Vergunningvrij bouwen belooft veel, BOPA levert versnelling

In het persbericht stelt Heijmans dat bouwen zonder omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit een grote versnelling kan opleveren. Volgens het bouwbedrijf vervalt dan namelijk de fase van formele besluitvorming, bezwaar en beroep. In theorie zou daarmee een aanzienlijk traject kunnen worden overgeslagen.

In de praktijk ligt dat ingewikkelder. Bij de omgevingsplanactiviteit bouwen vindt namelijk geen ruimtelijke afweging plaats, tenzij het bouwplan in strijd is met het omgevingsplan. De vergunningverlening is limitatief‑imperatief ingericht, waardoor gemeenten slechts een zeer beperkt toetsingskader hebben. Juist om die reden kan een activiteit in het omgevingsplan in bepaalde gevallen vergunningvrij worden verklaard.

De veronderstelde tijdwinst van twee jaar is volgens deskundigen daarom niet realistisch. De beslistermijn voor de omgevingsplanactiviteit bedraagt maximaal acht weken. Bij plannen die volledig binnen het omgevingsplan passen, heeft bezwaar bovendien nauwelijks kans van slagen en is de kans klein dat een voorlopige voorziening wordt toegewezen. In zulke gevallen kan al binnen acht weken worden gestart met bouwen.

Dit staat in scherp contrast met de claim van jarenlange versnelling. Eventuele tijdwinst beperkt zich uitsluitend tot die acht weken en kan bovendien al vroeg in het traject weer verdwijnen doordat extra onderzoek nodig blijkt om juridische en planologische zekerheid te creëren in de omgevingsplanprocedure.

Daarnaast verschuift met vergunningvrij bouwen het juridische risico. In reguliere procedures worden fouten die in een bestemmingsplan of omgevingsplan zijn blijven zitten — bijvoorbeeld omdat het plan toch niet volledig in overeenstemming blijkt met de planregels — vaak tijdens de vergunningprocedure hersteld. Die correctieruimte ontbreekt volledig wanneer zonder vergunning wordt gestart. Als de vertaling van het omgevingsplan naar het concrete bouwplan niet zorgvuldig is gedaan, kan dit tijdens de uitvoering alsnog aan het licht komen. Dat risico ligt in zo’n geval volledig bij de bouwer.

Daarbij komt dat bij vergunningvrije projecten de tweede rechtsgang niet verdwijnt, maar verschuift naar handhaving. Zeker bij omstreden plannen dienen omwonenden regelmatig handhavingsverzoeken in. Is zo’n verzoek gegrond, dan staat de ontwikkelaar juridisch met lege handen: het ontwerp voldoet dan niet aan de eisen en wordt gezien als bouwen zonder vergunning. Het gevolg is dat de werkzaamheden kunnen worden stilgelegd, met alle vertraging van dien.

Het experiment dat Heijmans aankondigt is daarmee interessant om te volgen, maar de verwachtingen over structurele versnelling lijken vooralsnog ongegrond. De juridische werkelijkheid is weerbarstiger: vergunningvrij bouwen kan in specifieke gevallen iets aan tijd besparen, maar introduceert tegelijkertijd nieuwe onzekerheden en verschuift risico’s naar de uitvoeringsfase. Hoe dit uitpakt bij grotere projecten of bij stevige bezwaren tijdens de bouw, zal moeten blijken. Voorlopig lijkt het experiment vooral te onderstrepen dat sneller bouwen niet automatisch betekent dat de juridische werkelijkheid sneller wordt.

De gemeente Goirle heeft dit experiment overigens al tot uitvoering gebracht.

Wanneer kan een omgevingsplanactiviteit bouwen wél flinke vertraging oplopen?

Zoals eerder benoemd heeft de omgevingsplanactiviteit bouwen een limitatief-imperatief karakter. Dat betekent dat de vergunning moet worden verleend wanneer het bouwplan voldoet aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan.

De vergunning treedt in werking op de dag na bekendmaking aan de aanvrager. Vanaf dat moment mag de aanvrager in beginsel direct starten met bouwen.

