127e uitspraak BOPA o.a. ontwikkeling had met omgevingsplanwijziging moeten plaatsvinden, onvoldoende concreet afgebakend gebruik

[eiseres] heeft in beroep allereerst aangevoerd dat het college een verkeerde procedure heeft gevoerd voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand. Met het toevoegen van die aanduiding aan het pand wordt namelijk feitelijk een nieuwe functie of gebruiksvorm aan de bestemming van het perceel toegevoegd. Dat kan volgens [eiseres] niet via het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, maar alleen door het wijzigen van het omgevingsplan. Via het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan alleen van het omgevingsplan worden afgeweken ten behoeve van een concrete, afgebakende activiteit die ook als zodanig is aangevraagd en waarvan de ruimtelijke gevolgen vooraf inzichtelijk en toetsbaar zijn.

Voor zover het college met de verleende omgevingsvergunning heeft beoogd om het Omgevingsplan gemeente Steenwijkerland zo te wijzigen dat daarin het perceel aan de [adres 1] tevens de functieaanduiding ‘horeca tot en met categorie 2’ heeft gekregen, kan dat niet. Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Daarbij moet het gaan om een concrete activiteit. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de gemeenteraad en daarvoor geldt een andere procedure. Voor zover het college met de omgevingsvergunning heeft beoogd om het omgevingsplan te wijzigen, is dat besluit dan ook onbevoegd en op een onjuiste grondslag genomen en kan dat niet in stand blijven.

Voor zover het college heeft beoogd om aan [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, namelijk voor het uitoefenen van een horecabedrijf dat kwalificeert als een horeca 2-bedrijf, overweegt de rechtbank het volgende. Uit een oogpunt van rechtszekerheid voor derden moet uit een omgevingsvergunning duidelijk blijken wat het toegestane gebruik inhoudt. Dat gebruik moet voldoende zijn afgebakend en mag niet te veel ruimte laten voor discussie over wat daaronder kan worden begrepen. Zo ziet de rechtbank niet in waarom, als [derde belanghebbende] opeens zou besluiten om een ijssalon in het pand te vestigen, dat volgens de omgevingsvergunning niet zou mogen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het gebruik waarvoor toestemming is verleend, in de omgevingsvergunning te algemeen en onvoldoende concreet is omschreven en dat het als gevolg daarvan ook niet mogelijk is om de ruimtelijke gevolgen van het vergunde gebruik voor de omwonenden en de omgeving goed te beoordelen en de ruimtelijke relevante belangen af te wegen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiseres] terecht gesteld dat, als het college (dan wel de gemeenteraad) ten behoeve van de verhuizing van de coffeeshop wil meewerken aan het planologisch mogelijk maken van een horecafunctie in het pand, dat via een wijziging van het omgevingsplan dient te gebeuren.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Bij besluit van 11 juni 2024 (het primaire besluit) heeft het college aan [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand aan de [adres 1] .

Hiertegen heeft [eiseres] , mede namens andere omwonenden, bezwaar gemaakt.

[derde belanghebbende] exploiteert een coffeeshop op het perceel aan de [adres 2] . Dit perceel ligt in de binnenstad van [plaats] . [derde belanghebbende] wil haar coffeeshop verhuizen naar het nabijgelegen pand op het perceel aan de [adres 1] (hierna te noemen: het pand).

In artikel 4.2 van het Coffeeshopbeleid gemeente Steenwijkerland 2022 is onder meer bepaald dat de vestiging van een coffeeshop alleen kan plaatsvinden in een pand op een perceel waarop volgens het bestemmingsplan een horecabestemming categorie 1 of hoger rust. Het pand heeft niet zo’n horecabestemming. Volgens het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’, onderdeel van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan gemeente Steenwijkerland, heeft het perceel aan de [adres 1] de bestemmingen ‘Centrum – 2’, Waarde – Archeologie 1’ en ‘Waarde – Cultuurhistorie Binnenstad’.

