128e uitspraak BOPA o.a. omgevingsverordening, grondwater- en bodemonderzoek en relativiteit, alleen ruimtelijk relevante aspecten bij ETFAL-toets

Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het provinciaal beleid uit de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening (de Omgevingsverordening). Uit het bestreden besluit volgt namelijk niet dat er rekening is gehouden met het behoud van de ruimtelijke kwaliteit, de bescherming van belangrijke natuurgebieden, het meewegen van klimaatrisico’s en het voorkomen van permanente bewoning van recreatiewoningen. Uit de ruimtelijke motivering volgt dat het is getoetst aan de Omgevingsverordening.

Gelet op de ruimtelijke motivering ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid uit de Omgevingsverordening. Het college heeft met de ruimtelijke motivering onderbouwd dat er met het bouwplan sprake is van een landschappelijke inpassing waardoor er geen aantasting is van het veenweidelandschap en het weidevogelgebied en dat met het bouwplan rekening wordt gehouden met de klimaatrisico’s.

Eisers stellen dat er ten onrechte geen grondwater- en bodemonderzoek is gedaan op basis van de NEN-normen. Voor wat betreft het grondwater wijzen zij ook op de Voorbeschermingsregels zoals opgenomen in het Omgevingsplan. Voor wat betreft de bodem wijzen zij op artikel 5.89ka, eerste lid, van het Bkl. Volgens eisers strekken de normen inzake bodem- en grondwaterkwaliteit vanuit een oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties mede ter bescherming van de belangen van eisers op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en de ongehinderde uitoefening van hun agrarische bedrijf. De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat hun belangen zo verweven zijn met de belangen van de gebruikers van het te bouwen bouwwerk of de bescherming van bodem- en grondwaterkwaliteit, zodat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen ook strekken ter bescherming van de belangen van eisers als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb zodat hierop geen beroep kan worden gedaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er tussen het perceel waarop het bouwplan wordt gerealiseerd en het perceel van eisers nog een weg en een sloot ligt.

De rechtbank stelt voorop dat het bij de beoordeling alleen kan gaan om aspecten die in het kader van ETFAL relevant zijn. Het kan daarbij alleen gaan om ruimtelijk relevante aspecten. Volgens vaste rechtspraak moet hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming buiten beschouwing worden gelaten, omdat dat aspecten van openbare orde zijn

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van twee vakantieverblijven, de uitbreiding van het aantal kampeerplaatsen van 25 naar 30, de inpandige stalling van caravans en de winteropenstelling van de camping. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan.

Procesverloop

[naam camping] (de camping) is gevestigd aan de [adres] (het perceel). Met het besluit van 12 maart 2025 (het primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor:

– het realiseren van de bouw van een gebouw met daarin twee vakantieverblijven (één voor maximaal vier personen en één voor maximaal acht personen);

– de uitbreiding van het aantal kampeerplaatsen van 25 naar 30 op het bestaande kampeerterrein;

– de stalling van circa tien caravans binnen de bestaande gebouwen (uitsluitend inpandig), en

– de winteropenstelling van de camping.

Eisers hebben op 18 april 2025 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Met het wijzigingsbesluit van 24 juli 2025 heeft het college de motivering van het primaire besluit aangevuld.

Totstandkoming van het bestreden besluit

Vergunninghouder heeft op 23 april 2024 een aanvraag voor het verbreden van de activiteiten op de camping ingediend. Vergunninghouder wil twee vakantieverblijven realiseren, het aantal kampeerplekken uitbreiden, caravans in de bestaande bebouwing stallen en een winteropenstelling van de camping.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (de Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Molenlanden (het omgevingsplan). Het omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Buitengebied Giessenlanden” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan de bestemmingen “Waarde – Archeologie – 5” en “Recreatie – Verblijfsrecreatie”. Het perceel heeft de functieaanduiding “specifieke vorm van recreatie – minicamping”.

Het bouwplan is op een aantal punten in strijd met de planregels. Het gaat om het gebruiken en bouwen in strijd met de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie”. Met het primaire besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de “bouwactiviteit” en de “buitenplanse omgevingsplanactiviteit” (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow).

Eisers zijn woonachtig aan de Overslingeland 31-1 in Noordeloos. De eenmanszaak (een kalveropfokbedrijf) is hier ook gevestigd.

Toetsingskader

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Op grond van artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteiten leefomgeving (het Bkl) wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

Op grond van het artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het college moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Zuid-Hollandse Omgevingsverordening

Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het provinciaal beleid uit de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening (de Omgevingsverordening). Uit het bestreden besluit volgt namelijk niet dat er rekening is gehouden met het behoud van de ruimtelijke kwaliteit, de bescherming van belangrijke natuurgebieden, het meewegen van klimaatrisico’s en het voorkomen van permanente bewoning van recreatiewoningen.