In artikel 16.79 lid 4 van de Omgevingswet is echter bepaald dat wanneer binnen de bezwaartermijn een verzoek om voorlopige voorziening wordt ingediend, de omgevingsvergunning niet in werking treedt voordat op dat verzoek is beslist. Dit geldt echter alleen voor onomkeerbare activiteiten wat een bouwactiviteit in de regel niet is. Dit traject duurt dus geen anderhalf tot twee jaar.

De voorlopige voorziening wordt echter wel toegekend wanneer de rechter constateert dat de bezwaarmaker een zwaarwegend punt heeft waardoor de uitvoerbaarheid van het bouwplan daadwerkelijk ter discussie staat. Daarvan kan sprake zijn wanneer het bouwplan feitelijk onjuist is vertaald naar de juridische regels van het omgevingsplan, waardoor het plan niet voldoet aan de beoordelingsregels.

En wat als de omgevingsplanactiviteit bouwen vergunningvrij is?

Wanneer de activiteit vergunningvrij is verklaard, kan de initiatiefnemer naar zijn mening zonder vergunning starten met bouwen.

De juridische ingang voor een bezwaarmaker verschuift dan van een preventieve toets (voorafgaand aan vergunningverlening) naar een repressieve toets (tijdens of na de bouw). Een belanghebbende kan gedurende of na de bouw een handhavingsverzoek indienen bij de gemeente.

De vraag of daadwerkelijk conform het omgevingsplan wordt gebouwd, wordt dan alsnog via een bestuursrechtelijke procedure beoordeeld. Blijkt tijdens de bouw dat de bezwaarmaker een serieus juridisch punt heeft, dan kan de bouwer alsnog worden geconfronteerd met stillegging van de werkzaamheden en moet hij mogelijk de volledige bezwaar- en beroepsprocedure afwachten.

Bij vergunningvrij bouwen vervalt de tweede rechtsgang dus niet; deze verschuift slechts naar achteren in de tijd. Bezwaarmakers kunnen de beoordeling immers alsnog ter discussie stellen via een handhavingsverzoek, waarop de gemeente moet beslissen. Tegen die beslissing staan vervolgens bezwaar en beroep open. Daarnaast kan een verzoeker een voorlopige voorziening vragen tot stillegging van de bouw. Het is aan de bouwer om te bepalen of hij dat risico wenselijk acht.

Hoe kun je dit echt voorkomen?

Dat kan door niet eerst een omgevingsplanprocedure te doorlopen en vervolgens gebruik te maken van vergunningvrije mogelijkheden, maar door één BOPA-omgevingsvergunning aan te vragen (Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit).

Een belangrijk voordeel van een BOPA is dat deze wordt verleend op basis van concrete, vergunde bouwtekeningen en niet uitsluitend op basis van een abstracte set juridische regels. Over een set regels kunnen interpretatieverschillen ontstaan; over een vergunde bouwtekening in beginsel niet. Wat is vergund, wordt gebouwd — punt.

Bij juridisch geformuleerde regels kunnen daarentegen uiteenlopende interpretaties ontstaan. De huidige landelijke regels over vergunningvrij bouwen hebben al tot veel discussie, jurisprudentie en reparatiewetgeving geleid.

Daarbij moet worden bedacht dat onder de systematiek van de Omgevingswet veel regelgevende verantwoordelijkheid bij gemeenten ligt.

Voorheen werden landelijke regels — zoals de regels over vergunningvrij bouwen — opgesteld door gespecialiseerde teams binnen de Rijksoverheid, met omvangrijke juridische ondersteuning en beleidsafdelingen die zich fulltime bezighouden met wetstechniek, consistentie en uitvoerbaarheid.

In de nieuwe situatie moeten vergelijkbare juridische normen worden vormgegeven binnen individuele gemeenten. Dat betekent in de praktijk dat omgevingsplanregels soms worden opgesteld door een beperkte bezetting, waarbij planologen en juristen — hoe deskundig ook — te maken hebben met capaciteitstekorten, hoge werkdruk en een breed takenpakket.