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat het gebruik van een gebouw ten behoeve van een coffeeshop in planologisch opzicht niet valt te reguleren, omdat de verkoop van softdrugs op grond van de Opiumwet verboden is (ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3705, en 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1188). Om de verhuizing van de coffeeshop toch mogelijk te maken, heeft [derde belanghebbende] op 8 maart 2024 bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand. Daarbij is aangegeven dat toestemming wordt gevraagd om, in afwijking van de regels in het omgevingsplan, het pand te gebruiken voor een horeca 2-activiteit.

In het primaire besluit heeft het college de aanvraag toegewezen en aan [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het verrichten van een zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow)). Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning kan worden verleend, omdat met het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand geen afbreuk wordt gedaan aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties in de zin van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het college heeft onder meer overwogen dat het pand de bestemming ‘Centrum – 2’ heeft en dat binnen die bestemming veel functies passend worden gevonden. Verder kent de binnenstad van [plaats] een mix van verschillende voorzieningen en past het toekennen van een horecafunctie aan de begane grond van het pand binnen de functies die gebruikelijk zijn in een binnenstad.

Verder heeft het college de aanvraag van [derde belanghebbende] specifiek getoetst aan de criteria ‘straat- en bebouwingsbeeld’, ‘parkeerbehoefte en verkeersveiligheid’, ‘gebruiksmogelijkheden van omliggende percelen / woon- en leefklimaat’, ‘milieusituatie’ en ‘luchtkwaliteit’.

Het college heeft in het primaire besluit geconcludeerd dat er ruimtelijk gezien geen belemmeringen zijn om mee te werken aan het initiatief van [derde belanghebbende] en dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Op 18 november 2024 heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente Steenwijkerland (hierna: de bezwaarcommissie) advies uitgebracht over (onder meer) het bezwaarschrift van [eiseres] . Hierin heeft de bezwaarcommissie geconcludeerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend, omdat, kort gezegd, onvoldoende is geconcretiseerd en afgebakend welk gebruik van het pand nu precies is aangevraagd en vergund.

Ook zijn volgens de bezwaarcommissie door [derde belanghebbende] onvoldoende gegevens aangeleverd om te kunnen beoordelen of de toevoeging van de horeca 2-aanduiding aan de begane grond in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Op basis hiervan heeft de bezwaarcommissie geadviseerd om het bezwaar van [eiseres] gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen.

Het bestreden besluit

In het bestreden besluit heeft het college het advies van de bezwaarcommissie niet gevolgd. Volgens het college is met het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand voldoende afgebakend welke activiteiten in het pand mogen plaatsvinden, omdat in artikel 1.95 van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ is gedefinieerd wat horeca van categorie 2 is. Over het toekomstige gebruik van het pand kan daarom geen onduidelijkheid bestaan en voor de beoordeling van de aangevraagde activiteit is niet van belang om welke horeca 2-activiteit het precies gaat, aldus het college. Daarbij heeft het college tevens aangegeven dat op basis van de huidige bestemming van het pand daarin via een binnenplanse afwijkingsvergunning een zwaarder horeca-regime kan worden toegestaan dan het horecaregime waarvoor nu een omgevingsvergunning is verleend.

Verder heeft het college in het bestreden besluit de motivering van het primaire besluit aangevuld door nader te onderbouwen waarom de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het toevoegen van de horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand kan worden opgevangen in de openbare parkeerruimte in of rond de binnenstad.

Ook heeft het college de bezwaarcommissie niet gevolgd in haar standpunt dat bij de omgevingsvergunning ook moet worden aangegeven of en, zo ja, hoe er getoetst wordt aan de ruimtelijk relevante aspecten uit het coffeeshopbeleid. Volgens het college moet het beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, en mag het uitsluitend beoordelen of de aangevraagde activiteit voldoet aan de beoordelingsregels uit het Bkl. Het coffeeshopbeleid mag niet worden betrokken bij het besluit om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand, aldus het college.

