143e uitspraak BOPA o.a. (on)uitvoerbaarheidstoets flora- en fauna, belangenafweging ETFAL: belang realiseren woonruimte weegt zwaarder

De voorzieningenrechter stelt voorop dat onder de Omgevingswet voor verschillende activiteiten verschillende vergunningen kunnen worden verleend. Anders dan onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geldt niet het vereiste dat vergunningen voor verschillende activiteiten samen of tegelijk moeten worden aangevraagd, als die activiteiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het is aan de aanvrager om te bepalen wat wel en niet gelijktijdig met de buitenplanse omgevingsactiviteit wordt aangevraagd (anders dan onder de tot 1 januari 2024 geldende Wabo). Bij de beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet het college, als daar aanleiding voor bestaat, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter wel motiveren dat geen sprake is van evidente belemmeringen die aan de verwezenlijking van een bepaalde functie in de weg staan. Vastgesteld moet worden dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de vergunde buitenplanse omgevingsactiviteit niet kan worden gerealiseerd (Nota van toelichting bij het Bkl (Stb. 2018, 290, par. 3.2.4.3) over etfal en uitvoerbaarheid van het omgevingsplan). Daarvoor kan het college, als het gaat om flora en fauna, een ecologische quickscan of een kwalitatieve beoordeling uit (laten) voeren.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in de omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan niet kenbaar heeft onderzocht en onderbouwd of op voorhand aannemelijk is dat de uitvoering van de vergunning onmogelijk is. Nu het college dit niet heeft beoordeeld, kleeft er in zoverre een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Dat geldt des te meer omdat in de onderbouwing bij de aanvraag, naar achteraf is gebleken ten onrechte, staat dat geen aanpassingen worden gedaan aan de buitengevel en dat er geen werkzaamheden worden verricht waarvoor onderzoek naar flora en fauna nodig is. De voorzieningenrechter ziet echter geen reden om het bestreden besluit vanwege dit gebrek te schorsen. Ter zitting is namelijk gebleken dat vergunninghoudster beschikt over een generieke ontheffing op grond van haar SoortenManagementPlan (SMP) en dat zij de werkzaamheden uitvoert overeenkomstig dat SMP. Vergunninghoudster heeft ter zitting toegelicht hoe dat in de praktijk gaat. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is gelet op deze werkwijze aannemelijk dat geen activiteiten zijn vergund, waarvan op voorhand aannemelijk is dat zij niet gerealiseerd kunnen worden.

De voorzieningenrechter ziet tenslotte ook in een belangenafweging geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De gronden van verzoekers zijn onvoldoende reden zijn om aan te nemen dat de omgevingsvergunningen in bezwaar geen stand houden. Het belang van verzoekers bij een voorziening is vooral gelegen in de bescherming van de flora en fauna en in het belang dat het loop- en fietsverkeer in de wijk verbetert. Die belangen wegen, mede gelet op de geringe kans van slagen van het bezwaar, niet op tegen het daartegenover staande algemeen maatschappelijk belang bij het realiseren van woonruimte, de belangen van de toekomstige bewoners en het de (financiële) belangen van vergunninghoudster.

UITGEBREIDERE OVERWEGINGEN

Het college heeft op 27 januari 2026 twee omgevingsvergunningen verleend voor het splitsen van gebouwen in 21 appartementen en het bouwen van bijbehorende bouwwerken op de locatie (een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit technisch en de bouwactiviteit omgevingsplan en een omgevingsvergunning voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsactiviteit).

Toetsingskader

Op de bestreden besluiten zijn de Omgevingswet en (onder meer) het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) van toepassing. Op grond van het Bkl wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (zie artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving). De gronden van verzoekers gaan vooral over deze evenwichtige toedeling. Zij zien alleen op de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsactiviteit. Verzoekers hebben geen gronden aangevoerd die specifiek zien op de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit en de omgevingsvergunning voor de omgevingsplan-bouwactiviteit.

Voor de locatie geldt het Omgevingsplan gemeente Assen. Onderdeel daarvan is het bestemmingsplan Assen-Zuid, waarin de locatie de bestemming Woondoeleinden heeft. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan Assen-Zuid omdat daarin geen bovenwoningen zijn toegestaan en omdat de maximaal toegestane goothoogte van drie meter wordt overschreden bij de uitbouwen. Ook de facetbestemmingsplannen Woningsplitsing en woningomzetting en Parkeren zijn onderdeel van het Omgevingsplan gemeente Assen. Het bouwplan is in strijd met het facetbestemmingsplan Woningsplitsing en woningomzetting, dat bouwen ten behoeve van woningsplitsing verbiedt. Het college kan met een omgevingsvergunning afwijken van deze regels. Uit rechtspraak volgt dat het college daarbij beleidsruimte heeft (ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5429).

