Civiele rechter trapt op de rem vanwege niet voldoen aan gemeentelijke Participatieverordening

De voorzieningenrechter oordeelde hier over de voorbereiding van het besluit tot de verhuizing van een dagopvang voor daklozen en concludeert dat de gemeente in strijd handelde met de eigen Participatieverordening. Dat betekent hier concreet dat de gemeente voor vier weken wordt verboden een definitief besluit te nemen over de verhuizing van de daklozenopvang, zodat omwonenden zich alsnog uit kunnen spreken. Dit vonnis laat zien dat omwonenden voor klachten over participatie (zonder of voordat er een appellabel besluit is genomen) ook terecht kunnen bij de civiele (rest)rechter. En roept de vraag op of via de civiele rechter méér kan worden bereikt dan bij de bestuursrechter – of dat uiteindelijk ook hier geldt dat het bij participatie gaat om een inspanningsverplichting en niet om een resultaatsverplichting (zoals uiteengezet in onze eerdere blogs over participatie onder de Omgevingswet).

Achtergrond

Met de inwerkingtreding van de Wet versterking participatie op decentraal niveau per 1 januari 2025 is artikel 150 van de Gemeentewet gewijzigd en geldt er een verplichting voor gemeenteraden om binnen twee jaar hun bestaande inspraakverordeningen te veranderen naar een breder vormgegeven Participatieverordening.[1] In de Participatieverordening dient te worden opgenomen hoe ingezetenen en belanghebbenden betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid. Voorheen waren gemeenten enkel verplicht om participatie mogelijk te maken bij de totstandkoming van beleid. Gemeenten mogen in beginsel zelf bepalen hoe de participatie eruit komt te zien, bijvoorbeeld voor welke beleidsterreinen en welke ‘participatie-instrumenten’ daarbij worden aangeboden.

Waar gaat de zaak over?

Het kort geding ziet op de verhuizing van een pand waar een dagopvang voor daklozen wordt beheerd door het Leger des Heils. Omdat de huidige locatie (inmiddels) te klein is voor het aantal daklozen en de huurovereenkomst tussen de eigenaar van het pand en het Leger des Heils per 31 december 2026 afloopt, is de gemeente op zoek gegaan naar een andere locatie voor deze dagopvang. Omwonenden van de aangewezen nieuwe locatie stellen dat de gemeente onrechtmatig handelt door op 20 januari 2026 een definitief besluit te willen nemen over de verhuizing van de dagopvang naar de aangewezen nieuwe locatie zonder zich te houden aan de verplichtingen uit de Participatieverordening. De omwonenden menen dat de gemeente (alle) beschikbare documenten aan de omwonenden had moeten verstrekken met betrekking tot de voorgenomen verhuizing. Dat is volgens hen niet gebeurd. Ook vinden ze dat ze de gelegenheid hadden moeten krijgen om hun opvattingen te delen over de voorgenomen verhuizing, voordat de gemeente daar een definitief besluit over neemt.

De gemeente stelt daarentegen dat het besluit van het college slechts een ‘intern’ besluit is zonder juridische en praktische consequenties voor de omwonenden. Ook na het te nemen besluit kunnen de omwonenden volgens de gemeente participeren op de manier die de gemeente heeft vastgesteld. Verder bestrijdt de gemeente dat zij onrechtmatig handelt. Op grond van artikel 150 van de Gemeentewet en de Participatieverordening (geldend vanaf 21 mei 2025) mag de gemeente beslissen of en in welke mate omwonenden mogen participeren.[2]