Het beroep van [eiseres]

[eiseres] heeft in beroep allereerst aangevoerd dat het college een verkeerde procedure heeft gevoerd voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding aan de begane grond van het pand. Met het toevoegen van die aanduiding aan het pand wordt namelijk feitelijk een nieuwe functie of gebruiksvorm aan de bestemming van het perceel toegevoegd. Dat kan volgens [eiseres] niet via het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, maar alleen door het wijzigen van het omgevingsplan. Via het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan alleen van het omgevingsplan worden afgeweken ten behoeve van een concrete, afgebakende activiteit die ook als zodanig is aangevraagd en waarvan de ruimtelijke gevolgen vooraf inzichtelijk en toetsbaar zijn. Volgens [eiseres] fungeert de nu verleende vergunning in feite als een voor herhaalde toepassing bedoeld toetsingskader en strekken de gevolgen daarvan verder dan alleen de verplaatsing van de coffeeshop naar het pand.

Verder heeft [eiseres] aangevoerd dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat wordt voldaan aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft volgens [eiseres] ten onrechte niet beoordeeld en inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen van de vergunningverlening zijn voor de parkeerbehoefte, verkeersveiligheid, het woon- en leefklimaat, de milieusituatie, sociale veiligheid, gezondheid, luchtkwaliteit, stikstof en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden. Daarbij heeft zij uitgebreid betoogd dat het college de parkeersituatie en de vraag of de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de vergunningverlening kan worden opgevangen in de openbare parkeerruimte in of rond de binnenstad, onjuist en onvoldoende heeft beoordeeld.

Daarnaast blijkt volgens [eiseres] nergens uit dat wordt voldaan aan de instructieregels uit hoofdstuk 5 van het Bkl en is ten onrechte niet beoordeeld of er voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden.

Ten slotte heeft [eiseres] gemotiveerd aangevoerd dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet op alle bezwaargronden is ingegaan en dat er fouten en onvolkomenheden in het primaire besluit zitten die in het bestreden besluit niet zijn hersteld.

Beoordeling van het beroep

De rechtbank stelt vast dat het college in het verweerschrift een ander standpunt heeft ingenomen over de vraag waarvoor precies vergunning is verleend, dan in het primaire besluit en het bestreden besluit is aangegeven. Zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit staat dat aan [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning is verleend voor het toevoegen van een horeca 2-aanduiding op de begane grond van het pand. In het verweerschrift staat dat het college de aanvraag van [derde belanghebbende] heeft opgevat als een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het uitoefenen van een horecabedrijf dat kwalificeert als een horeca 2-bedrijf, en dat daarvoor ook vergunning is verleend.

Wat hier verder ook van zij, in beide gevallen is de rechtbank van oordeel dat de verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Daartoe overweegt zij als volgt.

Voor zover het college met de verleende omgevingsvergunning heeft beoogd om het Omgevingsplan gemeente Steenwijkerland zo te wijzigen dat daarin het perceel aan de [adres 1] tevens de functieaanduiding ‘horeca tot en met categorie 2’ heeft gekregen, kan dat niet. Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Daarbij moet het gaan om een concrete activiteit. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de gemeenteraad en daarvoor geldt een andere procedure (zie artikel 2.4 en artikel 16.29 en verder van de Ow). Voor zover het college met de omgevingsvergunning heeft beoogd om het omgevingsplan te wijzigen, is dat besluit dan ook onbevoegd en op een onjuiste grondslag genomen en kan dat niet in stand blijven.

Voor zover het college heeft beoogd om aan [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, namelijk voor het uitoefenen van een horecabedrijf dat kwalificeert als een horeca 2-bedrijf, overweegt de rechtbank het volgende.

Uit een oogpunt van rechtszekerheid voor derden moet uit een omgevingsvergunning duidelijk blijken wat het toegestane gebruik inhoudt. Dat gebruik moet voldoende zijn afgebakend en mag niet te veel ruimte laten voor discussie over wat daaronder kan worden begrepen (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1410, rechtsoverweging 5.2. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is verleend. De rechtbank ziet niet in dat hetgeen door de Afdeling is overwogen, onder de Ow anders is).

