112e uitspraak bopa! o.a. bopa ziet niet op locatie waar eiser is gevestigd, (verplichte) participatie, voorbeeld bopa met uitgebreide procedure

Het college heeft de aanvraag getoetst aan het omgevingsplan (art. 5.21 Ow jo. art. 22.29, lid 1 v.d. planregels). Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en slopen (art. 5.1, lid 1, onder a Ow). Ook strekt de omgevingsvergunning tot het verrichten van een rijksmonumentenactiviteit en een bouwactiviteit (technisch): art. 5.1, lid 1, onder a en b Ow. Het project voldoet op meerdere punten niet aan de planregels, maar dit geldt niet voor de locatie. De omgevingsvergunning strekt tot het afwijken van het omgevingsplan voor andere delen van de Hofbogen dan de locatie (art. 5.1, lid 1, onder a Ow in samenhang met art. 8.0a, lid 2 Bkl). Het omgevingsplan voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Er kan echter een BOPA worden vergund, omdat de ruimtelijke impact van het project gering is.

Het dakpark is op grond van het omgevingsplan toegestaan op de locatie. Dat wil zeggen dat het (recreatieve) gebruik van de locatie, waarvan verzoekster de gevolgen vreest, ook zonder de verleende omgevingsvergunning reeds mogelijk is. De omgevingsvergunning betreft weliswaar ook een BOPA, maar die geldt niet voor de locatie. Dat betekent dat het college bij zijn beoordeling geen belangenafweging hoefde te maken ten aanzien van verzoekster. De vzr. volgt het college daarom in het standpunt dat hij, gelet op de gehele ontwikkeling van het dakpark, wat betreft de door verzoekster genoemde belangen geen aanleiding hoefde te zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Bovendien heeft het college genoegzaam uiteengezet dat en waarom het project op de locatie geen onevenredige gevolgen heeft voor de (gebruikers) v.d. moskee.

Het betreft hier een geval van verplichte participatie. Gelet op het verweerschrift met bijlagen volgt de voorzieningenrechter het college in het standpunt dat sprake is geweest van uitgebreide participatie waarbij diverse partijen in een vroeg stadium zijn betrokken. Er bestaat bij participatie geen resultaatverplichting om tot een voor alle partijen aanvaardbaar besluit te komen. Dat verzoekster het niet eens is met het bestreden besluit, betekent dan ook niet dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming. Bovendien geldt dat de belangen van verzoekster gedurende een participatietraject maar beperkt naar voren kunnen worden gebracht, omdat het gebruik van het dakpark reeds mogelijk is op grond van het omgevingsplan.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

De rechtbank Rotterdam heeft op 9 april 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:3177, inmiddels de 111e rechterlijke uitspraak over de BOPA gepubliceerd.

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een publiek toegankelijk park op het dak van rijksmonument de Hofbogen in Rotterdam inclusief zeven nieuwe opgangen en een noodtrap (het dakpark). Bij bestreden besluit van 28 oktober 2025 heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het dakpark.

Het project van vergunninghoudster betreft het aanpassen van het sporentracé op het dak van de Hofpleinlijn vanaf het Hofpleinstation tot de Gordelweg. Het dakpark wordt onderdeel van een groene stedelijke structuur die de stad met de omliggende wijken verbindt. In deze stadswijken is weinig ruimte voor groen en het dakpark biedt de mogelijkheid om dit op te zoeken. Het dakpark krijgt een inrichting met plantenzones, een wandelpad en een integraal wateropvangsysteem. Ook worden pergola’s, balkons en een speeltuin aangelegd. Op 21 juni 2024 heeft vergunninghoudster een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De vergunningaanvraag betreft de inrichting van het park, de realisatie van de trappen en het hekwerk. De inrichting van het dak van het voormalige station Bergweg en de parkloge zijn geen onderdeel van de aanvraag.

Het gebouw van verzoekster (de moskee) ligt aan de Insulindestraat 236 in het Liskwartier in Rotterdam. Aan de achterzijde van de moskee ligt een gedeelte van de Hofbogen (de locatie). Verzoekster vreest negatieve gevolgen van het project voor de privacy en (sociale) veiligheid van bezoekers van de moskee.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (de Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Op de locatie geldt het omgevingsplan gemeente Rotterdam (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bevat een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet).

Op de locatie was vóór 1 januari 2024 onder meer het bestemmingsplan “Liskwartier” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Aan de locatie zijn de bestemmingen “Gemengd-3” en “Waarde-Archeologie 2” toegekend. De functieaanduiding is “detailhandel”. De voor “Gemengd-3” aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor “Verkeer-Verblijfsgebied”. Hierdoor zijn de gronden bestemd voor voorzieningen om te kunnen wandelen, verblijven en spelen, zoals trottoirs, voetpaden en trappen; en groenvoorzieningen, waterpartijen, waterlopen en overige in het kader van de waterhuishouding nodige voorzieningen, zoals taluds, keerwanden en beschoeiingen.

