10e RECHTERLIJKE UITSPRAAK BOPA! o.a. ontbreken bindend advies gemeenteraad

De verleende BOPA van 18 juni 2024 (bestreden besluit) ziet op het realiseren van een crisisnoodopvang (CNO). Interessant is dat in deze uitspraak wordt ingegaan op of een bindend advies van de raad nodig was op grond van artikel 16.15a, sub b, onder 1̊, van de Omgevingswet en of het gebrek dat dit advies niet is aangevraagd in de bezwaarfase nog kan worden hersteld. Verder wordt ook ingegaan op de 'evenwichtige toedeling van functies aan locaties' voor onder andere de aspecten geluid, geur, trillingen en een spuitzone.

Bindend advies gemeenteraad

Verzoekers voeren aan dat een bindend advies van de gemeenteraad ontbreekt en dat er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze grond onderbouwen verzoekers door erop te wijzen dat het college de maximaal planologische mogelijkheden van de bedrijven in de omgeving heeft miskend, dat de instructieregels niet zijn gevolgd en dat een onderzoek naar de spuitzone ontbreekt. De omgevingsvergunning is aangevraagd voor logies, maar volgens verzoekers is er sprake van wonen. Daarnaast wijzen verzoekers op meerdere fouten in het akoestisch onderzoek, waardoor ten onrechte is geconcludeerd dat er bij het perceel sprake is van een matige woonomgeving in plaats van een (zeer) slechte woonomgeving. Bovendien zijn in de omgevingsvergunning geen voorwaardelijke verplichtingen opgenomen ter zake de aanleg van een noodzakelijk voetpad langs Brieltjenspolder Noord.

Het college stelt dat voor de CNO geen bindend advies aan de gemeenteraad gevraagd hoeft te worden, omdat de CNO niet valt onder de in het Delegatiebesluit aangewezen gevallen. Volgens het college is de omgevingsvergunning terecht verleend voor logies, omdat de CNO geen permanent verblijf voor asielzoekers is. Bij de verlening van de omgevingsvergunning is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Artikel 16.15a, sub b, onder 1̊, van de Omgevingswet (Ow) bepaalt dat de gemeenteraad – bij een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning – als adviseur aangewezen moet worden in de door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeenteraad van de gemeente [plaats 1] heeft hiertoe het Delegatiebesluit Omgevingsrecht (Delegatiebesluit) aangenomen. In artikel 5.1 van het Delegatiebesluit is bepaald dat de gemeenteraad bij het realiseren van specifieke maatschappelijke voorzieningen gebruik wenst te maken van zijn adviesbevoegdheid. Uit de toelichting bij dit artikel uit het Delegatiebesluit volgt dat hieronder maatschappelijke voorzieningen worden verstaan, die normaal gesproken niet zonder meer overal in de woonomgeving of in het overwegende agrarische buitengebied passen, gelet op specifieke eisen ten aanzien van het gebruik, situering en bereikbaarheid. Het college stelt dat de CNO niet aan deze voorwaarden voldoet, omdat het niet in de woonomgeving of het overwegend agrarische buitengebied wordt gerealiseerd en er geen sprake is van een openbaar toegankelijke voorziening. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college artikel 5.1 van het Delegatiebesluit te beperkt geïnterpreteerd. Een CNO is bij uitstek een maatschappelijke voorziening die normaal gesproken niet zonder meer in de woonomgeving of het buitengebied past. In deze zaak gaat het om een CNO die op een industrieterrein wordt gerealiseerd, wat het vorenstaande bevestigt. Bovendien volgt uit het Delegatiebesluit niet dat dat openbare toegankelijkheid een criterium is voor het al dan niet inwinnen van bindend advies bij de gemeenteraad. De grond van verzoekers slaagt. De voorzieningenrechter volgt verzoekers overigens niet in de grond dat dit een gebrek is dat niet meer in de beslissing op bezwaar hersteld kan worden. Uit artikel 7:11 van de Awb volgt dat in bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. Dat geldt dan dus ook voor de beoordeling van de gehonoreerde aanvraag en dus kan dit gebrek in bezwaar hersteld worden.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Op het perceel is van toepassing het Omgevingsplan gemeente [plaats 1] (omgevingsplan). Onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan3 valt het voor 2024 voor het perceel gelden bestemmingsplan ‘Bestemmingsplan Kern [plaats 2] ’ (voormalige bestemmingsplan). Het perceel heeft onder meer de bestemming ‘bedrijventerrein’. De voor ‘bedrijven’ aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor bedrijven die zijn genoemd in ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ een bedrijfswoning en aan-huis-gebonden-beroepen, bij de bedrijven behorende ondergeschikte kantoren en ondergeschikte detailhandel en bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals tuinen, groen, water, nutsvoorzieningen, ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen en overige verhardingen.

