd gezag dit beslist vanwege aanzienlijke gevolgen en mogelijke bedenkingen van belanghebbenden. Verschillende gemeenten koppelen het adviesrecht van de gemeenteraad aan het doorlopen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Als sprake is een van de genoemde gevallen wordt het besluit voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure.[9]

Opvolgende BOPA

De Omgevingswet biedt op grond van artikel 12.27a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) de mogelijkheid om te werken met een gefaseerde vergunningverlening voor een BOPA bij bouwprojecten of gebiedsontwikkelingen. Het is mogelijk om met opvolgende BOPA’s te werken en eerst een ‘planologisch’ basisbesluit te nemen (het basisbesluit) voor de beoogde functiewijziging.[10] Vervolgens kan op basis daarvan een omgevingsvergunning (opvolgende BOPA) worden verleend voor het feitelijk verrichten van het (nader uitgewerkte) bouwplan (of voor andere activiteiten). Met de basis-BOPA kan dus duidelijkheid worden gegeven of het bevoegd gezag kan instemmen met de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Hierdoor hoeven plannen (die concreet genoeg zijn voor het inzetten van de BOPA, bijvoorbeeld omdat de functie al wel duidelijk is) niet direct al helemaal uitgewerkt te zijn voordat een omgevingsvergunning voor een BOPA wordt aangevraagd. Tevens kan de beoogde locatie dan worden voorbereid door bijvoorbeeld het bouwrijp maken van de gronden, het kappen van bomen, of het uitvoeren van grondverzet (let wel; er kunnen wel andere vergunningplichten voor deze activiteiten gelden). Ook kan in deze fase bijvoorbeeld het bouwvlak worden vastgesteld en de omvang van het project worden bepaald, zoals het maximaal aantal te realiseren woningen, de bouwhoogte en de bebouwde oppervlakte.[11] Naarmate de eerste omgevingsvergunning verder is uitgewerkt, vormt deze nadere uitwerking de basis voor de latere vergunningverlening voor het geconcretiseerde bouwplan.

Bij het basisbesluit en de opvolgende BOPA’s geldt, net zoals bij de ‘gewone’ BOPA, steeds de eis van ETFAL. De aspecten die in het basisbesluit zijn vastgelegd, kunnen bij de tweede vergunningaanvraag niet opnieuw ter discussie worden gesteld bij de ETFAL-beoordeling. Bij de tweede vergunningaanvraag vindt alleen een beoordeling plaats van de onderdelen van het bouwplan waarin de eerste vergunning niet voorziet, zoals de toets aan de redelijke eisen van welstand. Verder geldt dat (zo nodig opnieuw) een volledige beoordeling moet plaatsvinden aan de instructies en instructieregels van het Rijk en de provincie. Het gebruik van de opvolgende BOPA is mogelijk gedurende de overgangsfase van het Omgevingsplan tot 1 januari 2032.

In de praktijk zien wij dat veelvuldig gebruik wordt gemaakt van het basisbesluit en opvolgende BOPA’s. Doordat het basisbesluit veelal ziet op een functiewijziging en een concrete uitwerking nog ontbreekt, is het van belang de motivering van het basisbesluit en ETFAL op een juiste wijze vorm te geven om juridische risico’s bij opvolgende BOPA’s te voorkomen. Wij denken graag mee om juridische risico’s te voorkomen als u gebruik maakt van basisbesluiten en opvolgende BOPA’s.

Projectbesluit

Naast de omgevingsplanwijziging en de (opvolgende) BOPA is ook het projectbesluit een instrument om gebiedsontwikkelingen mogelijk te maken. Een projectbesluit is een concrete toestemming voor het uitvoeren en het in werking hebben of in stand houden van een “project”. Het projectbesluit is een instrument voor het Rijk, provincies en waterschappen voor het toestaan van vaak complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang zoals onder meer de aanleg van wegen, hoogspanningsleidingen, windparken of voor de versterking van primaire waterkeringen. Ook voor private initiatieven die samenvallen met het bereiken van publieke doelen in de fysieke leefomgeving (zoals windparken) kan een projectbesluit worden vastgesteld.[12] Het projectbesluit is dus net als een omgevingsvergunning voor een BOPA een toestemming om een concrete gebiedsontwikkeling mogelijk te maken, maar dan gericht op een concreet project waarbij voor dat concrete project alle besluitvorming geconcentreerd en gecoördineerd plaats vindt en in één projectbesluit terechtkomt waarmee vervolgens het omgevingsplan wordt gewijzigd. Tegen een projectbesluit staat net als het omgevingsplanwijziging beroep in één instantie bij de Afdeling open. De Afdeling moet daar relatief snel uitspraak op doen.

Keuzestress: omgevingsplanwijziging of (opvolgende) BOPA?

Net als onder het oude recht, heeft een initiatiefnemer bij een ontwikkeling die in strijd is met het omgevingsplan de keuze om een aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning voor een BOPA of een wijziging van het omgevingsplan. Het bevoegd gezag kan de voorkeur uitspreken voor een bepaald instrument (BOPA of omgevingsplanwijziging) maar kan deze keuze niet afdwingen. Als gebruik kan worden gemaakt van een omgevingsvergunning voor een BOPA en daarvoor een aanvraag wordt ingediend, moet het bevoegd gezag de aanvraag in behandeling nemen en kan de aanvraag in beginsel alleen worden geweigerd als de aanvraag niet aan de inhoudelijke eisen van de Omgevingswet voldoet.

