In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de ABRvS van 14 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2443 is de toepassing aan de orde van de kruimelgevallenregeling in verband met het gebruik als een asielzoekerscentrum (azc). Het gaat hier om artikel 4, aanhef en onderdeel 9 bijlage II Bor dat als volgt luidt: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. In het geval de kruimelgevallenregeling van toepassing is, dan is de reguliere procedure van toepassing. De vraag hierbij was of faciliteiten, zoals de school en met name de aanmeldstraat, die volgens het college een eigen ruimtelijke impact hebben onder onderdeel 9 van bijlage II Bor vallen. Daarmee onderscheidt dit azc zich volgens het college van andere azc’s met een meer gemiddelde grootte.
De Afdeling oordeelt echter dat de opvang van asielzoekers zoals genoemd in die bepaling niet alleen ziet op opvang in de strikte zin van het woord, namelijk het bieden van huisvesting, maar zich uitstrekt tot opvang in meer brede zin, dus inclusief ondersteunende voorzieningen zoals onderwijs, medische zorg, winkelvoorzieningen, sport- en recreatieruimten en kantoren ten behoeve van de organisatie van die opvang.
Het COA heeft op 10 juli 2023 een aanvraag bij het college ingediend om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen voor voortzetting van het gebruik van de Nassau-Dietzkazerne als azc.
Het college heeft het COA in eerste instantie medegedeeld dat de aanvraag wordt behandeld met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Later heeft het college het COA medegedeeld dat de aanvraag toch met toepassing van de uitgebreide voorbereidings-procedure wordt behandeld, omdat volgens het college geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
Vanwege het uitblijven van een besluit van het college op deze aanvraag, ook na het sturen van een ingebrekestelling, heeft het COA op 16 april 2024 beroep ingesteld.
Het verzoek om een voorlopige voorziening van het college is gericht op schorsing van de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor op de aanvraag van toepassing is en zij heeft geoordeeld dat het college alsnog binnen drie weken na de dag van verzending van de uitspraak een besluit op de aanvraag bekend moet maken.
Het college heeft in het hoger beroepschrift expliciet vermeld dat het hoger beroep zich niet richt tegen de vaststelling van de rechtbank dat te laat is beslist. Ook betwist het college de hoogte van de door rechtbank vastgestelde dwangsom niet.
Het COA heeft in deze procedure niet verzocht om het (gewijzigd) vaststellen van de hoogte van mogelijk al verbeurde dwangsommen. De voorzieningenrechter zal daar dan ook niet toe overgaan.
Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op de aanvraag van het COA de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het betwist verder het gevolg dat de rechtbank daaraan heeft verbonden, namelijk dat het college nog slechts een zeer korte termijn is gegeven om alsnog een besluit op de aanvraag te nemen.
Het college voert daartoe aan dat de feitelijke situatie ter plaatse, waarin sprake is van een zeer groot azc met veel bijbehorende faciliteiten en bijzondere modaliteiten (col en pol), niet onder het begrip "opvang van asielzoekers" kan worden gebracht, zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het wijst daarbij op genoemde faciliteiten, zoals de school en met name de aanmeldstraat, die volgens het college een eigen ruimtelijke impact hebben. Daarmee onderscheidt dit azc zich volgens het college van andere azc’s met een meer gemiddelde grootte. Als de wetgever een dergelijke ruime uitleg van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II had bedoeld, dan had dit volgens het college uit de tekst van de wet moeten blijken.
Het college verwijst ter onderbouwing naar de Nota van Toelichting bij het Besluit van 14 augustus 2015 tot aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en van de bijlagen I en II bij de Crisis- en herstelwet (tiende tranche) en tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Stb. 2015, 323, p. 32 en 33). Ook daaruit volgt, naar het college stelt, een beperkte reikwijdte van artikel 4, onderdeel 9. Blijkens de Nota van Toelichting wordt aangesloten bij de bestaande regeling voor logies van werknemers. Volgens het college moet het dus om een soortgelijke activiteit als het bieden van logies aan werknemers gaan, met een soortgelijke ruimtelijke impact. Daaraan voldoet deze grootschalige opvang, met de daarbij aanwezige faciliteiten, niet.
Volgens het college is dan ook de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: de uov) van toepassing. Dat brengt met zich dat de raad een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven, voordat op de aanvraag kan worden beslist.
Tussen partijen is de te volgen procedure in geschil. Hoewel niet in geschil is dat, of nu de reguliere procedure of de uov van toepassing is, de beslistermijn is overschreden, is het, zoals het college in het verzoek heeft gesteld en op de zitting is bevestigd, voor partijen in verband met het verdere verloop van de procedure van belang om uitsluitsel te krijgen over welke procedure de Afdeling op de aanvraag van toepassing oordeelt. Dit ook in verband met de termijn die het college op grond van de uitspraak van de rechtbank nog beschikbaar heeft voor het alsnog nemen van het besluit.