Dat verschil in schaal, ondersteuning en specialisatie is niet zonder betekenis. Juridische regels die ruimte laten voor interpretatie of niet volledig scherp zijn geformuleerd, leveren in de handhavingsfase vrijwel onvermijdelijk discussie op. En juist bij vergunningvrij bouwen vindt die juridische toetsing pas plaats op het moment dat er al gebouwd wordt.

Met andere woorden: waar voorheen interpretatievraagstukken op rijksniveau speelden, kunnen die nu op gemeentelijk niveau ontstaan — met directe gevolgen voor individuele bouwprojecten. Dat vergroot het risico dat geschillen pas tijdens of na de bouw aan het licht komen, met stillegging, procedures en vertraging als mogelijk gevolg.

En dát is precies het risico dat bij een zorgvuldig gekozen vergunningstrategie aan de voorkant aanzienlijk kan worden beperkt.

Onrealistische verwachtingen als rode draad in de Omgevingswet

Het idee dat in de omgevingsplanprocedure alles kan worden beoordeeld, zodat de omgevingsplanactiviteit bouwen uiteindelijk slechts een stempelkwestie wordt, maakt het opnemen van een vergunningplicht in het omgevingsplan in feite zinloos. Laat daar geen misverstand over bestaan.

Vanuit gemeentelijk perspectief is het zelfs een aantrekkelijke gedachte: zoveel mogelijk beoordeling aan de voorkant. Veel gemeenten zullen hier ook op aansturen. De praktijk van gebiedsontwikkeling laat echter iets anders zien. Ontwikkelaars werken doorgaans niet op deze manier. Zij willen eerst een zekere mate van planologische zekerheid om risico’s af te dekken, voordat zij investeren in een kostbare en tijdrovende uitwerking. Het doel is om zo snel mogelijk een ontwerp ter inzage te kunnen leggen. Als alles vooraf volledig moet worden beoordeeld en uitgewerkt, zal die terinzagelegging juist aanzienlijk langer op zich laten wachten. De vermeende tijdswinst van het ontbreken van een vergunningplicht wordt daarmee grotendeels geneutraliseerd.

Dat een ontwikkelaar nog niet beschikt over een uitgewerkt plan is nu juist vaak de reden om te kiezen voor een omgevingsplanprocedure. Is er wél sprake van een concreet en uitgewerkt plan, dan is de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) bij uitstek het instrument om versnelling te realiseren. Uit de eerste jurisprudentie blijkt bovendien dat de BOPA voor een groot aantal projecten toepasbaar is.

In dat licht is het nauwelijks logisch alsnog voor een omgevingsplanprocedure te kiezen. De ontwikkelaar heeft een concreet plan dat eerst naar juridische regels moet worden vertaald, vervolgens gedigitaliseerd, geannoteerd en voorzien van toepasbare regels — en dat alles binnen het kader van de STOP/TPOD-standaard. Dat is een uiterst arbeidsintensief proces, terwijl het aantal experts dat dit beheerst op één hand te tellen is. En door al die intensieve handelingen wordt geen enkele woning sneller of beter gebouwd.

Als de woningnood daadwerkelijk zo urgent is, waarom wordt dan juist nu gekozen voor dit zware en tijdrovende traject? Een BOPA moet uiteindelijk weliswaar ook worden verwerkt in het omgevingsplan, maar dat kan op een later moment plaatsvinden. Daarmee hoeft de ontwikkelaar niet te wachten op een langdurig juridisch en technisch proces en wordt onnodige vertraging voorkomen. Bovendien schuilt ook in dit traject het risico op juridische fouten.

De Omgevingswet biedt zeker instrumenten om te versnellen. Het is echter teleurstellend dat in de bestuurlijke en beleidsmatige lagen boven de uitvoering voortdurend onrealistische verwachtingen worden gewekt die in de praktijk niet waar te maken zijn. Dat is misschien wel de meest constante rode draad in de communicatie over de Omgevingswet. Als later blijkt dat die verwachtingen niet worden waargemaakt, wordt het vingertje naar de uitvoeringspraktijk gewezen.