Artikel 5.1, eerste lid, sub a en tweede lid, sub a, van de Ow verbieden het verrichten van respectievelijk een omgevingsplanactiviteit of een bouwactiviteit zonder omgevingsvergunning. In de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow is een buitenplanse omgevingsplanactiviteit gedefinieerd als een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning ter verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan (sub a) of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan (sub b). Op grond van artikel 5.21, tweede lid, sub b, van de Ow strekken de regels voor een omgevingsplanactiviteit er in ieder geval toe om de omgevingsvergunning ook te kunnen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat, als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, deze alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een aangevraagde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit – anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang – wordt geweigerd indien een van de weigeringsgronden uit artikel 8.0b, tweede lid, van het Bkl zich voordoet.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

De rechtbank leidt uit de bestemming en het voormalige bestemmingsplan af dat de beoogde CNO niet past binnen het omgevingsplan, omdat de CNO niet voldoet aan de in overweging 7.4 omschreven bestemming van het perceel. Tussen partijen is niet in geschil dat, om de CNO mogelijk te maken, er van het omgevingsplan afgeweken moet worden. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of het college op goede gronden de omgevingsvergunning toch heeft verleend en dus of het college op goede gronden heeft aangenomen dat met het toestaan van de CNO sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de CNO gevestigd moet worden in een leegstaand kantoorgebouw dat voorafgaand aan de plaatsing van asielzoekers intern verbouwd wordt. De ruimtelijke uitstraling van het gebouw op het perceel wijzigt niet. Ook neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de omgevingsvergunning is verleend voor een tijdelijke periode van maximaal acht jaar en dat de opvang van asielzoekers een maatschappelijke kwestie is. Aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning is een ruimtelijke onderbouwing van de effecten op de fysieke leefomgeving ten grondslag gelegd. In de ruimtelijke onderbouwing is de beoogde activiteit getoetst aan het nationale, provinciale en plaatselijke beleidskader en diverse aspecten van de fysieke leefomgeving, waaronder geluid, trillingen, geur, bodem, verkeer, parkeren, water, natuurwaarden en luchtkwaliteit.

Wonen of logies

Voor wat betreft de grond uit het verzoekschrift dat de omgevingsvergunning verleend had moeten worden voor ‘wonen’ in plaats van ‘logies’ verwijst de voorzieningenrechter naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 14 juni 2024 (ABRvS 14 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2443). Hoewel in deze uitspraak het recht van vóór 1 januari 2024 voorlag, kan hier wel uit worden afgeleid dat volgens de ABRvS het begrip opvang van asielzoekers breed moet worden uitgelegd. Dat betekent dat hier niet alleen sec de opvang valt, maar ook bijbehorende voorzieningen. Gelet op het voornoemde beoordelingskader vat de voorzieningenrechter de CNO op als het tijdelijk onderdak bieden overeenkomstig de definitie van logiesfunctie en logiesverblijf uit bijlage I, onderdeel B, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Dit sluit ook aan bij wat ter zitting door het college is toegelicht, namelijk dat de CNO een tijdelijke voorziening is, van waaruit asielzoekers doorstromen naar andere locaties dan wel naar familie. De CNO is geen asielzoekerscentrum. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is er door de aard van logiesfunctie geen sprake van wonen en kan de CNO evenmin als een geluidsgevoelig gebouw in de zin van artikel 3.21, eerste lid, sub a, van het Bkl worden gekwalificeerd. De grond, dat bij de omgevingsvergunning van ‘wonen’ had moeten worden uitgegaan, slaagt dus niet.