Het college heeft de aanvraag getoetst aan het omgevingsplan (artikel 5.21 van de Ow in samenhang met artikel 22.29, eerste lid, van de planregels). Met het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en slopen ( artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow). Ook strekt de omgevingsvergunning tot het verrichten van een rijksmonumentenactiviteit en een bouwactiviteit (technisch): artikel 5.1, eerste lid, onder a en b, van de Ow. Het project voldoet op meerdere punten niet aan de planregels, maar dit geldt niet voor de locatie. De omgevingsvergunning strekt tot het afwijken van het omgevingsplan voor andere delen van de Hofbogen dan de locatie (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (het Bkl). Het omgevingsplan voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Volgens het college kan echter een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) worden vergund, omdat de ruimtelijke impact van het project gering is. De Commissie voor Omgevingskwaliteit en Cultureel Erfgoed Rotterdam heeft op 18 december 2024 een positief advies over het project gegeven, mits geen onomkeerbare schade aan het rijksmonument ontstaat. Ook het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard heeft op 28 februari 2025 aangegeven geen bezwaar te hebben. Op de aanvraag is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing (artikel 16.65 van de Ow). Het project heeft met het ontwerpbesluit van 15 augustus 2025 tot en met 25 september 2025 ter inzage gelegen. Tijdens deze periode zijn geen zienswijzen ingediend.

Spoedeisend belang

De voorzieningenrechter treft alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Het college heeft er in de stukken op gewezen dat pas eind 2026 met de sloopwerkzaamheden wordt begonnen. Daarna (in 2027) zullen de bouwwerkzaamheden aanvangen. Gelet hierop is er geen spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Verzoekster kan het beroep in de hoofdzaak afwachten zonder dat er onomkeerbare gevolgen ontstaan. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af.

Het college heeft de voorzieningenrechter in de stukken en ter zitting verzocht een voorlopig inhoudelijk oordeel te geven vanwege de naderende aanbesteding van het project. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter daarom het volgende. Daarbij stelt de voorzieningenrechter voorop dat zijn oordeel een voorlopig karakter heeft dat de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet bindt.

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het college haar ten onrechte niet bij het participatieproces heeft betrokken. Het college heeft de belangen van verzoekster, onder meer met betrekking tot de privacy en (sociale) veiligheid van de bezoekers van de moskee, niet meegewogen. Ook gaat het bestreden besluit niet in op het planschaderisico, aldus verzoekster.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit uit te voeren.

Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (een ETFAL), voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een BOPA.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een ETFAL. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is het dakpark op grond van het omgevingsplan toegestaan op de locatie. Dat wil zeggen dat het (recreatieve) gebruik van de locatie, waarvan verzoekster de gevolgen vreest, ook zonder de verleende omgevingsvergunning reeds mogelijk is. De omgevingsvergunning betreft weliswaar ook een BOPA, maar die geldt niet voor de locatie. Dat betekent dat het college bij zijn beoordeling geen belangenafweging hoefde te maken ten aanzien van verzoekster. De voorzieningenrechter volgt het college daarom in het standpunt dat hij, gelet op de gehele ontwikkeling van het dakpark, wat betreft de door verzoekster genoemde belangen geen aanleiding hoefde te zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Bovendien heeft het college in het verweerschrift en ter zitting genoegzaam uiteengezet dat en waarom het project op de locatie geen onevenredige gevolgen heeft voor de (gebruikers) van de moskee.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het project een geval betreft waarbij participatie verplicht is. Artikel 16.55, zevende lid, van de Ow in samenhang artikel 2, aanhef en onder b, van de door de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam opgestelde Lijst met gevallen waarvoor participatie verplicht is bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Gelet op het verweerschrift met bijlagen volgt de voorzieningenrechter het college in het standpunt dat sprake is geweest van uitgebreide participatie waarbij diverse partijen in een vroeg stadium zijn betrokken. Er bestaat bij participatie geen resultaatverplichting om tot een voor alle partijen aanvaardbaar besluit te komen. Dat verzoekster het niet eens is met het bestreden besluit, betekent naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming door het college. Bovendien geldt dat de belangen van verzoekster gedurende een participatietraject maar beperkt naar voren kunnen worden gebracht, omdat het gebruik van het dakpark reeds mogelijk is op grond van het omgevingsplan.

Wat verzoekster over tegemoetkoming in de (plan)schade heeft aangevoerd, komt in deze spoedprocedure niet aan de orde. Het ziet immers alleen op een financieel aspect, dat in de bodemprocedure kan worden beoordeeld.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de omgevingsvergunning blijft gelden.