De omgevingsplanwijziging, de (opvolgende) BOPA en het projectbesluit zijn elk geschikt voor verschillende ruimtelijke ontwikkelingen, afhankelijk van onder meer de concreetheid van het plan, de gewenste flexibiliteit, de te verwachten bezwaren en de vereiste doorlooptijd.

Afwegingskader bij instrumentkeuze

De keuze voor het meest geschikte instrument om een gebiedsontwikkeling mogelijk te maken vraagt om een afweging van verschillende factoren. Dit afwegingskader biedt een gestructureerde benadering om tot een weloverwogen instrumentkeuze te komen om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken

1. Van welke regels moet worden afgeweken om een gebiedsontwikkeling mogelijk te maken?

De eerste vraag die beantwoord moet worden is of de BOPA überhaupt kan worden ingezet. Er moet daarbij worden gekeken van welke regels precies moet worden afgeweken om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Dit is niet in alle gevallen mogelijk. Een belangrijk aspect is dat een BOPA geen wijziging van de regels in het omgevingsplan bewerkstelligt, maar slechts toestemming geeft om daarvan af te wijken. Dit betekent dat de gemeente met een BOPA de op de locatie van het initiatief toegelaten functies of gebruiksmogelijkheden niet kan schrappen. Evenmin kunnen met een BOPA regels worden gewijzigd die betrekking hebben op locaties buiten de planlocatie.

2. Is de ontwikkeling concreet genoeg voor een BOPA?

Wanneer de BOPA juridisch tot de mogelijkheden behoort, is de volgende vraag hoe concreet de beoogde ontwikkeling is. Een BOPA kan niet worden gebruikt voor toekomstige gebiedsontwikkelingen die nog niet voldoende concreet zijn. Een omgevingsplanwijziging biedt daarentegen ruimte voor globalere plannen waarbij op hoofdlijnen wordt vastgelegd welk gebruik en bouwen is toegestaan. Met een wijziging van het omgevingsplan kan het bevoegd gezag activiteiten toelaten, kaders stellen en tegelijkertijd ruimte bieden voor flexibiliteit. Dit kan door regels op hoofdlijnen te stellen.

Een tussenoplossing biedt de systematiek van opvolgende BOPA’s. In de overgangsfase van de Omgevingswet is het mogelijk de BOPA gefaseerd aan te vragen, waardoor eerst een planologisch basisbesluit kan worden genomen en later de uitgewerkte bouwplannen kunnen worden beoordeeld. Met het basisbesluit kan duidelijkheid worden verkregen over de haalbaarheid van de contouren van de gebiedsontwikkeling, zoals het bouwvlak, het maximaal aantal woningen, de bouwhoogte en de bebouwde oppervlakte, terwijl de verdere uitwerking in latere fasen kan plaatsvinden.

3. Wat is de te verwachten doorlooptijd?

De doorlooptijden van beide instrumenten in de voorbereidingsfase verschillen aanzienlijk. Voor de omgevingsvergunning voor een BOPA geldt in principe de reguliere procedure, waarbij het bevoegd gezag binnen 8 weken, met een mogelijke verlenging van 6 weken, de vergunning verleent of weigert. Bij een wijziging van het omgevingsplan is de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing, waarbij het bevoegd gezag de ontwerpwijziging van het omgevingsplan 6 weken ter inzage legt waarna de gemeenteraad de wijziging vaststelt. Deze procedure kent in het algemeen een lange voorbereidingstijd. In sommige gevallen kan ook bij de BOPA de uitgebreide procedure van toepassing zijn, bijvoorbeeld op verzoek van de aanvrager of wanneer het bevoegd gezag dit bepaalt.

De verschillende rechtsbescherming die tegen beide instrumenten open staat kan de totale doorlooptijd aanzienlijk beïnvloeden. Bij een wijziging van het omgevingsplan staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De doorlooptijd hiervan bedraagt circa anderhalf jaar. Bij een BOPA met de reguliere procedure is na de vergunningverlening nog bezwaar, beroep en hoger beroep mogelijk voordat de vergunning onherroepelijk is. Dit kan ertoe leiden dat het verkrijgen van een onherroepelijke omgevingsvergunning meerdere jaren in beslag neemt. Bij de uitgebreide procedure voor een BOPA is geen sprake van bezwaar, maar is na de vergunningverlening nog beroep en hoger beroep mogelijk. Als aannemelijk is dat er veel bezwaren tegen de gebiedsontwikkeling bestaan, dan kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval soms de omgevingsplanwijziging een korter tijdsverloop hebben dan bij een omgevingsvergunning voor een BOPA. Het is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en de mate waarin bezwaren tegen de gebiedsontwikkeling te verwachten zijn, welk instrument geschikter is.