Bestaande planologische mogelijkheden

Verzoekers voeren ook als grond aan dat het college bij de verlening van de verleende omgevingsvergunning onvoldoende rekening heeft gehouden met de bestaande planologische mogelijkheden van de bedrijven van verzoekers. Ter zitting hebben verzoekers toegelicht dat deze grond ziet op het onvolledige onderzoek, omdat niet alle bedrijven in de beoordeling betrokken zijn. Naar vaste rechtspraak (ABRvS 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713 en ABRvS 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1285) wordt onder rekening houden met de maximale planologische mogelijkheden verstaan dat het college bij de afweging van bij de besluitvorming betrokken belangen mag meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook veroorzaakt kunnen worden door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Aangezien de CNO geen geluidsgevoelig gebouw is, belet de verleende omgevingsvergunning verzoekers niet om hun activiteiten overeenkomstig de bestemming en de relevante vergunning(en) te ontplooien. De door verzoekers geuite vrees voor beknotting van hun activiteiten in relatie tot de exploitatie van de CNO is niet aannemelijk gemaakt. Deze grond slaagt dan ook niet.

Geluid, geur en trillingen

De kwalificatie dat de CNO geen geluidsgevoelig gebouw is, werkt ook door in de beoordeling van de gronden over geluids-, trillings- en geuroverlast. Uit de kwalificatie volgt dat de in acht te nemen normen minder stringent zijn dan in geval van een woning. Artikel 3.18, vierde lid, van het Bkl bepaalt dat een geluidsgevoelig gebouw – dat op grond van onder meer een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is toegelaten voor een duur van niet meer dan tien jaar – niet in aanmerking wordt genomen. Het college heeft aan de ruimtelijke onderbouwing onder meer een akoestisch onderzoek ten grondslag gelegd. In het rapport is het college geadviseerd om voor de geluidwering door de gevels uit te gaan van voldoende isolatie op basis van de gezamenlijke geluidswaarde op het bedrijventerrein en de geluidswaarde door wegen. Voor de slaapkamers wordt geadviseerd om te streven naar een binnenwaarde van maximaal 45 dB(A). In het akoestisch onderzoek zijn alle bedrijven opgenomen die binnen een straal van 50 meter van het perceel afliggen. In het akoestisch rapport is geadviseerd om aan te sluiten bij de geluidswaarden voor rijks- en gemeentewegen in geval van een permanente wijziging van de gebruiksfunctie. Deze waarden kennen een standaard- en grenswaarde. Voor het geluid van de bedrijfsmatige activiteiten zijn geen regels in het omgevingsplan opgenomen. De normen uit het voormalige Activiteitenbesluit zijn van toepassing. In het rapport is bij de diverse bedrijven aangegeven dat er in nagenoeg alle bedrijven sprake is van een situatie dat de feitelijke geluidsproductie onder het vergunde niveau ligt. Weliswaar is de CNO geen geluidsgevoelig gebouw, maar desalniettemin heeft het college, zoals ter zitting is besproken, nadere geluidsmaatregelen met de aannemer afgesproken. De grond over de geluidsoverlast slaagt niet, waarbij de voorzieningenrechter er overigens vanuit gaat dat het college in de bezwaarprocedure gemotiveerd zal reageren op het tijdens de voorlopige voorzieningenprocedure overgelegde contra-advies van verzoekers voor wat betreft de geluidsoverlast.

