In zijn aanvullende conclusie van 29 juli 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:4434) verduidelijkt staatsraad advocaat-generaal Snijders hoe in een concreet geval de dispositieschade kan worden vastgesteld bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
In de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) het beoordelingskader voor het vertrouwensbeginsel vastgelegd. Dit kader kent drie stappen: (1) is sprake van een toezegging waaraan gerechtvaardigde verwachtingen kunnen worden ontleend, (2) is die toezegging aan het bestuursorgaan toe te rekenen, en (3) kan het gerechtvaardigd vertrouwen worden gehonoreerd, of staan andere zwaarder wegende belangen daaraan in de weg? Als een toerekenbare toezegging niet kan worden gehonoreerd, kan op het bestuursorgaan de verplichting rusten schadevergoeding te betalen. De Afdeling heeft in de dakopbouw-uitspraak echter niet toegelicht op welke grondslag en in welke omvang deze schadevergoeding bij de bestuursrechter kan worden gevorderd.
Op 20 maart 2019 concludeerde staatsraad advocaat-generaal Wattel (ECLI:NL:RVS:2019:896) dat vergoeding van dispositieschade aan de burger voor de hand ligt, indien zwaarder wegende belangen aan honorering van het gerechtvaardigd vertrouwen in de weg staan. A-G Wattel zag daarbij vijf mogelijke grondslagen voor de vergoeding van dispositieschade, waaronder het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, Awb) en het vertrouwensbeginsel zelf. Dispositieschade is de schade die de belanghebbende heeft geleden doordat hij op basis van het gewekte vertrouwen heeft gehandeld, bijvoorbeeld door kosten te maken of maatregelen te treffen. Volgens A-G Wattel biedt de mogelijkheid tot schadevergoeding meer ruimte voor bestuurlijk maatwerk en kan zij het bestuursorgaan stimuleren tot beter bestuur.
In zijn conclusie van 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3420) bouwt A-G Snijders voort op de conclusie van A-G Wattel, en gaat hij nader in op de grondslag en omvang van een mogelijke schadevergoeding bij de uitwerking van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Volgens A-G Snijders (i) ligt de grondslag voor schadevergoeding in het vertrouwensbeginsel zelf, (ii) komt uitsluitend de dispositieschade voor vergoeding in aanmerking (het “negatief belang”), en (iii) moet de schadevergoeding in het schadeveroorzakende besluit worden toegekend (“onzelfstandig schadebesluit”). Bij dit laatste maakt hij onderscheid (de “knip”) tussen het deel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat andere belangen zwaarder wegen dan het honoreren van het gewekte vertrouwen, en het deel van het besluit waarbij de dispositieschade wordt vergoed.
De grote kamer van de Afdeling kwam bij uitspraak van 22 januari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:213) echter niet toe aan een oordeel over de dispositieschade (en de conclusie van A-G Snijders), omdat geen sprake was van een toerekenbare toezegging.
Een ontwikkelaar vroeg in 2018 een omgevingsvergunning aan voor het realiseren van vier woningen aan de Marcelisstraat in Den Haag. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (“het College”) heeft deze aanvraag afgewezen, omdat niet aan de parkeereis zou zijn voldaan. In bezwaar voert de ontwikkelaar aan dat zij op het binnenterrein van de Vijzelstraat, dat zij op 7 november 2018 had gekocht en in januari 2019 is geleverd, parkeerplaatsen zou realiseren om aan de parkeereis te voldoen. Uit e-mailcorrespondentie met het College volgt dat dit idee volgens de vigerende bestemming op de Vijzelstraat niet mogelijk is, maar dat het College wel akkoord gaat. Bij besluit van 22 januari 2019 is de omgevingsvergunning alsnog aan de ontwikkelaar verleend.
Vervolgens start de ontwikkelaar met graafwerkzaamheden op de Vijzelstraat om de parkeerplaatsen aan te leggen. Het College krijgt meldingen binnen en gelast de ontwikkelaar op 3 december 2020 om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom, omdat het aanleggen van de parkeerplaatsen in strijd is met het bestemmingsplan.
