Advies Afdeling: wetsvoorstel vervanging omgevingswaarde stikstofdepositie onvoldoende rijp voor indiening

Inhoud en achtergrond wetsvoorstel

In de Omgevingswet staat dat in 2025, 2030 en 2035 respectievelijk 40%, 50% en 74% van de stikstofgevoelige natuur onder de zogeheten Kritische Depositiewaarde (KDW) moet zijn gebracht. Met dit wetsvoorstel wil de regering deze zogenoemde omgevingswaarden uit de wet halen. Het voorgestelde alternatief is een doel in de wet om in 2035 te bereiken dat de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden, veroorzaakt door de industrie, de landbouw en de mobiliteit, aanzienlijk is verminderd ten opzichte van 2019. Deze doelstelling moet worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur (amvb) en een ’programma’ in de zin van de Omgevingswet.

Houdbaarheid wetsvoorstel

De Afdeling advisering heeft een aantal bedenkingen bij het wetsvoorstel. Deze hebben ten eerste te maken met de verplichtingen van Nederland op grond van twee Europese richtlijnen: de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Deze verplichtingen horen bij de natuurherstelopgave. Ook plaatst de Afdeling advisering kanttekeningen bij de motivering van de gewenste omslag naar het sturen op emissie (uitstoot) in plaats van depositie (neerdaling) van stikstof. Tot slot stelt zij het ontbreken van voldoende waarborgen in de wet aan de orde voor het tijdig nemen van afdoende maatregelen gericht op natuurherstel.

Natuurherstelopgave

De Vogel- en Habitatrichtlijn bevatten verplichtingen voor de Europese lidstaten over de instandhouding van beschermde natuurgebieden of leefgebieden van beschermde diersoorten of vogels. Bij dit wetsvoorstel gaat het in het bijzonder om de volgende verplichtingen:

De verplichting om de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen voor het behoud of herstel van de gunstige staat van instandhouding van beschermde habitats (‘instandhoudingsverplichting’);

De verplichting om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van beschermde habitats niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen (‘verslechteringsverbod’).

De meeste beschermde habitats in Nederland zijn stikstofgevoelig. Al lange tijd is deze stikstofgevoelige natuur overbelast door stikstofdeposities. Duidelijk is dat Nederland al geruime tijd voor een aanzienlijke natuurherstelopgave staat.

Het wetsvoorstel beoogt de huidige omgevingswaarden uit de wet halen. Het voorgestelde alternatief is een open geformuleerde doelstelling voor 2035 om de uitstoot van stikstof aanzienlijk te verminderen. Het voorstel bevat echter geen kaders of eisen voor concrete (bron)maatregelen om tijdig verdere verslechtering van de natuur tegen te gaan en uiteindelijk natuurherstel te bereiken. De Afdeling adviseert de regering dan ook om in het voorstel duidelijk te maken hoe wordt bijgedragen aan de aanzienlijke natuurherstelopgave.

De omslag naar een emissiegestuurd systeem

Eén van de aanleidingen voor het wetsvoorstel is dat de regering de focus wil verleggen van het sturen op het terugdringen van de depositie van stikstof naar het terugdringen van de emissie van stikstof. De keuze om over te gaan op een andere systematiek dan de huidige op de KDW gebaseerde omgevingswaarden, is aan de wetgever. Daarbij moet wel goed worden gemotiveerd dat het nieuwe systeem voldoet aan de verplichtingen uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Deze motivering in het wetsvoorstel is volgens de Afdeling advisering niet overtuigend. Ten eerste wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel geen inzicht gegeven in de opzet en effectiviteit van het beoogde systeem en de gevolgen ervan voor bedrijven. Ten tweede is niet gemotiveerd waarom het voor een emissiegestuurd systeem nodig is om de huidige omgevingswaarden uit de wet te halen. De Omgevingswet biedt op dit moment al voldoende ruimte voor zo’n systeem. De Afdeling adviseert de regering om de gewenste systeemverandering in ieder geval op deze punten toereikend te onderbouwen.

Ontbreken van benodigde waarborgen in het wetsvoorstel

Volgens het voorstel komt in de wet alleen als doel te staan dat in 2035 een aanzienlijke vermindering van de emissie van ammoniak en stikstofoxiden moet zijn bereikt. De uitwerking hiervan is volledig afhankelijk van nadere regeling bij amvb en de invulling van het programma, zonder dat de wet daarvoor kaders biedt of daaraan eisen stelt. Deze opzet verdraagt zich niet goed met het verslechteringsverbod. Dit verbod vergt tijdige, ook preventieve, maatregelen zodra een verslechtering van de natuur dreigt. Het voorstel schuift verplichtingen in de tijd echter vooruit naar 2035 en formuleert een open einddoel (‘aanzienlijke vermindering’). De Afdeling adviseert in het voorstel waarborgen op te nemen voor de aard en inhoud van te treffen maatregelen met het oog op natuurherstel en voor het tijdig nemen daarvan.

Conclusie

De Afdeling adviseert de regering om het wetsvoorstel niet in de huidige vorm bij de Tweede Kamer in te dienen.

Lees hier het advies: Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof.