In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) van 9 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4087) heeft de Afdeling de Huisvestingsverordening (Hv) 2016 van Amsterdam gedeeltelijk onverbindend verklaard, wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. In de Huisvestingsverordening is een boetestelsel opgenomen voor de overtreding van het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten, zonder de daartoe benodigde vergunning. Volgens de Afdeling is in dit boetestelsel echter onvoldoende onderscheid gemaakt tussen feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn. Zo wordt voor de hoogte van de boete bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig exploiteren van woonruimte. Dit betekent dat ouders die een woning kopen om hun studerende kinderen en vrienden van hun kinderen te huisvesten, dezelfde boete opgelegd krijgen als een bedrijfsmatige verhuurder. Het boeteregime voor het omzettingsverbod doet volgens de Afdeling daarom geen recht aan het evenredigheidsbeginsel.
In deze blog gaan wij in op de uitspraak van de Afdeling en bespreken wij welke lessen de praktijk uit deze uitspraak kan trekken bij het opstellen en wijzigen van boetestelsels van huisvestingsverordeningen.
Het college van Amsterdam heeft op 27 augustus 2019 twee bestuurlijke boetes van ieder € 18.000,- euro opgelegd aan twee zwagers die gezamenlijk eigenaar zijn van een woning in Amsterdam. Het college heeft deze boetes aan de zwagers opgelegd wegens het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. De twee zwagers hadden dit gedaan om het pand te kunnen verhuren aan hun kinderen en aan vrienden van hun kinderen. Op deze manier wilden zij een bijdrage leveren aan het oplossen van de woningnood onder studenten.
De zwagers zijn het niet eens met de bestuurlijke boetes die aan hen zijn opgelegd en zij besluiten daarom om de bestuurlijke boetes aan te vechten. Zij zijn onder meer van opvatting dat in het boetestelsel van Amsterdam ten onrechte geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijfsmatige verhuurders en ouders die een woning kopen om hun studerende kinderen en vrienden van hun kinderen te huisvesten, zoals zij. Op grond hiervan vinden zij de aan opgelegde boetes van tweemaal € 18.000,00, onevenredig hoog. In bezwaar en beroep worden de zwagers echter niet in het gelijk gesteld. Zij stellen daarom hoger beroep in bij de Afdeling.
De Afdeling stelt allereerst vast dat in dit geval sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dit artikel is het, kort gezegd, verboden om zelfstandige woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimten, zonder een daartoe benodigde vergunning. Vervolgens toetst de Afdeling het boetestelsel dat de gemeente hanteert bij een overtreding van dit artikel. Dit boetestelsel is opgenomen in de Huisvestingsverordening 2016 van Amsterdam (hierna: ‘Huisvestingsverordening’). De boete aan de zwagers is overeenkomstig tabel 2 behorende bij de Huisvestingsverordening opgelegd. Daarin is bepaald dat een boete in beginsel € 6.000,- euro bedraagt bij omzetting in maximaal vier onzelfstandige woonruimten en € 18.000,- bij omzetting in vijf of meer onzelfstandige woonruimten. Omdat de zwagers in dit geval de woning hebben omgezet naar zes onzelfstandige woonruimten, hebben zij van het college allebei (als medeplegers van de overtreding) een boete van € 18.000,- opgelegd gekregen. Het boetestelsel van Amsterdam heeft namelijk als uitgangspunt dat de boetes dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben.
De Afdeling verklaart de beroepsgrond van de zwagers gegrond en oordeelt dat het boetestelsel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daartoe overweegt de Afdeling dat het boetestelsel, voor zover dat gaat over het omzettingsverbod, weliswaar differentieert naar eerste en herhaaldelijke overtreding evenals het aantal omgezette onzelfstandige woningen, maar onvoldoende onderscheid maakt tussen feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn. Zo wordt voor de hoogte van de boete bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig exploiteren van woonruimte. Dit betekent dat ouders die een woning kopen om hun studerende kinderen en vrienden van hun kinderen te huisvesten, dezelfde boete opgelegd krijgt als een bedrijfsmatige verhuurder. Het boeteregime voor het omzettingsverbod doet volgens de Afdeling daarom geen recht aan het evenredigheidsbeginsel. Dit leidt ertoe dat de boetetabel bij de Huisvestingsverordening, voor zover die ziet op de boetebedragen voor omzetting in onzelfstandige woonruimte, volgens de Afdeling onverbindend is.
De Afdeling concludeert in voorliggende zaak dat de onverbindendheid van (een deel van) de boetetabel niet betekent dat het college geen boete aan de zwagers mocht opleggen; er is immers nog altijd sprake (geweest) van een overtreding van het omzettingsverbod. De Afdeling voorziet zelf in de zaak en acht een boete van € 9.000,- euro (een halvering van de door het college opgelegde boete) in dit geval in beginsel passend en geboden. De boete wordt daarnaast gematigd met 15% wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM. De zwagers moeten uiteindelijk allebei nog € 7.6500,- euro betalen, ongeveer de helft van de oorspronkelijke boetes.
Uit de Afdelingsuitspraak van 9 oktober 2024 volgt dat gemeenten er goed aan doen om bestaande of nog op te stellen boetestelsels behorende bij hun huisvestingsverordening te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Overtreding van het omzettingsverbod bij herhaling en door bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte rechtvaardigt een hogere boete, dan een eenmalige overtreding door niet-bedrijfsmatige verhuurders, zoals ouders die woonruimte verhuren aan hun studerende kinderen en medestudenten. Wij raden gemeentes daarom aan om na te gaan of in het boetestelsel van hun huisvestingsvestingsverordening voldoende onderscheid tussen deze situaties om een (gedeeltelijke) onverbindend verklaring van de huisvestingsverordening te voorkomen. Op basis van deze Afdelingsuitspraak lijkt het ons overigens aannemelijk dat een boetestelsel voor illegale woningomzetting de evenredigheidstoets kan doorstaan wanneer de raad in de huisvestingsverordening de boetes voor niet-bedrijfsmatige exploitatie halveert ten opzichte bedrijfsmatige exploitatie. Dit leiden wij af uit de omstandigheid dat de Afdeling in dit geval ambtshalve de aan de zwagers opgelegde boetes van € 18.000,- heeft gehalveerd naar een boetebedrag van € 9.000,-.
