Intern salderen in het planspoor: gewijzigde jurisprudentielijn

De vraag die de praktijk nadien bezighield, betrof de vraag in hoeverre de jurisprudentiewijziging van de Afdeling in het projectspoor óók gevolgen zou (moeten) hebben voor het planspoor (bestemmingsplannen/omgevingsplannen). Die vraag heeft de Afdeling in haar uitspraak van 14 januari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:193) (hierna: ‘de Pasgeld-uitspraak’) over het door de gemeenteraad van Rijswijk vastgestelde bestemmingsplan “Pasgeld-West” beantwoord. In deze bijdrage bespreken wij de overwegingen van de Afdeling, alsook de gevolgen van die uitspraak voor de ontwikkelingspraktijk.

Essentie uitspraak

In de uitspraken van 18 december 2024 heeft de Afdeling – zoals gezegd – haar jurisprudentie over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht (oftewel: het projectspoor) gewijzigd. In die uitspraak heeft de Afdeling, kort samengevat, overwogen dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Dit betekent concreet dat in de voortoets geen gebruik meer kan worden gemaakt van intern salderen. Intern salderen mag nog wel worden toegepast bij het opstellen van een passende beoordeling. In dat geval moet echter ook worden getoetst aan het additionaliteitsvereiste. Dat vereiste komt er in de kern op neer dat gemotiveerd moet worden dat de activiteit waarmee gesaldeerd wordt, niet nodig is als instandhoudingsmaatregel (artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn) dan wel als passende maatregel (artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn).

In haar Pasgeld-uitspraak heeft de Afdeling deze lijn doorgetrokken naar het planspoor. In navolging van de eerdere jurisprudentie over het projectspoor heeft zij overwogen dat intern salderen ook in het planspoor niet meer mag in een voortoets. Intern salderen in het planspoor kwalificeert in het vervolg – net als intern salderen in het projectspoor – als mitigerende maatregel en mag om die reden uitsluitend worden betrokken in een passende beoordeling. Deze jurisprudentiewijziging brengt met zich mee dat het additionaliteitsvereiste in het vervolg óók geldt voor intern salderen in het planspoor, met dien verstande dat de toets aan het additionaliteitsvereiste in het planspoor (aanzienlijk) lichter is dan het additionaliteitsvereiste in het projectspoor (bij de natuurvergunning).

De relevante achtergronden

De Pasgeld-uitspraak draaide om het door de gemeenteraad van Rijswijk vastgestelde bestemmingsplan “Pasgeld-West”. Dit bestemmingsplan voorzag in een gebiedsontwikkeling (bestaande uit onder andere maximaal 1.000 woningen, bedrijvigheid en maatschappelijke voorzieningen). Tegen het bestemmingsplan was beroep ingesteld door een stichting. Onder verwijzing naar de Rendac-uitspraak voerde deze stichting aan dat bij intern salderen in het planspoor niet volstaan kon worden met een voortoets.

De overwegingen van de Afdeling

In het betoog van de stichting, ziet de Afdeling aanleiding om haar jurisprudentie over intern salderen in het planspoor te wijzigen. Die wijziging houdt, kort gezegd, in dat het gebruik waarmee intern wordt gesaldeerd (in het planspoor: het feitelijk aanwezige en planologisch legale gebruik dat beëindigd wordt ten behoeve van de nieuwe ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt) niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus – zo vervolgt de Afdeling – voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie en de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die in het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt op zichzelf moeten worden onderzocht.

Van een bestemmingsplan dat mogelijk significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied kan pas sprake zijn als het betrokken bestemmingsplan voorziet in ‘een ruimtelijke ontwikkeling’, aldus de Afdeling (r.o. 13). Een bestemmingsplan maakt een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk als het meer of ander gebruik toestaat dan de feitelijk aanwezige én planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. De Afdeling heeft dit overigens eerder ook al overwogen (zie bijvoorbeeld AbRS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212).

Als vervolgens uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden opgesteld waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Die passende beoordeling zal vaker dan voorheen nodig zijn bij bestemmingsplannen (en overigens ook bij omgevingsplannen).

Intern salderen mag als mitigerende maatregel wél betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt in het plan. Dit heeft tot gevolg dat intern salderen alleen kan als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat intern salderen alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van het gebruik waarmee intern wordt gesaldeerd niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Dit dient steeds in het concrete geval bij de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd te worden. Voor de invulling van de motiveringsverplichting geldt voor de gemeenteraad een vergewisplicht. Dit betekent dat de raad aan zijn motiveringsverplichting kan voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van het gebruik nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel. Deze vergewisplicht als invulling van de motiveringsverplichting van het additionaliteitsvereiste geldt voor de inzet van alle mitigerende maatregelen (zoals intern- en extern salderen) die worden ingezet in een bestemmingsplan dat wordt vastgesteld door de gemeenteraad.

