Blogreeks Gebiedsontwikkeling – deel 4: Voorkeursrechten

het vestigen van een voorkeursrecht;

het vaststellen van een omgevingsplan of een projectbesluit, het verlenen van een omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, en;

het doorlopen van een onteigeningsprocedure.

Deze blog gaat over het vestigen van een voorkeursrecht. Wij bespreken wat het voorkeursrecht inhoudt en welke voorwaarden gelden voor het vestigen van een voorkeursrecht. Daarna beschrijven we de procedure als de eigenaar voornemens is de onroerende zaak te verkopen. Tot slot bespreken we een aantal spelregels voor het vestigen van voorkeursrechten.

Voorwaarden voor het vestigen van een gemeentelijk voorkeursrecht

Een voorkeursrecht[1] zorgt ervoor dat als een eigenaar van een onroerende zaak zijn grond wil verkopen, hij de rechtspersoon op wiens naam het voorkeursrecht is gevestigd eerst in de gelegenheid moet stellen om de onroerende zaak te verkrijgen.[2] In de praktijk is dat doorgaans de gemeente.[3] De eigenaar moet in dat geval de gemeente uitnodigen om in onderhandeling te treden over de verkoop, tegen nader overeen te komen voorwaarden.

Een voorkeursrecht heeft significante gevolgen voor de derde op wiens onroerende zaak het voorkeursrecht betrekking heeft. Er geldt dan ook een duidelijk kader voor het vestigen van een voorkeursrecht. De kern van deze voorwaarden staat in artikel 9.1 Omgevingswet. Een voorkeursrecht mag alleen gevestigd worden op een onroerende zaak (1) waaraan in een omgevingsplan, programma of in de voorkeursrechtbeschikking een niet-agrarische functie wordt toebedeeld of toegedacht[4] en (2) waarvan het huidige gebruik afwijkt van die functie.[5] Voor de duidelijkheid: een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is géén grondslag voor een voorkeursrecht.

In de praktijk blijkt het vestigen van een voorkeursrecht wenselijk als een gebiedsontwikkeling is voorzien op gronden die eigendom zijn van derden en welke gronden nodig zijn om tot gebiedsontwikkeling te komen. In een dergelijk vroeg stadium is er vaak nog geen omgevingsplan of programma. Daarom wordt vaak gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen door middel van een voorkeursrechtbeschikking. De gemeente zal goed moeten nadenken wanneer zij dat besluit neemt. Het voorkeursrecht op basis van een voorkeursrechtbeschikking geldt namelijk maar tijdelijk: als het voorkeursrecht is gebaseerd op de voorkeursrechtbeschikking of een programma dan geldt het voorkeursrecht 3 jaar en als het voorkeursrecht is gebaseerd op een omgevingsplan dan geldt het voorkeursrecht 5 jaar.[6] Een voorkeursrecht gebaseerd op een omgevingsplan kan éénmaal met nog eens 5 jaar worden verlengd, dus tot 10 jaar.[7] Binnen die termijn moet aan de grond de nieuwe functie worden toebedacht in een omgevingsvisie of programma of worden toebedeeld in een omgevingsplan. De gedachte van het voorkeursrecht is namelijk dat zij een toekomstige ontwikkeling ondersteunt; een voorkeursrecht dat nooit wordt opgevolgd door één van de hiervoor genoemde besluiten, moet daarom na verloop van tijd zijn werking verliezen.