De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat op de behandeling van de aanvraag van het COA artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, en dus de reguliere procedure, van toepassing is. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de opvang van asielzoekers zoals genoemd in die bepaling niet alleen ziet op opvang in de strikte zin van het woord, namelijk het bieden van huisvesting, maar zich uitstrekt tot opvang in meer brede zin, dus inclusief ondersteunende voorzieningen zoals onderwijs, medische zorg, winkelvoorzieningen, sport- en recreatieruimten en kantoren ten behoeve van de organisatie van die opvang.
De rechtbank heeft bij haar oordeel terecht in aanmerking genomen dat, hoewel uit de Nota van Toelichting niet eenduidig kan worden afgeleid wat de zinsnede "de opvang van asielzoekers" precies omvat, daaruit wel kan worden afgeleid dat is bedoeld om de verlening van omgevingsvergunningen voor de opvang van asielzoekers te vergemakkelijken en dat de opvang ook betrekking heeft op grootschalige locaties zoals recreatieparken als opvanglocatie. De Nota van Toelichting wijst er dan ook niet op dat is bedoeld artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor zo beperkt uit te leggen als het college voorstaat. Daarbij betrekt de Afdeling dat met name grotere opvanglocaties niet zonder deze ondersteunende voorzieningen kunnen functioneren. In de specifieke aanwezigheid van de aanmeldstraat in het azc heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien voor een ander oordeel. Ook die activiteiten, zoals hiervoor onder 3 beschreven, zijn dusdanig verbonden met de opvang van asielzoekers, dat deze kunnen worden gebracht onder opvang als bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II. Daaraan doet niet af dat, zoals ook op de zitting is toegelicht, niet alle asielzoekers die zich in Budel aanmelden, daar voor langere tijd blijven.
De Afdeling ziet verder in de door partijen naar voren gebrachte rechtspraak geen aanleiding voor een ander oordeel, nu die rechtspraak geen antwoord geeft op de hier voorliggende vraag.
Dat, zoals het college heeft gesteld, het in andere gevallen veel voorkomt dat ondersteunende voorzieningen bij azc’s, zoals medische zorg of onderwijs, niet op het terrein van het azc zelf maar elders beschikbaar zijn, leidt tenslotte ook niet tot een ander oordeel. Die omstandigheid is niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de desbetreffende voorzieningen onder de reikwijdte van het begrip opvang vallen zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat op de aanvraag van het COA het bepaalde in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor van toepassing is en dat dit betekent dat, op grond van artikel 3.9 van de Wabo, de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het betoog slaagt niet.
Het college heeft ook de termijn van 3 weken betwist, die de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb heeft bepaald om alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken.
Hoewel, zoals uit het voorgaande volgt, de Afdeling het oordeel van de rechtbank bevestigt dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, is de Afdeling ook van oordeel dat de door de rechtbank bepaalde termijn van 3 weken voor deze ontwikkeling te kort is, wat voor het college problematisch is. Dit betoog slaagt.
Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, uitsluitend voor zover de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, een termijn van drie weken na de dag van verzending van de uitspraak heeft bepaald om alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken. De Afdeling zal een nieuwe termijn bepalen. Het college moet het besluit op de aanvraag van het COA van 10 juli 2023 alsnog uiterlijk voor 1 juli 2024 op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend maken.
De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen.
Gelet op het voorgaande, wordt het verzoek om een voorlopige voorziening van het college afgewezen.
De Afdeling begrijpt dat ook een beslistermijn tot 1 juli 2024 kort is, maar daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college, wellicht meer dan ten tijde van de uitspraak van de rechtbank, rekening kon houden met een korte beslistermijn en daarop kon anticiperen in de tijd die sinds de rechtbankuitspraak is verstreken. Het college heeft op de zitting bevestigd dat dit ook is gebeurd en dat het in beginsel mogelijk is om voor 1 juli 2024 een besluit op de aanvraag bekend te maken. De Afdeling hecht bij het bepalen van deze termijn groot belang aan de looptijd van de huidige vergunning. Immers, zou na 1 juli 2024 worden beslist op de aanvraag, dan zal het azc zonder geldige omgevingsvergunning functioneren, wat, gezien de maatschappelijke discussie over het azc, al snel zal leiden tot verzoeken om handhaving. Op de zitting heeft het college bevestigd dat dit niet in het belang is van het COA, maar ook niet van het college.