Onvoldoende aandacht voor flora en fauna en beschermde diersoorten

Verzoekers stellen dat ten onrechte geen ecologisch onderzoek of quickscan is uitgevoerd terwijl in de wijk onder andere vleermuizen, eekhoorns, egels, steenmarters en verschillende soorten muizen voorkomen. Zij vrezen verstoring van die beschermde diersoorten door het bouwplan en vinden dat niet duidelijk is of en welke mitigerende maatregelen zijn of worden getroffen om die verstoring te voorkomen. Als de werkzaamheden starten zonder nader onderzoek kan dat leiden tot onomkeerbare schade doordat beschermde diersoorten worden verstoord of gedood.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat onder de Omgevingswet voor verschillende activiteiten verschillende vergunningen kunnen worden verleend. Anders dan onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geldt niet het vereiste dat vergunningen voor verschillende activiteiten samen of tegelijk moeten worden aangevraagd, als die activiteiten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het is aan de aanvrager om te bepalen wat wel en niet gelijktijdig met de buitenplanse omgevingsactiviteit wordt aangevraagd (anders dan onder de tot 1 januari 2024 geldende Wabo). Bij de beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet het college, als daar aanleiding voor bestaat, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter wel motiveren dat geen sprake is van evidente belemmeringen die aan de verwezenlijking van een bepaalde functie in de weg staan. Vastgesteld moet worden dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de vergunde buitenplanse omgevingsactiviteit niet kan worden gerealiseerd (Nota van toelichting bij het Bkl (Stb. 2018, 290, par. 3.2.4.3) over etfal en uitvoerbaarheid van het omgevingsplan). Daarvoor kan het college, als het gaat om flora en fauna, een ecologische quickscan of een kwalitatieve beoordeling uit (laten) voeren.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in de omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan niet kenbaar heeft onderzocht en onderbouwd of op voorhand aannemelijk is dat de uitvoering van de vergunning onmogelijk is. Nu het college dit niet heeft beoordeeld, kleeft er in zoverre een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Dat geldt des te meer omdat in de onderbouwing bij de aanvraag, naar achteraf is gebleken ten onrechte, staat dat geen aanpassingen worden gedaan aan de buitengevel en dat er geen werkzaamheden worden verricht waarvoor onderzoek naar flora en fauna nodig is. De voorzieningenrechter ziet echter geen reden om het bestreden besluit vanwege dit gebrek te schorsen. Ter zitting is namelijk gebleken dat vergunninghoudster beschikt over een generieke ontheffing op grond van haar SoortenManagementPlan (SMP) en dat zij de werkzaamheden uitvoert overeenkomstig dat SMP. Vergunninghoudster heeft ter zitting toegelicht hoe dat in de praktijk gaat. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is gelet op deze werkwijze aannemelijk dat geen activiteiten zijn vergund, waarvan op voorhand aannemelijk is dat zij niet gerealiseerd kunnen worden. De voorzieningenrechter meent daarom dat het gebrek in de beslissing op bezwaar hersteld kan worden.

Participatie

Volgens verzoekers heeft het college de omwonenden ten onrechte niet betrokken bij het bouwplan. Zij stellen zich op het standpunt dat het in strijd is met de Omgevingswet en met de uitgangspunten van zorgvuldige besluitvorming en participatie dat is volstaan met de mededeling dat de bestaande wooneenheden worden omgebouwd naar 21 jongerenappartementen.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan deze bezwaargrond niet slagen. Op grond van de Omgevingswet en de Omgevingsregeling heeft de aanvrager van een omgevingsvergunning de verplichting om bij de aanvraag kenbaar te maken of participatie heeft plaatsgevonden en, zo ja, op welke wijze en met welk resultaat (dat volgt uit artikel 16.55, zesde en zevende lid, van de Omgevingswet en artikel 7.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling). De Omgevingswet stelt geen inhoudelijke eisen aan (de vorm van) participatie. Ter zitting heeft het college uitgelegd dat vergunninghoudster aan die verplichting heeft voldaan. Er is een informatiebijeenkomst geweest en daarvan is een verslag is gemaakt. Daarom was de aanvraag volgens het college ontvankelijk. De voorzieningenrechter kan het college daarin volgen. Voor zover verzoekers menen dat voor dit bouwplan verplichte participatie van toepassing is, volgt de voorzieningenrechter hen daarin niet. Er geldt geen verplichte participatie voor een bouwplan dat voorziet in woningbouw op een locatie waar het Omgevingsplan de functie wonen toestaat (dat volgt uit het document Verplichte participatie bij omgevingsvergunningen, vastgesteld door de raad van de gemeente Assen op 22 februari 2022).