Voor wat betreft de gronden over geur- en trillingsoverlast verwijst de voorzieningenrechter naar respectievelijk artikel 5.90, tweede lid, en artikel 5.79, tweede lid, sub b, van het Bkl. De hiervoor aangehaalde artikelen bepalen voor zowel geur- als trillingsoverlast dat de respectievelijke paragrafen uit het Bkl (respectievelijk § 5.1.4.6.1 en § 5.1.4.4 uit het Bkl) grotendeels niet van toepassing zijn als het gaat om de geur dan wel trilling door een activiteit op een geur- dan wel trillingsgevoelig gebouw, mits het gebouw op basis van onder meer een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit van niet meer dan tien jaar is toegelaten. Voor geuroverlast stelt artikel 5.92, tweede lid, van het Bkl alleen de eis dat een omgevingsplan erin moet voorzien dat de geur door een activiteit op geurgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. Het college verwijst in de ruimtelijke onderbouwing naar de activiteiten van [bedrijf] ( [adres 2] ) en [verzoeker 8] scheidt metaalafval. Voor beide bedrijven stelt het college dat waargenomen is dat er heel weinig geur bij de productie vrijkomt. Verzoekers hebben die stelling niet geobjectiveerd weerlegd. Voor trillingsoverlast geldt enkel de artikelen 5.82 en 5.83 van het Bkl van toepassing zijn. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat artikel 5.83, tweede lid, Bkl vergelijkbaar is met artikel 5.92, tweede lid, Bkl (maar dan ziet op trillingen). Een omgevingsplan voorziet erin dat trillingen door een activiteit in trillingsgevoelige ruimten van trillingsgevoelige gebouwen aanvaardbaar zijn. Het beroep van verzoekers op artikel 5.87 van het Bkl slaagt niet, omdat dit artikel hier niet van toepassing is. Op grond van artikel 5.82 van het Bkl worden in het kader van trillingen activiteiten soms als één activiteit beschouwd. Het moet dan gaan om een activiteit als bedoeld in de afdelingen 3.3 tot en met 3.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of, bij andere activiteiten, meerdere activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie en die rechtstreeks met elkaar samenhangen en met elkaar in technisch verband staan of elkaar functioneel ondersteunen. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat het college meerdere bedrijfsbezoeken heeft gebracht. Daarbij is geconstateerd dat de activiteiten bij verzoeksters 8 en 10 nauwelijks trillingen veroorzaken. De voorzieningenrechter kan de overwegingen van het college ten aanzien van artikel 5.83, tweede lid, van het Bkl dan ook volgen. Dat geldt ook voor de beoordeling van het college voor wat betreft artikel 5.82 van het Bkl. Op het industrieterrein is sprake van een verzameling van verschillende soorten bedrijven. Voor zover de voorzieningenrechter kan overzien, is hierbij geen sprake van activiteiten als bedoeld in de afdelingen 3.3 tot en met 3.11 van het Bal. Verder is er geen sprake van andere activiteiten die op dezelfde locatie worden verricht en die rechtstreeks met elkaar samenhangen en met elkaar in technisch verband staan of elkaar functioneel ondersteunen.

Spuitzone

Deze grond ziet op de het tegenover het perceel liggende landbouwperceel van verzoekster 16. Ter zitting is besproken dat de afstand tussen het perceel en het landbouwperceel 18 meter bedraagt. Verzoekster doet een beroep op de rechtspraak van de ABRvS (ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:851) over de redelijke afstand van 50 meter tot de gevoelige functies. Voor zover verzoekster 16 op enig moment in de toekomst bestrijdingsmiddelen wenst te gebruiken, kan zij dat niet doen in de laatste 32 meter van het landbouwperceel tot aan de Brieltjenspolder. Dat dit een reëel scenario c.q. obstakel is, is thans niet aannemelijk gemaakt en is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen grond om de verleende omgevingsvergunning te weigeren.

Voetpad

Verzoekers voeren aan dat er in de omgevingsvergunning geen waarborg is opgenomen dat het in de ruimtelijke onderbouwing geadviseerde voetpad ook daadwerkelijk wordt aangelegd. Hiervoor zou een voorschrift aan de omgevingsvergunning toegevoegd moeten worden. Het college heeft ter zitting – ondanks dat in de omgevingsvergunning geen volwaardige verplichting tot realisering van het voetpad is opgenomen – meegedeeld dat het voetpad er komt. In dat verband is al een aannemer gecontracteerd en er is een klankbordgroep hierover opgericht. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college hiermee voldoende stappen genomen en kan het college ook aan de ter zitting gedane toezegging hierover worden gehouden.