BOPA als versnelling: bevoegdheid, adviesrecht en uitvoeringspraktijk

Een andere versnelling van een BOPA-procedure is dat niet de gemeenteraad, maar het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen. Wel geldt in aangewezen gevallen een bindend adviesrecht. Dit bindend adviesrecht is echter gebonden aan strikte termijnen en het advies mag alleen worden gebaseerd op de beoordelingsregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dat verschilt van een omgevingsplanwijziging, waarbij de gemeenteraad veel langer kan doen over de besluitvorming.

Je kunt stellen dat de gemeenteraad bij een BOPA een beperktere rol heeft dan bij een omgevingsplanwijziging. Daarover kun je van alles vinden, maar als versnelling voorop staat, is dit een reden om voor een BOPA te kiezen.

Al vóór de invoering van de Omgevingswet is er felle kritiek geweest op de BOPA, ook vanuit provincies. Zij vreesden dat provinciale belangen bij een BOPA niet voldoende gewaarborgd zouden zijn. De eerste jurisprudentie geeft echter een beeld dat deze zorgen niet terecht zijn. En het is één van de zeven kerninstrumenten van de Omgevingswet. De BOPA is in het leven geroepen om concrete projecten snel tot uitvoering te brengen; het is geen geitenpad maar wél een koninklijke weg — en dat geldt evenzeer voor een omgevingsplan: ook dat is geen minderwaardige route naar realisatie.

Zolang men blijft redeneren dat eerst een omgevingsplanwijziging moet volgen, is versnelling vrijwel uitgesloten. Een activiteit vergunningvrij maken verandert daar niets aan. Er moet worden ingezien dat een omgevingsplanwijziging aanzienlijk meer werk is dan de voormalige postzegelbestemmingsplannen. Het alleen vergunningvrij maken van activiteiten is veelal een rookgordijn om de realiteit en de signalen uit de uitvoeringspraktijk niet onder ogen te zien.

Werkelijke vertragingen in beeld brengen

In de praktijk blijkt dat er veel tijd verstrijkt tussen de verschillende procedures. De traditionele procedure bij woningbouw verloopt meestal als volgt: eerst treedt een gewijzigd omgevingsplan in werking, daarna wordt de vergunningaanvraag voor de omgevingsplanactiviteiten ingediend, gevolgd door de WKB-melding.

De praktijk laat echter zien dat na de inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime de vergunningsaanvraag zich soms pas na meer dan een jaar aandient. De Wkb-melding volgt vervolgens vaak pas een halfjaar later, waarna de bouwer opnieuw een halfjaar wacht voordat daadwerkelijk met de bouw wordt gestart. Voor zover bekend ontbreekt onderzoek dat inzicht geeft in de oorzaken van deze lange wachttijden. Het vergunningvrij maken van activiteiten zal hier vermoedelijk weinig aan veranderen. De kernvraag blijft waarom een vergunningsaanvraag of Wkb-melding niet direct na vaststelling van het nieuwe omgevingsplan wordt ingediend, maar soms pas een jaar later.

Een andere belangrijke bron van vertraging ligt in het voortraject: eindeloze afstemmingen met adviseurs en de provincie, het wachten op noodzakelijke onderzoeken en onderbouwingen, en vervolgens de beoordeling daarvan door een beperkt aantal vakdeskundigen. Er bestaat een bekend gezegde: iedereen wil dereguleren en versnellen, maar zodra het het eigen belang raakt, kunnen de eisen niet streng genoeg zijn. De vertraging ligt daarbij zelden bij onszelf, maar altijd bij een ander – terwijl we precies weten hoe die ander het proces zou moeten versnellen. In dat opzicht heeft ook deze exercitie iets herkenbaars.

Artikel over het werkproces: Integreer planologische procedure in vergunningsprocedure