In beroep voert de ontwikkelaar aan dat zij vertrouwen mocht ontlenen aan het feit dat de parkeeroplossing door het College zelf is goedgekeurd en dat op basis van die goedkeuring een omgevingsvergunning is verleend. In twee tussenuitspraken (ECLI:NL:RVS:2024:5240 en ECLI:NL:RVS:2025:3588) oordeelde de Afdeling dat het College gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt. Het College moet eerst alle belangen inventariseren en afwegen, inclusief de mogelijke schade van de ontwikkelaar, om te kunnen onderbouwen waarom andere belangen zwaarder zouden wegen dan honorering van het gewekte vertrouwen.
In januari 2026 verzocht de voorzitter van de Afdeling A-G Snijders om een aanvullende conclusie te nemen over de vraag wat zijn eerdere conclusie betekent voor de bepaling van schadevergoeding in deze zaak.
In zijn aanvullende conclusie van 29 juli 2026 bevestigt A-G Snijders de hoofdlijnen uit zijn eerdere conclusie. Hij verwijst daarbij naar rechtspraak van de hoogste bestuursrechters die na zijn eerste conclusie is gewezen. Deze rechtspraak bevestigt onder meer dat uitsluitend dispositieschade voor vergoeding in aanmerking komt (ECLI:NL:RVS:2024:4726) en dat de dispositieschade kan worden onderzocht overeenkomstig de maatstaven uit zijn eerdere conclusie (ECLI:NL:CRVB:2025:1382).
Vervolgens komt A-G Snijders tot een concrete berekening van de dispositieschade in deze zaak. Om de dispositieschade te berekenen, moet een vergelijking plaatsvinden tussen de feitelijke situatie na het wekken van het vertrouwen en de situatie zoals deze (waarschijnlijk) zou zijn geweest als dat vertrouwen niet was gewekt. Het gaat dus om de schade die de belanghebbende heeft geleden doordat hij iets heeft gedaan of nagelaten als gevolg van het bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen.
In beginsel is het aan de belanghebbende om aannemelijk te maken waaruit de schade bestaat. Hierbij geldt wel dat het bestuursorgaan op grond van artikel 3:2 Awb onderzoek moet doen naar de relevante feiten en navraag moet doen bij de belanghebbende. Volgens A-G Snijders komen de volgende kosten voor vergoeding in aanmerking (r.o. 5.1):
In mindering komt de contractuele boete die de ontwikkelaar had moeten betalen om de koop van Vijzelstraat te annuleren en die zij zich heeft bespaard.
Zonder voldoende vaststelling van de dispositieschade kan het bestuursorgaan de belangenafweging van de derde stap uit de dakopbouw-uitspraak niet maken. Het zogeheten ‘doorschuiven’ van de dispositieschade naar een apart besluit, bekend uit het nadeelcompensatierecht, is volgens A-G Snijders niet mogelijk. Het bestuursorgaan moet op grond van artikel 3:2 Awb zelf onderzoek doen en de schade in kaart brengen, mede door navraag te doen bij de belanghebbende. De conclusie geeft voorbeelden van hoe de dispositieschade concreet kan worden berekend.
In tegenstelling tot de zaak die aanleiding gaf tot de eerdere conclusie, is in deze zaak vast komen te staan dat het bestuursorgaan gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt. De Afdeling zal dan ook naar verwachting uitspraak doen over de toepassing van de conclusie en de vaststelling van dispositieschade na een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Denkbaar is ook dat de Afdeling (nogmaals) kiest voor een bestuurlijke lus (artikel 8:51d Awb), aangezien de omvang van de dispositieschade nog niet volledig is begroot en nader onderzoek nodig is, zoals A-G Snijders opmerkt in zijn conclusie (r.o. 5.2-5.3). Wij wachten met belangstelling op de uitspraak.
