Op 7 maart 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:1477 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland de inmiddels 28ste rechterlijke uitspraak gedaan over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).
Interessante aspecten aan deze BOPA-uitspraak zijn:
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de effecten van het veronderstelde ontbreken van bepaalde voorzieningen, zoals de kantine en een fietsenstalling, niet betrokken hoeven te worden bij de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Verzoekers vrezen voor overlast als deze voorzieningen er niet zijn, maar deze voorzieningen zijn niet aangevraagd en het college kan enkel beslissen op de aanvraag.
Op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2058. Deze uitspraak is weliswaar gebaseerd op de Wabo (en dus op het oude recht), maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat deze rechtspraak ook onverkort toegepast kan worden onder de Omgevingswet.
Verzoekers hebben er terecht op gewezen dat, ook als geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling (in het kader van de laddertoets van artikel 5.129g Bkl), bij de toets of het plan in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties onder meer beoordeeld dient te worden of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. Weliswaar heeft het college deze behoefte in het primaire besluit niet onderbouwd, maar de voorzieningenrechter meent dat het college dit in de beslissing op bezwaar alsnog kan motiveren.
De eerdere 27-BOPA-uitspraken zijn de volgende:
De eerdere BOPA-uitspraken:
•1. Rb. Gelderland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822;
•2. Rb. Noord-Holland 2 april 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3117;
•3. Rb. Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126;
•4. Rb. Gelderland 13 mei 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2827;
•5. Rb. Zeeland West-Brabant 9 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5121;
•6. Rb. Midden-Nederland 9 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4727;
•7. Rb Amsterdam 12 augustus 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:4679;
•8. Rb. Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749;
•9. Rb. Midden-Nederland 26 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5097 ;
•10. Rb. Zeeland West-Brabant 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5780;
•11. Rb. Gelderland 30 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5928;
•12. Rb. Den Haag 13 september 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:14503;
•13. Rb. Midden-Nederland 30 september 2024,ECLI:NL:RBMNE:2024:4951;
•14. Rb. Midden-Nederland 3 oktober 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5244;
•15. Rb. Gelderland 14 oktober 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:6960;
• 16. Rb. Overijssel 24 oktober 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:5423;
• 17. Rb. Rotterdam 28 oktober 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:10701;
• 18. Rb. Oost-Brabant 29 oktober 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:5114;
• 19 Rb. Amsterdam 28 november 2024, ECLI:NL:RBAMS:202
• 20 Rb. Rotterdam 9 december 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:12281;
• 21 Rb. Midden-Nederland 16 januari 2025, ECLI:NL:RBMNE:2024:6862;
• 22. Rb. Rotterdam 21 januari 2025, ECLI:NL:RBROT:2024:13160;
• 23. Rb. Overijssel 24 januari 2025, ECLI:NL:RBOVE:2024:6981;
• 24 Rb. Zeeland West-Brabant 27 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:294);
• 25 Rb. Zeeland West-Brabant van 27 januari 2025,ECLI:NL:RBZWB:2025:282;
• 26. Rb. Den Haag 6 februari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:1300;
• 27. Rb. Noord-Nederland 26 februari 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:692.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de omgevingsvergunning voor het tijdelijk plaatsen van units bij de sporthal in [plaats 1], die door vergunninghoudster gebruikt zullen worden als leslokalen. Bij besluit van 30 december 2024 heeft het college deze omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend.
Op 15 oktober 2024 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk (voor de duur van 3 jaar) plaatsen van units op het perceel [locatie] in [plaats 1] (hierna: het perceel). Dit perceel bevindt zich op de parkeerplaats van de sporthal, die door vergunninghoudster gebruikt zal worden voor gymlessen. De units zullen gebruikt worden als leslokalen voor de leerlingen die dezelfde dag ook gymles hebben in de sporthal. Bij besluit van 30 december 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de volgende activiteiten: de omgevingsplanactiviteit bouwwerken, de technische bouwactiviteit en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Verzoekers wonen in de nabijheid van het perceel waar de units geplaatst worden. Zij verwachten onder meer overlast als gevolg van de gekozen locatie. Verzoekers zijn niet tegen de plaatsing van de units, maar zouden graag zien dat deze op een grotere afstand van hun woning worden geplaatst. Verzoekers zijn daarom in bezwaar gegaan tegen de omgevingsvergunning. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om de omgevingsvergunning bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente (zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de units geplaatst worden, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan [plaats 1], Dorp 2011’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Berkelland. Volgens het bestemmingsplan geldt op het perceel de enkelbestemming ‘Verkeer – Verblijfsgebied’. Het plaatsen van de units voor het gebruik als leslokaal is in strijd met deze bestemming.
Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd (dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd). Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Gelet op de gronden die verzoekers hebben aangevoerd is de voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de units op de betreffende parkeerplaats voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter bespreekt die vraag daarom eerst.
Is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
Verzoekers voeren aan dat onvoldoende onderbouwd is dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De school kan niet functioneren zonder kantine, parkeerplaatsen en een fietsenstalling. De effecten van het ontbreken van dergelijke voorzieningen hadden betrokken moeten worden in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Op zitting hebben verzoekers toegelicht dat zij vrezen voor overlast van scholieren als deze voorzieningen niet aanwezig zullen zijn. Verzoekers stellen verder dat het parkeeronderzoek niet juist is uitgevoerd. Verzoekers voeren daartoe -kort samengevat- aan dat de parkeerbehoefte van de nieuwe functie is onderschat en dat het aantal beschikbare parkplaatsen lager is dan waar in de berekening rekening mee is gehouden. Ten slotte wijzen verzoekers erop dat de alternatieven onvoldoende beschouwd zijn.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de effecten van het veronderstelde ontbreken van bepaalde voorzieningen, zoals de kantine en een fietsenstalling, niet betrokken hoeven te worden bij de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Verzoekers vrezen voor overlast als deze voorzieningen er niet zijn, maar deze voorzieningen zijn niet aangevraagd en het college kan enkel beslissen op de aanvraag. Volledigheidshalve merkt de voorzieningenrechter nog op dat vergunninghoudster op zitting heeft toegelicht dat deze voorzieningen reeds aanwezig zijn, zodat de stelling van verzoekers derhalve ook feitelijke grondslag mist.
Voor wat betreft het aspect parkeren stelt de voorzieningenrechter voorop dat het college vlak voor de zitting een nadere parkeertelling heeft laten verrichten door een toezichthouder. Deze laatste telling, inclusief een nieuwe berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen, neemt de voorzieningenrechter als uitgangspunt, omdat het college meent dat dit de juiste berekening betreft. Uit de berekening komt – kort samengevat – naar voren dat er 112 parkeerplaatsen benodigd zijn en dat er ná het plaatsen van units 113 parkeerplaatsen aanwezig zijn.
Verzoekers hebben de telling en de berekening op zitting betwist. Ook hebben zij, voorafgaand aan de zitting, foto’s overgelegd waaruit zou blijken dat de parkeerplaatsen in de avonduren vol staan.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verzoekers niet te doen is om het parkeren van de leerkrachten en van scholieren overdag. Dan zijn er voldoende vrije parkeerplaatsen, zoals ook blijkt uit de bevindingen van de toezichthouder (die op een doordeweekse dag om 15:30 uur heeft geteld). Het probleem zit in de avonden en weekenden. Verzoekers hebben op zitting toegelicht dat er nu al problemen zijn vanwege drukte bij het sportcomplex. Als de units geplaatst worden, vervallen er 18 parkeerplaatsen. Onder die omstandigheid is er in de avonden (dus als de parkeerplaatsen gebruikt worden ten behoeve van de reeds aanwezige sportfaciliteiten) een onevenredige parkeerhinder te verwachten, aldus verzoekers.
De voorzieningenrechter overweegt dat de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen voor de reeds aanwezige sportfaciliteiten voldoende begrijpelijk is weergegeven en dat het college dus voldoende duidelijk heeft gemaakt hoe zij op 112 benodigde parkeerplaatsen is uitgekomen. Deze berekening hebben verzoekers op zitting gepoogd te betwisten door te stellen dat met een onjuist aantal m2/hectare is gerekend, maar dat hebben verzoekers onvoldoende aannemelijk gemaakt.