Oordeel voorzieningenrechter

Gemeente was bevoegd participatie tot ‘informeren en luisteren’ te beperken

De voorzieningenrechter overweegt dat de gemeente uiteindelijk in december 2025, na een periode van onduidelijke en tegenstrijdige communicatie, (wel duidelijk) kenbaar heeft gemaakt dat zij ter zake van de locatie, doelgroep en het tijdspad kiest voor een participatie in de vorm van ‘informeren en luisteren’ als genoemd in artikel 4 lid 1 onder 2a van de Participatieverordening. Daarbij benadrukt de voorzieningenrechter dat de gemeente bevoegd is om de participatie met betrekking tot de onderwerpen locatie, doelgroep en het tijdspad tot ‘informeren en luisteren’ te beperken. De wetgever heeft met de wijziging van artikel 150 Gemeentewet bestuursorganen, in dit geval de gemeente, immers de vergaande bevoegdheid gegeven om zelf te bepalen of en in welke mate omwonenden mogen participeren. Dat betekent volgens de voorzieningenrechter in het onderhavige geval dat met betrekking tot deze drie onderwerpen, zoals de gemeente zelf al stelde, de marge van participatie klein is. De gemeente dient naar de omwonenden te luisteren, maar er bestaat geen verplichting om hen vergaande invloed te laten uitoefenen bij de besluitvorming omtrent de locatie, doelgroep en het tijdspad. De gemeente dient, zoals ze zelf ook aangeeft, bij het nemen van het besluit wel rekening te houden met zwaarwegende belangen van omwonenden.

Gemeente moet voldoen aan verplichtingen Participatieverordening

De voorzieningenrechter benadrukt echter dat het voorgaande onverlet laat dat de gemeente ook ten aanzien van de participatievorm ‘informeren en luisteren’ moet voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Participatieverordening. Dat betekent volgens de voorzieningenrechter onder meer dat de gemeente de stukken die nodig zijn om de omwonenden te infomeren over de locatie, doelgroep en het tijdspad, tijdig aan de omwonenden moet verstrekken (artikel 3 sub c van de Participatieverordening). Verder betekent ‘luisteren’ als bedoeld in artikel 4 van de Participatieverordening naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat omwonenden naar aanleiding van die stukken hun opvattingen over de locatie, doelgroep en het tijdspad mogen delen met de gemeente. Volgens de voorzieningenrechter is niet gebleken dat de gemeente van meet af aan de omwonenden informatie heeft verschaft waarmee zij de omwonenden heeft ‘geïnformeerd’ en naar aanleiding waarvan de omwonenden hun standpunt konden vormen waar de gemeente naar dient te ‘luisteren’.

Gemeente handelde onrechtmatig: opschorting

De voorzieningenrechter concludeert dat de gemeente in strijd met de Participatieverordening en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld. De omwonenden dienen alsnog gelegenheid te krijgen hun opvattingen aan de gemeente kenbaar te maken.[3] De voorzieningenrechter verbiedt de gemeente daarom om het definitieve besluit over de komst van de dagopvang op de aangewezen locatie te nemen tot vier weken na heden (de datum van de uitspraak dus), teneinde de omwonenden gedurende drie weken in de gelegenheid te stellen om over het voornemen schriftelijk hun opvattingen te delen, waarna de gemeente een week de tijd heeft de reacties van omwonenden te verwerken. Dat betekent dat de gemeente op 17 februari 2026 definitief kon beslissen over de verhuizing van de dagopvang. Met betrekking tot deze voorgeschreven termijn en de wijze waarop de omwonenden alsnog hun opvattingen kunnen delen (schriftelijk) heeft de voorzieningenrechter enerzijds de grote gevolgen van de mogelijke verhuizing van de dagopvang voor omwonenden in aanmerking genomen en anderzijds de noodzaak van een tijdige realisatie van een dagopvang voor daklozen (waar dan ook). Tot slot benadrukt de voorzieningenrechter dat aangenomen mag worden dat de gemeente gedurende deze termijn de ingevolge artikel 4 van de Participatieverordening voorgeschreven participatieaanpak voor het verdere traject zal opstellen.