Het college heeft op de zitting meegedeeld dat in het wijzigingsbesluit per abuis is verwezen naar de ruimtelijke motivering van 23 april 2024 in plaats van die van 23 januari 2025. Naar aanleiding van het advies van de Provincie Zuid-Holland van 17 juli 2024 is de eerdere ruimtelijke motivering op 23 januari 2025 aangepast. Het college heeft echter met de inventarislijst van de stukken die aan de bezwaarschriftencommissie zijn overgelegd, toegelicht dat de ruimtelijke motivering van 23 januari 2025 wel ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank de ruimtelijke motivering van 23 januari 2025 onderdeel van de motivering van het bestreden besluit.

Uit de ruimtelijke motivering volgt dat het is getoetst aan de Omgevingsverordening en daarin staat het volgende. Het bouwplan kan worden gezien als landschappelijke inpassing omdat de ontwikkeling gebiedseigen en passend is bij de maat en aard van de bestaande kenmerken van het gebied. De bestaande structuren en kwaliteiten veranderen niet. Doordat er sprake is van een grote variëteit aan beplanting en deze zijn volgroeid tot een dichte rand, zijn de recreatieve activiteiten en de bebouwing op de camping aan het zicht onttrokken. Verder krijgt het nieuwe recreatiegebouw met vakantieverblijven een passende landelijke en ingetogen uitstraling. Gezien de aangevraagde activiteiten vallen binnen het huidige campingterrein in combinatie met de landschappelijke inpassing van het campingterrein is er geen sprake van aantasting van de kenmerkende landschapselementen van het veenweidelandschap en is er ook geen negatief effect op het weidevogelgebied. Verder is in de ruimtelijke motivering toegelicht dat er met het bouwplan voldoende rekening is gehouden met de risico’s van klimaatverandering. Zo zijn er voldoende mogelijkheden om het hemelwater af te voeren of in de bodem te laten infiltreren. Het nieuwe gebouw wordt op een aanleghoogte gerealiseerd waarmee wordt voorgesorteerd op het voorkomen van schade door hoge waterstanden. Ook wordt bij de uitwerking van het gebouw rekening gehouden met de accumulatie van warmte.

Gelet op deze ruimtelijke motivering ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid uit de Omgevingsverordening. Het college heeft met de ruimtelijke motivering onderbouwd dat er met het bouwplan sprake is van een landschappelijke inpassing waardoor er geen aantasting is van het veenweidelandschap en het weidevogelgebied en dat met het bouwplan rekening wordt gehouden met de klimaatrisico’s. Verder is in de omgevingsvergunning het voorschrift opgenomen dat de eigenaar verantwoordelijk blijft om permanente bewoning tegen te gaan. De beroepsgrond slaagt niet.

Minicamping

Eisers betogen dat de winteropenstelling en de caravanstalling in strijd zijn met het Omgevingsplan, te weten de bouw- en gebruiksregels uit artikel 15.2.1, aanhef en onder d, en artikel 15.3, aanhef en onderdeel a, van de planregels. Op de zitting hebben eisers aangevoerd dat met de uitbreiding van het aantal standplaatsen de camping niet meer voldoet aan de functieaanduiding van “specifieke vorm van recreatie – minicamping”. Daarbij wijzen eisers op de Toeristische Agenda Molenlanden waaruit volgt dat er sprake is van een minicamping tot vijftien standplaatsen. Volgens eisers is ook onduidelijk of de recreatieverblijven gebouwd worden binnen het bouwvlak.