Daarnaast heeft de toezichthouder in zijn rapport beschreven dat er (na de bouw van units) 113 parkeerplaatsen aanwezig zullen zijn. De voorzieningenrechter heeft op voorhand geen redenen om aan te nemen dat de toezichthouder niet juist heeft geteld. Verzoekers hebben op zitting gesteld dat uit het constateringsrapport niet blijkt dat de 18 parkeerplaatsen (waarop de units geplaats worden) van het getelde aantal parkeerplaatsen zijn afgetrokken, maar dat volgt de voorzieningenrechter niet. In het constateringsrapport staat namelijk expliciet vermeld dat er na bouw van de units 113 parkeerplaatsen aanwezig zijn. Het constateringsrapport kan op dit punt wel enigszins verduidelijkt worden, omdat niet duidelijk is weergegeven hoeveel parkeerplaatsen er daadwerkelijk zijn komen te vervallen vanwege de bouw van de units, maar dat is iets wat het college in bezwaar kan verduidelijken. Voor nu vormt dit in ieder geval geen reden om de omgevingsvergunning te schorsen. Daar neemt de voorzieningenrechter bij in aanmerking dat zelfs als zou blijken dat er een aantal parkeerplaatsen te weinig zou zijn, het college heeft toegelicht dat de parkeerplaats nog anders ingedeeld zou kunnen worden (door middel van schuinparkeren) waardoor extra parkeerplaatsen te realiseren zijn. Ook heeft het college toegelicht dat er nu parkeerplaatsen bezet worden door ongeoorloofd geparkeerde vrachtwagens, maar daar kan zo nodig tegen opgetreden worden door het college. Ten slotte merkt de voorzieningenrechter nog op dat, voor zover verzoekers met de overgelegde foto’s hebben willen wijzen op reeds bestaande parkeerproblemen, het voorliggend plan op grond van vaste rechtspraak geen oplossing hoeft te bieden voor eventuele bestaande parkeerprobleem rondom de aanwezige sportfaciliteiten (ABRvS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1052).
Op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2058. Deze uitspraak is weliswaar gebaseerd op de Wabo (en dus op het oude recht), maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat deze rechtspraak ook onverkort toegepast kan worden onder de Omgevingswet. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekers geen gelijkwaardig alternatief hebben aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan. Zij hebben wel gewezen op andere leegstaande sporthallen, maar verzoekers erkennen zelf dat deze eerst opgeknapt moeten worden en op dit moment niet als zodanig te gebruiken zijn. Ook hebben verzoekers er nog op gewezen om de units op een andere plek op het terrein te plaatsen, maar vergunninghoudster heeft daarover toegelicht dat dit geen goed alternatief is, omdat de locatie die verzoekers op het oog hebben (anders dan de plek waar de units nu geplaatst worden) niet in eigendom van de gemeente is en er dan teveel kosten mee gemoeid zijn. Van een gelijkwaardig alternatief is dus geen sprake.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen
Verzoekers voeren aan dat had moeten worden beoordeeld of er vanuit het algemeen belang behoefte bestaat aan deze units, omdat sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Een dergelijke onderbouwing ontbreekt.
Uit artikel 5.129g Bkl volgt dat onder stedelijke ontwikkeling wordt verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. In dit geval is mogelijk sprake van een andere stedelijke ontwikkeling, namelijk een accommodatie voor onderwijs. De zogenoemde laddertoets moet alleen worden verricht als sprake is van een stedelijke ontwikkeling (ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724). Als een omgevingsvergunning voorziet in een ‘andere stedelijke ontwikkeling’, in dit geval een accommodatie voor onderwijs, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt als het een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte kleiner dan 500 m2 betreft. Zoals het college terecht heeft gesteld, worden er in dit geval 14 geschakelde units geplaatst van samen ongeveer 252 m2. De bruto-vloeroppervlakte blijft daarmee ruim onder de 500 m2. Daar komt bij dat deze units slechts tijdelijk, voor de duur van 3 jaar, zullen worden geplaatst. De voorzieningenrechter is onder die omstandigheden van oordeel dat het in dit geval geen vereiste is om de laddertoets te verrichten, omdat van een stedelijke ontwikkeling geen sprake is.
Verzoekers hebben er desondanks terecht op gewezen dat, ook als geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling, bij de toets of het plan in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties onder meer beoordeeld dient te worden of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte (ABRvS 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943). Weliswaar heeft het college deze behoefte in het primaire besluit niet onderbouwd, maar de voorzieningenrechter meent dat het college dit in de beslissing op bezwaar alsnog kan motiveren. De voorzieningenrechter ziet geen reden om het bestreden besluit vanwege dit motiveringsgebrek te schorsen, omdat op zitting is toegelicht dat er (in ieder geval voor de betreffende scholieren en daarmee ook in het algemeen belang) behoefte bestaat aan de leslokalen in de vorm van deze units. Vergunninghoudster heeft daarnaast toegelicht dat zij gezocht heeft naar reeds bestaande gebouwen om de lessen in te kunnen faciliteren, maar dat die zoektocht niks heeft opgeleverd. Ook busvervoer is overwogen, maar is volgens vergunninghoudster geen goed alternatief vanwege de kosten en de impact op de leerlingen. Ook in zoverre lijkt er behoefte te bestaan aan de tijdelijke units.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
De voornaamste bezwaargronden van verzoekers hebben geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af.