Wij komen regelmatig situaties tegen waarin het niet lukt om tijdig het opvolgende besluit te nemen. Dat geldt in het bijzonder voor het wijzigen van een omgevingsplan, wat een intensieve en tijdrovende opgave is. In dat geval vervalt het voorkeursrecht en mag het bevoegd gezag twee jaar lang niet opnieuw een voorkeursrecht vestigen op dezelfde grondslag.[8]

Een voorkeusrecht beperkt eigenaren om hun onroerende zaak aan derden te verkopen. Eigenaren komen daarom regelmatig op tegen besluiten op grond waarvan het voorkeursrecht is gevestigd. De meeste rechtspraak die op dit moment beschikbaar is, heeft betrekking op voorkeursrechten op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Er is één uitspraak gepubliceerd over de vestiging van een voorkeursrecht onder de Omgevingswet. Dat is een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 oktober 2025. In die uitspraak overweegt de rechtbank dat de gemeenteraad ‘beleidsruimte’[9] toekomt bij het vestigen van voorkeursrechten. Dat betekent dat de bestuursrechter de vestiging van een voorkeursrecht niet zomaar vernietigt. Alleen als niet is voldaan aan de wettelijke eisen voor het vestigen van het voorkeursrecht of als de gemeenteraad in redelijkheid het voorkeursrecht niet mocht vestigen, omdat dit in het concrete geval onevenredig is, zal een besluit tot vestigen van een voorkeursrecht onderuitgaan. Het is daarom van belang dat bij het vestigen van het voorkeursrecht heel duidelijk wordt gemotiveerd dat wordt voldaan aan de wettelijke eisen en alle betrokken belangen worden afgewogen, waaronder ook de persoonlijke omstandigheden van de eigenaar op wiens onroerende zaak het voorkeursrecht betrekking heeft.[10]

In de belangenafweging wordt vaak gesteld door de eigenaar dat zijn financiële belang onvoldoende is meegenomen/meegewogen in de belangenafweging. Onder de Wet voorkeursrecht gemeenten gold dat het financiële belang van de eigenaar al verdisconteerd was in de Wet voorkeursrecht gemeenten. Dat wil zeggen dat het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar betekent dat een eigenaar zijn onroerende zaak niet meer aan derden kan verkopen, maar dat dit – omwille van het algemeen belang en vanwege de wettelijke waarborgen voor de eigenaar – niet aan het vestigen van het voorkeursrecht in de weg hoeft te staan. De eigenaar moest dus andere belangen of omstandigheden aanvoeren om het voorkeursrecht aan te vechten.[11] De eerdergenoemde uitspraak over vestiging van een voorkeursrecht onder de Omgevingswet maakt niet duidelijk of onder de Omgevingswet meer of net zo veel ruimte is voor persoonlijke (financiële) omstandigheden van de persoon op wiens grond het voorkeursrecht is gevestigd.[12]

Uit voornoemde uitspraak blijkt ook dat bij een voorkeursrecht op basis van een andere grondslag dan een omgevingsplan, in ieder geval nog niet duidelijk hoeft te zijn waar de toekomstige ontwikkeling (waar het voorkeursrecht voor wordt gevestigd) precies gaat plaatsvinden. De besluitvorming over de toekomstige ontwikkeling hoeft ook nog niet uitgekristalliseerd te zijn. Dit is omdat een voorkeursrecht op basis van een programma of een voorkeursrechtbeschikking in een erg vroeg stadium van de besluitvorming moet kunnen worden gevestigd.[13] Uit de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant blijkt verder dat een voorkeursrecht niet gevestigd mag worden als ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht al evident is dat de beoogde ontwikkeling in de toekomst niet kan worden gerealiseerd.[14] Uit het voorgaande blijkt dat – zoals vaak in het omgevingsrecht – veel kan mits het bevoegd gezag dit goed en consequent motiveert.[15]

Procedure na vestiging voorkeursrecht

Als het voorkeursrecht gevestigd is, is de eigenaar niet verplicht om zijn onroerende zaak te verkopen. Het is aan de eigenaar om te beslissen of en, zo ja, wanneer hij dat wil. Als hij de onroerende zaak wil verkopen, betekent het voorkeursrecht slechts dat hij een aantal wettelijke stappen moet doorlopen. Die stappen komen erop neer dat de gemeente de gelegenheid moet krijgen om de onroerende zaak (‘voor de markt uit’) te kopen. De procedureregels beschermen tegelijk de eigenaar, omdat de gemeente een besluit over het al dan niet willen aankopen van de onroerende zaak kan uitstellen. Hieronder leggen wij de procedure uit die de eigenaar en gemeente moeten doorlopen als de eigenaar over wil gaan tot verkoop.