Betekenis voor de praktijk

Dit vonnis laat in de eerste plaats zien dat gemeenten hun eigen Participatieverordening goed in acht moeten nemen. En dat de civiele rechter bereid is om in te grijpen wanneer een gemeente in strijd handelt met haar eigen Participatieverordening (artikel 150 Gemeentewet). De bevoegdheid van de civiele rechter als restrechter betekent dat er voor omwonenden al een rechtsingang openstaat over het participatietraject voordat er sprake is van een appellabel besluit. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit een ander recent vonnis over participatie van 9 februari 2026, waarbij de vorderingen over het participatietraject overigens wel zijn afgewezen.[4]

De civiele rechter kan kortom tijdelijk een pas op de plaats in het besluitvormingsproces afdwingen indien de gemeente zich niet houdt aan de participatieverplichtingen. Tegelijkertijd bevestigt het vonnis wat ook naar voren kwam in de bestuursrechtelijke uitspraken over participatie onder de Omgevingswet en onze eerdere blogs: het gaat bij participatie nog altijd om een inspanningsverplichting en niet om een resultaatsverplichting.[5] Luisteren betekent volgens de civiele rechter dat omwonenden de kans moeten krijgen om hun opvattingen over de daklozenopvang te delen met de gemeente. Er bestaat volgens de civiele rechter echter geen verplichting om omwonenden vergaande invloed te laten uitoefenen bij de besluitvorming omtrent de locatie, doelgroep en het tijdspad van de opvang.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland van 19 januari 2026, ECLI:NL:RBNNE:2026:94.

[1] Kamerstukken II 2022/23, 36210, 3; E.M.M.A. Driessen, ‘De Wet versterking participatie op decentraal niveau nader bekeken’, TvCR 2024, afl. 3, p. 190-203.

[2] Participatieverordening gemeente Groningen 2025 | Lokale wet- en regelgeving

[3] Vgl. Rb. Amsterdam 1 december 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:9275 waarin een bedrijf de verplichte participatie op grond van de Omgevingswet niet heeft uitgevoerd en de bestuursrechter het college opdraagt het bedrijf in de gelegenheid te stellen om alsnog aan participatie te doen.

[4] Rb. Overijssel 9 februari 2026, ECLI:NL:RBOVE:2026:683. De rechtbank stelt vast dat de toegang tot de voorzieningenrechter voortvloeit uit de stellingen van de stichting. Partijen zijn het er immers over eens dat (de kans groot is dat) het COA een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (OPA) zal indienen, waarbij het wettelijk systeem niet de mogelijkheid biedt om de vergunning te weigeren op de grond dat niet aan participatie is gedaan.

In deze zaak was (nog) geen participatieverordening vastgesteld, maar was er wel een participatieaanpak: de Hanza!-spelregels. Deze spelregels waren echter niet bekendgemaakt. De stichting stelt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld omdat zij de stichting (in strijd met het beleid van de gemeente) niet in staat heeft gesteld om te participeren in het besluit om een terrein aan te wijzen als locatie voor de opvang van vluchtelingen. De stichting vordert dat de gemeente de voorbereidingen voor de realisatie van de opvanglocatie staakt en het participatiebeleid alsnog opstart.

In dit geval heeft de rechtbank de vorderingen afgewezen omdat niet (voldoende) aannemelijk was gemaakt dat de handelwijze van de gemeente in strijd was met geschreven en/of ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waardoor er geen onrechtmatigheid kon worden aangenomen. De voorzieningenrechter achtte hiervoor onder meer relevant dat de stichting onvoldoende heeft onderbouwd dat zij er op had mogen vertrouwen dat in het kader van participatie met betrekking tot de keuze voor een opvanglocatie de vraag zou worden voorgelegd óf de opvanglocatie op de beoogde plek zou moeten komen. De rechtbank benadrukt dat dit niet volgt uit de Hanza!-spelregels; deze schrijven niet de mate van inspraak/invloed voor, maar zien op hoe de inspraak moet worden georganiseerd (processuele spelregels). Verder acht de voorzieningenrechter in dit kader relevant dat voormelde vraag ook niet is gesteld in het participatietraject bij de eerder in beeld gekomen locaties.

[5] Zie onder andere Rb. Den Haag 19 november, ECLI:NL:RBDHA:2025:21453, r.o. 20-20.1; Vzr. Rb. Noord-Holland 5 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3117 en Vzr. Rb. Gelderland van 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126.