Het voorgaande roept een aantal vragen op, waaronder de vraag naar de inhoud van de vergewisplicht in relatie tot het additionaliteitsvereiste. Op deze vraag gaan wij in deze bijdrage nader in. Andere vragen naar aanleiding van de Pasgeld-uitspraak zullen in volgende bijdragen aan bod komen, waarin een aantal elementen uit de Pasgeld-uitspraak nader wordt besproken.

Additionaliteitsvereiste voor plannen en vergewisplicht gemeenteraad

De Pasgeld-uitspraak heeft tot gevolg dat in die gevallen waarin intern wordt gesaldeerd ten behoeve van een bestemmingsplan, een passende beoordeling (artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming) noodzakelijk is. Een additionaliteitstoets moet onderdeel uitmaken van die passende beoordeling. Interessant en belangrijk om op te merken is dat de Afdeling in het planspoor een lichtere additionaliteitstoets verlangt, dan in het projectspoor. Daarover het volgende.

Intern salderen is een maatregel die naar zijn aard ingezet kan worden als instandhoudingsmaatregel (artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn) of als passende maatregel (artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn). Intern salderen kan daarom alleen in de passende beoordeling worden betrokken als mitigerende maatregel, als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dit betekent dat het bevoegd gezag moet kunnen motiveren dat het gebruik waarmee intern wordt gesaldeerd niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of als passende maatregel.

Het voorgaande betekent dat in die gevallen waarin ten behoeve van een bestemmingsplan intern wordt gesaldeerd, in de regel de gemeenteraad zal moeten motiveren waarom die maatregel niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel (r.o. 23.1). Deze motiveringsplicht is voor de gemeenteraad – als planwetgever – een andere dan voor de minister(s) of gedeputeerde staten. De verklaring hiervoor ligt in het feit dat de gemeenteraad geen bevoegdheden of instrumenten op grond van de wet natuurbescherming heeft waarmee hij invloed zou kunnen uitoefenen op de keuze van de maatregelen die worden ingezet als instandhoudingsmaatregel dan wel passende maatregel.

Omdat de gemeenteraad – anders dan de rijksoverheid of de provincie – geen invloed kan hebben op de keuze van te treffen maatregelen, kan hij enkel op basis van openbare gegevens komen tot een invulling van de motiveringsverplichting. Het is daarom dat de Afdeling in de Pasgeld-uitspraak overweegt dat de gemeenteraad aan zijn motiveringsplicht kan voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag (provincie of rijksoverheid) dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van het gebruik waarmee intern wordt gesaldeerd nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel. Kortom: door zich ervan te vergewissen dat er geen aanwijzingen zijn dat het gebruik waarmee intern wordt gesaldeerd, benodigd is als instandhoudingsmaatregel dan wel passende maatregel, kan de gemeenteraad invulling geven aan de op hem rustende motiveringsplicht.

Vergewisplicht ter invulling van de motiveringsplicht: van toepassing op alle soorten mitigerende maatregelen

Van belang is dat hetgeen hierboven uiteen is gezet over de vergewisplicht die op de gemeenteraad rust in het planspoor, van toepassing is alle soorten mitigerende maatregelen. Dus zowel voor intern salderen als extern salderen. Belangrijk ook om in dit kader op te merken dat voor extern salderen in het planspoor – wat het additionaliteitsvereiste betreft – geen andere of zwaardere motiveringstoets geldt.

Zwaardere motiveringsplicht voor minister en provinciebestuur

Omdat, zoals hierboven uiteen is gezet, provincie en rijksoverheid wél bevoegdheden en instrumenten hebben om – kort samengevat – de staat van Natura 2000-gebieden te verbeteren, geldt voor hen een zwaardere motiveringseis r.o. 23.4). Zie voor deze zwaardere toets die voor provincie en rijksoverheid geldt, de uitspraken van de Afdeling van 24 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:625) en 2 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3981).

Dat wat betreft het additionaliteitsvereiste en de vergewisplicht. Dan nu nog enkele afsluitende opmerkingen over de Pasgeld-uitspraak.

Uitspraak ook relevant voor omgevingsplannen

De Pasgeld-uitspraak heeft uitsluitend betrekking op bestemmingsplannen. Aangenomen mag worden dat de gewijzigde jurisprudentielijn van de Afdeling, zoals deze volgt uit de Pasgeld-uitspraak, óók van toepassing is op omgevingsplanwijzigingen.

Koppeling plan-MER aan passende beoordeling

Bij intern salderen moet in het vervolg (dus) een passende beoordeling worden opgesteld. In beginsel ontstaat daarmee dan een plan-MER-plicht (artikel 16.36 lid 1 van de Omgevingswet). Echter, op het moment dat gebruik kan worden gemaakt van “de kleine gebieden-regeling” kan volstaan worden met een plan-m.e.r.-beoordeling (zie artikel 16.36 lid 3 van de Omgevingswet gelezen in samenhang met artikel 11.1 lid 3 van het Omgevingsbesluit). Zie voor een toepassing van “de kleine gebieden-regeling” onder oud recht bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling inzake De Texelse Bierbrouwerij (AbRS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054).