Disproportionele woningtoename en onevenredige aantasting van de wijk

Volgens verzoekers neemt het aantal woningen als gevolg van het bouwplan substantieel toe. Door die toename en de doelgroep van jongeren zal het woon- en leefklimaat in de wijk ingrijpend en onevenredig veranderen. Verzoekers vrezen een ontwrichting voor de huidige bewoners van de wijk.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan deze bezwaargrond niet slagen. Van een substantiële toename van het aantal woningen is naar zijn voorlopig oordeel geen sprake. De bestaande bestemming “Woondoeleinden” is ruim en laat veel verschillende woonvormen toe. In de gebouwen op de locatie waren eerder 13 woonzorgeenheden gevestigd en het bouwplan voorziet in de realisatie van 21 appartementen. De toename van het aantal wooneenheden is beperkt tot acht. Verder beperkt de omgevingsvergunning het gebruik van de woningen niet tot jongeren. De omgevingsvergunning regelt niet aan wie de appartementen verhuurd mogen worden. Het is de keuze van vergunninghoudster de appartementen te gaan verhuren aan starters op de woningmarkt en dat zullen in het algemeen jongeren zijn. De bestemming van de locatie blijft ongewijzigd regulier wonen (woondoeleinden), hetgeen door het college ter zitting ook is bevestigd. Door toevoeging van 21 (huur-)appartementen verandert mogelijk het karakter van de wijk enigszins, maar de voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan te nemen dat dat zal leiden tot een ingrijpende en onevenredige verandering van het woon- en leefklimaat en ontwrichting voor de huidige bewoners in de wijk.

Strijd met gemeentelijk beleid en afspraken over verkeersreductie

Volgens verzoekers leidt het bouwplan tot een toename van verkeersbewegingen in de wijk, terwijl van de zijde van de gemeente is toegezegd en in een amendement van 19 juni 2025 bevestigd, dat de verkeersdrukte en -overlast in de wijk zullen worden verminderd.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan ook deze bezwaargrond niet slagen. De voorzieningenrechter acht het niet aannemelijk dat de gevolgen van het bouwplan voor het verkeer dusdanig onevenredig zullen zijn dat de omgevingsvergunningen daardoor niet in stand kunnen blijven. Ter zitting is gebleken dat parkeer- en verkeersoverlast door auto’s in het overgrote deel van de wijk niet of nauwelijks valt te verwachten. Het aantal aan te leggen parkeerplaatsen op de locatie (19) ligt ruim boven de parkeernorm (10) en de afstand van de locatie naar de ‘uitgang’ van de wijk aan de Beilerstraat bedraagt slechts 100 meter. Voor wat betreft het loop- en fietsverkeer is ter zitting gebleken dat verzoekers in de bestaande situatie verkeersoverlast ervaren. Die verkeersoverlast wordt volgens hen veroorzaakt door bewoners van een nabijgelegen AZC en bewoners van de wijk Diepstroeten, die via de buurt van verzoekers van en naar het centrum van Assen lopen en fietsen. Hoewel de voorzieningenrechter kan begrijpen dat het vervelend is dat die situatie ondanks gestelde toezeggingen niet verbetert, ziet hij daarin geen aanleiding om aan te nemen dat de omgevingsvergunningen daarom niet in stand kunnen blijven. Daarbij overweegt hij dat de toename van het loop- en fietsverkeer door de wijk als gevolg van het bouwplan naar verwachting relatief beperkt zal blijven. Ook is van belang dat de bestaande bestemming “Woondoeleinden” ruim is en in beginsel veel verkeersbewegingen mogelijk maakt zodat de afwijking van het omgevingsplan voor wat betreft verkeersbewegingen relatief beperkt is.

De voorzieningenrechter ziet tenslotte ook in een belangenafweging geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De gronden van verzoekers zijn onvoldoende reden zijn om aan te nemen dat de omgevingsvergunningen in bezwaar geen stand houden. Het belang van verzoekers bij een voorziening is vooral gelegen in de bescherming van de flora en fauna en in het belang dat het loop- en fietsverkeer in de wijk verbetert. Die belangen wegen, mede gelet op de geringe kans van slagen van het bezwaar, niet op tegen het daartegenover staande algemeen maatschappelijk belang bij het realiseren van woonruimte, de belangen van de toekomstige bewoners en het de (financiële) belangen van vergunninghoudster.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat vergunninghoudster gebruik mag (blijven) maken van de verleende omgevingsvergunning.