Het college is van mening dat uit de verleende vergunning voldoende concreet blijkt wat het beoogde toegestane gebruik is, omdat in artikel 1.95 van de regels van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ is bepaald wat onder ‘horeca van categorie 2’ wordt verstaan. Daaronder wordt verstaan: ‘een inrichting die is gericht op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse dienen te of kunnen worden genuttigd. Daaronder worden begrepen: cafetaria / snackbar, fastfood- en broodjeszaak, lunchroom, ijssalon / ijswinkel, koffie en/of theeschenkerij, afhaalcentrum, eetwinkels, restaurant.’. Daarmee is volgens het college sprake van een voldoende concreet en afgebakend project. Een nog concretere specificatie van het project is – gezien het feit dat het om een coffeeshop gaat – niet mogelijk. Ook is volgens het college de ruimtelijke uitstraling van een horeca 2-bedrijf voldoende concreet en zijn de ruimtelijke effecten van het aangevraagde gebruik voldoende beoordeeld.

De rechtbank volgt het standpunt van het college niet. Uit de definitie in artikel 1.95 van de planregels blijkt dat onder ‘horeca van categorie 2’ verschillende vormen van horeca vallen. In de omgevingsvergunning staat niet welke vorm van horeca nu precies is vergund. Hierdoor is onduidelijk voor welk gebruik nu precies vergunning is verleend. De rechtbank begrijpt dat in dit geval voor het concreet beoogde gebruik geen omgevingsvergunning kan worden verleend, omdat het om een coffeeshop gaat. Dat neemt echter niet weg dat nu in de omgevingsvergunning onvoldoende is afgebakend welk gebruik precies is vergund. Zo ziet de rechtbank niet in waarom, als [derde belanghebbende] opeens zou besluiten om een ijssalon in het pand te vestigen, dat volgens de omgevingsvergunning niet zou mogen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het gebruik waarvoor toestemming is verleend, in de omgevingsvergunning te algemeen en onvoldoende concreet is omschreven en dat het als gevolg daarvan ook niet mogelijk is om de ruimtelijke gevolgen van het vergunde gebruik voor de omwonenden en de omgeving goed te beoordelen en de ruimtelijke relevante belangen af te wegen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiseres] terecht gesteld dat, als het college (dan wel de gemeenteraad) ten behoeve van de verhuizing van de coffeeshop wil meewerken aan het planologisch mogelijk maken van een horecafunctie in het pand, dat via een wijziging van het omgevingsplan dient te gebeuren. Het college heeft dit ten onrechte niet onderkend.

Het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig voorbereid en moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alsmede wegens strijd met de rechtszekerheid worden vernietigd.

Het college heeft in het bestreden besluit nog gewezen op de bevoegdheid die het op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ al heeft om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een horecabedrijf van categorie 3 in het pand, in afwijking van de gebruiksregels van de bestemming ‘Centrum – 2’. In artikel 12.6.4 van de planregels staat dat het college die bevoegdheid heeft. Dat leidt echter niet tot een ander oordeel van de rechtbank in deze zaak. Die bevoegdheid is voor het geschil waar deze zaak op ziet, namelijk niet relevant. Bovendien geldt ook voor die bevoegdheid dat zo’n omgevingsvergunning alleen kan worden verleend op basis van een aanvraag voor een voldoende concrete en afgebakende activiteit. Van zo’n aanvraag is in deze zaak geen sprake.

Uit het voorgaande volgt dat de eerste beroepsgrond van [eiseres] slaagt en dat de verleende omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Nu duidelijk is dat de door [derde belanghebbende] aangevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend, ziet de rechtbank tevens aanleiding om het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten en zelf in de zaak te voorzien. Daartoe zal de rechtbank het primaire besluit herroepen en de aanvraag van [derde belanghebbende] van 8 maart 2024 afwijzen.

Gelet op het voorgaande hoeft wat [eiseres] voor het overige in beroep heeft aangevoerd, niet meer te worden besproken.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, het primaire besluit herroepen en de aanvraag van [derde belanghebbende] afwijzen. Dat betekent dat [derde belanghebbende] geen omgevingsvergunning krijgt voor het realiseren van een horecabedrijf uit categorie 2 in het pand.