Om de gemeente de gelegenheid te geven de onroerende zaak te kopen, nodigt de eigenaar het college van burgemeester en wethouders (college) uit om in onderhandeling te treden over de verkoop, tegen nader overeen te komen voorwaarden.[16] Het college beslist vervolgens binnen zes weken of de gemeente bereid is de onroerende zaak tegen nader overeen te komen voorwaarden te kopen.[17] Beslist het college niet op tijd of laat zij weten dat de gemeente niet bereid is om de onroerende zaak te kopen, dan mag de eigenaar de onroerende zaak (op de markt) verkopen.[18] Wil het college de onroerende zaak wel kopen, dan treden partijen in onderhandeling waarbij de koopprijs veelal een punt van discussie is. Om te voorkomen dat partijen het daar niet over eens worden, bepaalt de Omgevingswet dat het college (op verzoek van de eigenaar) bij de rechtbank een procedure kan starten om de prijs vast te stellen. De eigenaar kan aan zijn verzoek (tot het college om de prijsvaststellingsprocedure te starten) een termijn van 4 weken verbinden. Dient het college geen verzoek in bij de rechtbank binnen die 4 weken, dan mag de eigenaar de onroerende zaak op de markt aanbieden.[19]

Als partijen de prijsvaststellingsprocedure volgen, dan verloopt de procedure in grote lijnen hetzelfde als de procedure voor het bepalen van de vergoeding die een eigenaar krijgt in een onteigeningsprocedure.[20] Dat betekent dat er deskundigen worden benoemd die zich uitlaten over de prijs, dat partijen mogen reageren op de standpunten van de deskundigen en dat de rechtbank uiteindelijk de prijs vaststelt, op basis van alle informatie die partijen en deskundigen hebben aangedragen. Het vaststellen van de prijs staat voor de eigenaar los van het moeten verkopen. Een voorkeursrecht is namelijk niet dwingend. Dat wil zeggen dat in de prijsvaststellingsprocedure een prijs wordt bepaald, maar dat de gemeente de eigenaar niet kan dwingen om vervolgens ook echt tot verkoop over te gaan. Omgekeerd, kan de eigenaar de gemeente wel dwingen om tot aankoop over te gaan. Dit kan hij door binnen drie maanden na het onherroepelijk worden van het oordeel van de rechtbank de gemeente daartoe te verzoeken.[21] Om de procedure overzichtelijker te maken, hebben wij het voorgaande in onderstaande afbeelding samengevat:

Conclusie

Het voorgaande laat zien dat een voorkeursrecht een effectief instrument kan zijn om de voor gebiedsontwikkeling benodigde gronden te verkrijgen. De overheid kan weliswaar geen verkoop van gronden afdwingen op grond van het voorkeursrecht, maar geeft zichzelf wel een voorrangspositie (ten opzichte van de markt). Er zijn een paar belangrijke punten om in het achterhoofd te houden bij het toepassen van voorkeursrechten:

De omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit is géén grondslag voor het mogen vestigen van een voorkeursrecht. Dat zijn alleen het omgevingsplan, het programma of de voorkeursrechtbeschikking.

Let goed op de procedurestappen die gelden na het vestigen van het voorkeursrecht. Per abuis niet (of te laat) reageren op een verzoek van de eigenaar kan betekenen dat de eigenaar de onroerende zaken weer mag aanbieden op de markt.

Is een voorkeursrecht op basis van een omgevingsplan gevestigd? Vergeet dan niet dat dit eenmaal verlengd kan worden, mits het voorkeursrecht niet al is verlopen.