4. Projectbesluit als alternatief?

De laatste afweging is of het efficiënter is om voor het borgen van een publiek belang een projectbesluit te nemen en de procedures te coördineren. Het projectbesluit is vooral bedoeld voor de realisatie van complexe projecten met een publiek belang, zoals de aanleg van wegen, hoogspanningsleidingen, windparken of de versterking van primaire waterkeringen. Het voordeel van het projectbesluit is dat alle besluitvorming voor het concrete project geconcentreerd en gecoördineerd plaatsvindt en in één projectbesluit terechtkomt, waarmee vervolgens het omgevingsplan wordt gewijzigd. Tegen een projectbesluit staat, net als bij de omgevingsplanwijziging, beroep in één instantie open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die daar relatief snel uitspraak op moet doen. Bij grote infrastructurele werken of projecten waarbij een publiek belang moet worden geborgd, kan het projectbesluit daarom efficiënter zijn dan te werken met een omgevingsplanwijziging en/of omgevingsvergunningen voor de BOPA.

Samenvatting

In deze blog staan de planologische instrumenten om gebiedsontwikkeling mogelijk te maken centraal. De omgevingsplanwijziging, de (opvolgende) BOPA en het projectbesluit zijn elk geschikt voor verschillende ruimtelijke ontwikkelingen, afhankelijk van onder meer de concreetheid van het plan, de gewenste flexibiliteit, de te verwachten bezwaren en de vereiste doorlooptijd. Het afwegingskader met de belangrijkste factoren biedt handvatten om tot een weloverwogen instrumentkeuze te komen.

In de volgende blogs in deze serie over gebiedsontwikkeling komen de instrumenten voor grondverwerving voor het mogelijk maken van gebiedsontwikkeling aan bod.

[1] Rb. Overijssel, 16 december 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:7373.
[2] Artikel 10.2 lid 2 van het Omgevingsbesluit.
[3] Artikel 16.30 lid 1 Omgevingswet.
[4] Afdeling 3.4 van de Awb.
[5] Rb. Oost-Brabant 14 augustus 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5126.
[6] Zie Rb. Noord-Nederland 25 februari 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:692.
[7] 7.207b, lid 2, van de Omgevingsregeling.
[8] Artikel 16.65, lid 4, Omgevingswet.
[9] Voor de omgevingsvergunning voor een BOPA geldt in principe de reguliere procedure. Dat wil zeggen dat het bevoegd gezag binnen 8 weken (+ eventueel 6 weken verlenging) de vergunning verleent of weigert. Voor de reguliere procedure geldt een maximum doorlooptijd van 14 weken (in totaal), zie afdeling 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht.
[10] Artikel 12.27a Bkl.
[11] Stb. 2022, 172, p. 112-114.
[12] Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 175.

Gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling in de praktijk

Gebiedsontwikkelingen zijn vaak complexe opgaven, die vragen om regie, samenwerking tussen verschillende vakgebieden en een zorgvuldige inzet van juridische en financiële instrumenten. Beleidsmedewerkers, economen, adviseurs en ontwikkelaars krijgen daarbij te maken met uiteenlopende belangen, complexe regelgeving en maatschappelijke ambities. Wij zien dan ook dat de betrokken partijen zich vaak laten adviseren en dat, zonder goed advies, gebiedsontwikkelingen veel vertraging kunnen oplopen, meer kosten en geregeld zelfs tot procedures leiden.

In de praktijk spelen met name de volgende juridische vraagstukken:

Grondbeleid en grondverwerving

Hoe houdt u regie op grondposities en welke risico’s kleven aan actief/passief grondbeleid?

Keuze en samenhang van juridische uitvoeringsinstrumenten

Welke instrumenten zet u wanneer in, zoals het omgevingsplan, de BOPA, het projectbesluit, het voorkeursrecht en onteigening, en hoe verhouden deze zich tot elkaar?

Natuur- en milieubeperkingen

Hoe gaat u om met stikstof, flora- en faunaonderzoeken en mogelijke vertragingen in de planvorming?

Kostenverhaal en financiële haalbaarheid

Wanneer is publiekrechtelijk kostenverhaal mogelijk en wanneer privaatrechtelijk, en hoe borgt u financiële bijdragen die juridisch houdbaar zijn?

Samenwerking tussen publieke partijen en marktpartijen

Hoe organiseert u publiek-private samenwerking zonder in strijd te komen met aanbestedings- of staatssteunregels?

Overgang van planvorming naar realisatie

Waar liggen de juridische risico’s in de (voorfase van de) bouw, bij de toepassing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en bij schade tijdens of na de bouw? En, indien mogelijk, op welke manier kunnen deze risico’s worden gemitigeerd?

Op deze themapagina vindt u artikelen, publicaties en webinars die ingaan op deze vraagstukken. De bijdragen bieden juridische duiding en praktische handvatten voor beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering.

Regelmatig publiceren wij blogs en organiseren wij webinars. Hieronder vindt u een overzicht van de (reeds gepubliceerde of nog te verschijnen) blogs en een overzicht van onze webinars.

De blogreeks:

Inleiding: instrumenten Ow om te sturen op gebiedsontwikkeling. Doorwerking regels.

Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling.

Energieaansluitingen