Geen strijd met ETFAL door netcongestie

Waar gaat de zaak over?

Het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht (het college) heeft op 3 oktober 2024 een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit, bestaande uit een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, bouwactiviteit en uitvoeren van een werk, niet zijnde een bouwwerk, of werkzaamheid. Vergunninghoudster wil een zonnepark realiseren nabij het rangeerterrein Kijfhoek in Zwijndrecht. Een aantal omwonenden en een bedrijf hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van Zwijndrecht.

De omwonenden betogen onder meer dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Daartoe hebben de omwonenden een aantal deelonderwerpen aangevoerd. In deze blog richten wij ons op het deelonderwerp netcongestie.

Relativiteitsvereiste

Omwonenden betogen dat het bouwplan niet uitvoerbaar is, omdat er sprake is van netcongestie en een overbelast elektriciteitsnet. De rechtbank gaat eerst in op het betoog van het college dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een succesvol beroep van de omwonenden. Dat betoog slaag niet. De rechtbank ziet niet in waarom omwonenden zich in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties niet op mogelijke netcongestie van het project zouden kunnen beroepen (en verwijst naar de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweging 10.2). Netcongestie kan de omwonenden raken in de gebruiksmogelijkheden van hun eigen perceel. Verder geldt volgens de rechtbank dat ook voorkomen moet worden dat omwonenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Dat betekent dat het beroep op artikel 8:69a van de Awb niet slaagt.

De uitvoerbaarheid van een project

De rechtbank stelt vast dat de uitvoerbaarheidstoets, zoals voorheen opgenomen in artikel 3.1.6, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening, niet is teruggekomen in de Omgevingswet (Stb, 2018, 290, p. 105-106). Dit neemt niet weg dat het in strijd kan worden geacht met een evenwichtige functietoedeling als er functies zouden worden toegedeeld waarvan op voorhand aannemelijk is dat deze op de desbetreffende locatie nooit kunnen worden verwezenlijkt. De rechtbank geeft aan dat zij uit de toelichting op het Omgevingsbesluit (Stb. 2018, 290, p. 105-106) kennelijk begrijpen dat de oude rechtspraak van de Afdeling nog steeds van toepassing is (en verwijst ter illustratie naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:354).

Uit deze toelichting volgt dat van het bevoegd gezag mag worden verwacht dat het geen functies toedeelt en regels stelt waarvan ten tijde van de vaststelling aannemelijk is dat deze onuitvoerbaar zijn. Volgens de regelgever geven het vereiste van een evenwichtige functietoedeling en het evenredigheidsbeginsel op zichzelf voldoende richting voor een zorgvuldige en volledige belangenafweging over de vraag of een functie aan een bepaalde locatie kan en mag worden toegedeeld. Vastgesteld moet kunnen worden dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de ontwikkeling die in het omgevingsplan is voorzien niet kan worden gerealiseerd. De regelgever wijst op de eventuele aanwezigheid van evidente belemmeringen die aan de verwezenlijking van een bepaalde functie in de weg staan. Benadrukt wordt dat het aspect van uitvoerbaarheid een onderdeel betreft van de te maken bredere afweging die aan het opnemen van een regel in het omgevingsplan (of hier bopa) ten grondslag moet worden gelegd (Stb, 2018, 290, p. 105-106.).

De rechtbank stelt vervolgens dat in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (hier: een buitenplanse omgevingsplanactiviteit) een betoog over de uitvoerbaarheid van het project alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien, en voor zover, het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. Door de uitvoerbaarheidstoetsing onderdeel te maken van de ETFAL-beoordeling sluit de rechtbank aan bij de rechtspraak van de Afdeling over de voormalige omgevingsvergunningen voor strijdig gebruik (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) die slechts konden worden geweigerd als sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Die strijd doet zich volgens de Afdeling onder meer voor als op voorhand reden bestaat om aan te nemen dat het project niet uitvoerbaar is, zie bijv. ABRvS 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1239, r.o. 5-5.3 en ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3695, r.o. 4.3.

Tot welke conclusie komt de rechtbank ten aanzien van het zonnepark? De rechtbank concludeert dat uit de stukken en het verhandelde op zitting blijkt dat netcongestie niet aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat. Hierbij wordt in overweging genomen dat netbeheerder betrokken is geweest bij de totstandkoming van de RES en heeft geconcludeerd dat er voldoende ruimte is op het netwerk voor het zonnepark. In wat de omwonenden hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. Deze overweging van de rechtbank kan worden vergeleken met uitspraken onder het oude recht die laten zien dat netcongestie een belang is dat in het kader van de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de belangenafweging kan worden meegenomen.[1]

Tot slot

De uitspraak van de rechtbank laat zien dat netcongestie een rol kan spelen in het kader van een uitvoerbaarheidstoets bij de ETFAL-beoordeling. In dit geval bevestigde de betrokken netbeheerder dat nog voldoende capaciteit beschikbaar was voor het zonnepark. Gelet op de toenemende druk op het elektriciteitsnet is het interessant om in de gaten te houden hoe de rechtspraak zich zal ontwikkelen ten aanzien van vergelijkbare betogen over de uitvoerbaarheid van projecten.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 april 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:4563.

[1] Hierbij werden beroepsgronden over netcongestie vaak afgedaan met de constatering dat de capaciteit gereserveerd is, bijvoorbeeld omdat er overeenkomsten met de netbeheerder zijn voor de aansluiting en de capaciteit op het net of ten behoeve van de SDE+-subsidieaanvraag een transportindicatie is verkregen van de netbeheerder (zie bijv. ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1291 en ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4038). Zie hierover ook C.E. Barnhoorn en J.K.M. Buitenhuis, ‘Netcongestie in de omgevingsverordening: juridische grenzen en mogelijkheden van provinciale sturing op netcongestie in de omgevingsverordening’, in De omgevingsverordening: een hernieuwd instrument voor regulering van de fysieke leefomgeving, VMR 2025, p. 125-127.