De rechtbank stelt met betrekking tot het aantal standplaatsen allereerst vast dat in de planregels geen definitie is opgenomen van het begrip “minicamping”. Voor zover eisers stellen dat er voor de definitie gekeken dient te worden naar de Toeristische Agenda Molenlanden, merkt de rechtbank op dat hierin ook geen definitie van “minicamping” is opgenomen. Dat daarin gesproken wordt van een mini-camping tot vijftien plaatsen, betekent nog niet dat een camping om een mini-camping te zijn maar vijftien plaatsen mag hebben. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in de stelling dat de camping in strijd is met de functieaanduiding “specifieke vorm van recreatie – minicamping’. Wat de winteropenstelling van de camping betreft, heeft het college in de ruimtelijke overweging van het wijzigingsbesluit toegelicht dat wordt ingezet op verlenging van het toeristisch seizoen en dat het positief staat tegenover initiatieven die jaarrond overnachten mogelijk maken. Door meer in te zetten op het trekken van vakantiegangers in de weken tussen het hoog- en laagseizoen en daar passend aanbod voor te ontwikkelen, ontvangen ook dagrecreatieve bedrijven en horeca jaarrond meer gasten. Verder vindt de caravanstalling geheel plaats binnen de bestaande bebouwingen. Er bestaat hierdoor geen kans van verrommeling op het erf en het zicht zal niet verder worden beperkt. De rechtbank is gelet op deze motivering van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom er in afwijking van de planregels een omgevingsvergunning is verleend voor de winteropenstelling van de camping en de inpandige caravanstalling. Het college heeft ten aanzien van het bouwvlak op de zitting aan de hand van de plankaart het bouwvlak aangegeven en onweersproken toegelicht dat de twee recreatiewoningen binnen het bouwvlak worden gebouwd. De twee recreatiewoningen (100 m2) worden gebouwd op de plek van de huidige schuur (80 m2) waarbij er nog voldoende ruimte is in het bouwvlak voor de toename in oppervlakte. Van de door eisers gestelde strijdigheid met artikel 15.2.1, onder d, onder 1, van de planregels vanwege het bouwen buiten het bouwvlak, is dan ook geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.

Grondwater- en bodemonderzoek

Eisers stellen dat er ten onrechte geen grondwater- en bodemonderzoek is gedaan op basis van de NEN-normen. Voor wat betreft het grondwater wijzen zij ook op de Voorbeschermingsregels zoals opgenomen in het Omgevingsplan. Voor wat betreft de bodem wijzen zij op artikel 5.89ka, eerste lid, van het Bkl. Volgens eisers strekken de normen inzake bodem- en grondwaterkwaliteit vanuit een oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties mede ter bescherming van de belangen van eisers op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en de ongehinderde uitoefening van hun agrarische bedrijf. Daarbij wijzen eisers op de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 november 2020 (ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706).

Het college heeft gesteld dat het relativiteitsvereiste een beroep op betreffende regels in de weg staat. Het college heeft ten aanzien van de door eisers aangehaalde uitspraak meegedeeld dat daaruit volgt dat alleen wanneer het milieubelang zodanig verweven is met het woon- of leefklimaat daarop een beroep kan worden gedaan. Het college meent dat hiervan geen sprake is.

Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat hun belangen zo verweven zijn met de belangen van de gebruikers van het te bouwen bouwwerk of de bescherming van bodem- en grondwaterkwaliteit, zodat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen ook strekken ter bescherming van de belangen van eisers als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb zodat hierop geen beroep kan worden gedaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er tussen het perceel waarop het bouwplan wordt gerealiseerd en het perceel van eisers nog een weg en een sloot ligt.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Eisers betogen dat de omgevingsvergunning in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties omdat het college de belangen van eisers niet heeft meegenomen in de belangenafweging. Door de uitbreiding van de camping wordt het woon- en leefklimaat van eisers aangetast. Ook worden eisers bemoeilijkt in hun agrarische bedrijfsvoering. Zo worden er auto’s in de berm geparkeerd en neemt het aantal verkeersbewegingen toe. De uitbreiding van de camping leidt tot (geluid)overlast, feesten en evenementen, meer verkeersbewegingen, geurhinder van vuurkorven en barbecues en zicht- en lichtimpact van de koplampen van auto’s.

De rechtbank stelt voorop dat het bij de beoordeling alleen kan gaan om aspecten die in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties relevant zijn. Dit volgt uit het hiervoor onder 4.1 beschreven toetsingskader. Het kan daarbij alleen gaan om ruimtelijk relevante aspecten. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming buiten beschouwing worden gelaten, omdat dat aspecten van openbare orde zijn (ABRvS 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1693). Dit soort overlast kan worden tegengegaan in het kader van de handhaving van de openbare orde. Voor zover het hier al om de ruimtelijk relevante gevolgen gaat en niet om overlast die onder de openbare orde valt, hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat of de agrarische bedrijfsvoering zijn te verwachten. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een camping op grond van het omgevingsplan al is toegestaan. In de ruimtelijke motivering is verder toegelicht dat de uitbreiding van de camping zorgt voor een toename van acht verkeersbewegingen waardoor er afgerond achttien verkeersbewegingen per etmaal zijn. Een dergelijke intensiteit zal naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot negatieve effecten op het gebied van doorstroming of verkeersonveilige situaties. De extra parkeerplaatsen komen op de camping binnen de groene omzoming te liggen waardoor er vanaf de Paalweg geen zicht is op de geparkeerde auto’s. De rechtbank concludeert dan ook dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning blijft gelden.