Eén grondslag kan niet als basis dienen voor meerdere, opvolgende voorkeursrechten op dezelfde onroerende zaak én het voorkeursrecht is maar tijdelijk. Een voorkeursrechtsituatie is dus niet eindeloos.

Het voorkeursrecht dwingt niet tot verkoop. Is het noodzakelijk dat het bevoegd gezag de onroerende zaak binnen een bepaald tijdsbestek verkrijgt, dan is een voorkeursrecht misschien niet het juist instrument.

De advocaten van ons team Vastgoed & Overheid staan geregeld gemeente of gebiedsontwikkelaar bij om zo snel mogelijk tot herontwikkeling te komen.

[1] Wij gaan, zoals hiervoor opgemerkt, niet verder in op het provinciaal voorkeursrecht of het nationaal voorkeursrecht. Omdat het volgende voor het vestigen van die voorkeursrechten van groot belang is, merken wij voor de goede orde op dat een provinciaal voorkeursrecht alleen gevestigd kan worden met het oog op een provinciaal belang en een nationaal voorkeursrecht (van de minister) alleen met het oog op een nationaal belang (artikel 9.1, leden 3 en 4, Omgevingswet).
[2] Zie artikel 9.7 Omgevingswet.
[3] Een voorkeursrecht kan ook nationaal (gevestigd door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) of provinciaal (gevestigd door provinciale staten) zijn (artikel 9.1, lid 1, Omgevingswet). De voorkeursrechten sluiten elkaar hiërarchisch uit; als op een onroerende zaak een nationaal voorkeursrecht is gevestigd kunnen daarop geen provinciale of gemeentelijke voorkeursrechten worden gevestigd en als op een onroerende zaak een provinciaal voorkeursrecht is gevestigd kunnen er geen gemeentelijke voorkeursrechten op worden gevestigd (artikel 9.2, leden 1 en 2, Omgevingswet). Wij bespreken hierna slechts het gemeentelijke voorkeursrecht, omdat dit het meest voorkomt en de regels voor de andere voorkeursrechten weinig verschillen.
[4] In het omgevingsrecht worden geen functies toegedeeld of toegedacht aan ‘onroerende zaken’, maar aan ‘locaties’. Dit was voor de wetgever aanleiding om in artikel 9.1 Omgevingswet te spreken van ‘onroerende zaken binnen locaties waaraan functies worden toebedeeld of toegedacht’. Omwille van het leesgemak stappen wij daar in deze blog overheen. Zie voor meer hierover de memorie van toelichting bij artikel 9.1 Omgevingswet (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 3, blz. 227).
[5] Als de grondslag zoals hier besproken komt te vervallen, moet het voorkeursrecht ook onverwijld worden ingetrokken. Dit blijkt uit artikel 9.5 Omgevingswet.
[6] Als de grondslag voor het voorkeursrecht blijkt uit een omgevingsplan, dan mag het voorkeursrecht maximaal 5 jaar duren, welke termijn de gemeenteraad één keer kan verlengen met nog een keer maximaal 5 jaar, zie artikel 9.4, lid 1, Omgevingswet.
[7] Zie artikel 9.4, lid 2, Omgevingswet.
[8] Zie artikel 9.3, lid 1, Omgevingswet.
[9] De rechtbank heeft het over ‘beleidsvrijheid’. Wij vermoeden dat de rechtbank hier ‘beleidsruimte’ bedoelt, aangezien de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de term ‘beleidsvrijheid’ nadrukkelijk heeft vervangen met ‘beleidsruimte’ in haar jaarverslag van 2017.
[10] Zie Rb. Oost-Brabant 10 oktober 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:6266.
[11] Zie ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989.
[12] Hoewel de rechtbank Oost-Brabant dit niet nadrukkelijk overweegt, lijkt zij bij de oude rechtspraak aan te sluiten in overweging 21. Zie ook paragraaf 5.4 van de memorie van toelichting bij de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (Kamerstukken II 2018/19, 35 133, nr. 3, blzs. 88 en 89), waarin de verschillen tussen de Wet voorkeursrecht gemeenten en de regeling over voorkeursrechten onder de Omgevingswet staan opgesomd. Deze verschillen zijn specifiek en zien niet op de (kern van de) regels voor het vestigen van een voorkeursrecht.
[13] Zie Rb. Oost-Brabant 10 oktober 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:6266. Dit was onder het oude recht niet anders, behalve dat het programma daar nog niet bestond. Onder oud recht ging het dan om een voorkeursrecht op basis van een structuurvisie. Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1638.
[14] Zie Rb. Oost-Brabant 10 oktober 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:6266.
[15] Zie wederom Rb. Oost-Brabant 10 oktober 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:6266, waarin de rechtbank oordeelde dat de gemeenteraad niet consequent was met de door haar gehanteerde uitgangspunten voor het toepassen van het voorkeursrecht.
[16] Zie artikel 9.12, lid 1, Omgevingswet.
[17] Zie artikel 9.13 Omgevingswet.
[18] Zie artikel 9.14, lid 1, Omgevingswet.
[19] Zie artikel 9.17, lid 1, Omgevingswet.
[20] Zie artikel 16.122 Omgevingswet.
[21] Zie artikel 9.20, lid 1, Omgevingswet.

Gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling in de praktijk

Gebiedsontwikkelingen zijn vaak complexe opgaven, die vragen om regie, samenwerking tussen verschillende vakgebieden en een zorgvuldige inzet van juridische en financiële instrumenten. Beleidsmedewerkers, economen, adviseurs en ontwikkelaars krijgen daarbij te maken met uiteenlopende belangen, complexe regelgeving en maatschappelijke ambities. Wij zien dan ook dat de betrokken partijen zich vaak laten adviseren en dat, zonder goed advies, gebiedsontwikkelingen veel vertraging kunnen oplopen, meer kosten en geregeld zelfs tot procedures leiden.

In de praktijk spelen met name de volgende juridische vraagstukken:

Grondbeleid en grondverwerving
Hoe houdt u regie op grondposities en welke risico’s kleven aan actief/passief grondbeleid?

Keuze en samenhang van juridische uitvoeringsinstrumenten
Welke instrumenten zet u wanneer in, zoals het omgevingsplan, de BOPA, het projectbesluit, het voorkeursrecht en onteigening, en hoe verhouden deze zich tot elkaar?

Natuur- en milieubeperkingen
Hoe gaat u om met stikstof, flora- en faunaonderzoeken en mogelijke vertragingen in de planvorming?

Kostenverhaal en financiële haalbaarheid
Wanneer is publiekrechtelijk kostenverhaal mogelijk en wanneer privaatrechtelijk, en hoe borgt u financiële bijdragen die juridisch houdbaar zijn?

Samenwerking tussen publieke partijen en marktpartijen
Hoe organiseert u publiek-private samenwerking zonder in strijd te komen met aanbestedings- of staatssteunregels?

Overgang van planvorming naar realisatie
Waar liggen de juridische risico’s in de (voorfase van de) bouw, bij de toepassing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en bij schade tijdens of na de bouw? En, indien mogelijk, op welke manier kunnen deze risico’s worden gemitigeerd?

Op deze themapagina vindt u artikelen, publicaties en webinars die ingaan op deze vraagstukken. De bijdragen bieden juridische duiding en praktische handvatten voor beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering.

Regelmatig publiceren wij blogs en organiseren wij webinars. Hieronder vindt u een overzicht van de (reeds gepubliceerde of nog te verschijnen) blogs en een overzicht van onze webinars.

De blogreeks:

Inleiding: instrumenten Ow om te sturen op gebiedsontwikkeling. Doorwerking regels.

Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling.

Energieaansluitingen voor gebiedsontwikkelingen.