De uitspraak van de rechtbank Overijssel 2 oktober 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:5100 is erg interessant omdat in deze uitspraak bij wijze van exceptieve toetsing een bestemmingsplanregel onverbindend is verklaard in een handhavingszaak. De rechtbank verklaart de planregels van het bestemmingsplan waarin de verplichting tot het naleven van het inrichtingsplan is neergelegd namelijk onverbindend (in het kader van het zogenoemde 'evidentiecriterium'). Deze planregels zijn evident in strijd met de Wro, omdat ze een directe plicht bevatten om de in dat plan aangegeven landschappelijke inpassing te realiseren. Zo’n gebod is in strijd met het aan de Wro ten grondslag liggende uitgangspunt dat een bestemmingsplan grondgebruikers niet kan verplichten tot het zonder meer uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. In de Omgevingswet kan een dergelijke gebodsbepaling overigens in het omgevingsplan wel worden opgenomen (aan het eind van het artikel meer hierover).
Op 2 maart 2020 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden tegen activiteiten en bouwwerken op het terrein [locatie] (hierna: het Buitengoed) die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Het college was niet bevoegd handhavend op te treden tegen het niet volledig uitvoeren van het “Landschapsplan [locatie]” (hierna: het inrichtingsplan). De artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied [adres]” (hierna: het bestemmingsplan), waarin de verplichting tot het naleven van het inrichtingsplan is neergelegd, zijn evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Daarom verklaart de rechtbank deze bepalingen onverbindend.
Het college was niet bevoegd handhavend op te treden tegen het niet volledig uitvoeren van het “Landschapsplan [locatie]” (hierna: het inrichtingsplan). De artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied [adres]” (hierna: het bestemmingsplan), waarin de verplichting tot het naleven van het inrichtingsplan is neergelegd, zijn evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Daarom verklaart de rechtbank deze bepalingen onverbindend.
Eisers stellen zich op het standpunt dat het Buitengoed niet is ingericht zoals dit is voorgeschreven in de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels en het inrichtingsplan.
De rechtbank is het met het college eens dat op grond van het bestemmingsplan niet kan worden afgedwongen dat het inrichtingsplan wordt uitgevoerd. Daarom was het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan.
In de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat tot een gebruik dat strijdig is met de gegeven bestemming “agrarisch” respectievelijk “maatschappelijk” in ieder geval wordt gerekend het gebruik van de gronden indien de landschappelijke inpassing niet wordt uitgevoerd en in stand wordt gehouden zoals weergegeven in de als bijlage 1 bij het bestemmingsplan gevoegde inrichtingsplan.
Dit inrichtingsplan bestaat uit een situatietekening van het Buitengoed waarop onder meer is aangegeven waar zich bepaalde elementen, zoals bebouwing, paden, wegen, parkeerplaatsen en bosplantsoenen, bevinden of waar deze elementen zullen worden gerealiseerd. Uit (de toelichting op) het bestemmingsplan en het daarbij behorende vaststellingsbesluit leidt de rechtbank af dat het de bedoeling van de raad was dat het inrichtingsplan zou worden uitgevoerd en dat de raad het in het kader van een goede ruimtelijke ordening ook noodzakelijk vond dat dit zou gebeuren. Tussen partijen is niet in geschil dat dit inrichtingsplan (nog) niet volledig is uitgevoerd. Ook is tussen partijen niet in geschil dat op locaties waar in het inrichtingsplan bosplantsoenen zijn aangegeven nu onder meer parkeerplaatsen, een kinderspeelplaats, een wasstraat en een groendepot zijn gerealiseerd.
De rechtbank constateert dat de raad heeft verzuimd om de verschillende elementen uit het inrichtingsplan te vertalen in bestemmingen en regels waaraan bestaande bouwwerken en activiteiten en nieuwe (bouw)plannen kunnen en moeten worden getoetst. In het verlengde hiervan heeft de raad nagelaten om te voorzien in een voorwaardelijke verplichting ter realisatie en instandhouding van het inrichtingsplan.
De rechtbank stelt vast dat het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan in strijd is met de artikelen 3.5, aanhef en onder a, en 4.5, aanhef en onder a, van de planregels. Het college heeft echter betoogd dat de naleving van deze bepalingen niet kan worden afgedwongen, omdat ze onverbindend moeten worden verklaard of buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat ze in strijd zijn met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.
De mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de handhaving, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt, gelet op de appellabiliteit van het bestemmingsplan en de rechtszekerheid en belangen van derden, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Uit het hierbij gehanteerde evidentiecriterium volgt in dit geval dat de genoemde planregels alleen onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten als sprake is van evidente strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet (ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3 en 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2947, r.o. 5.4).
De rechtbank stelt vast dat de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels niet voorzien in een voorwaardelijke verplichting, maar in de directe plicht om de in het inrichtingsplan aangegeven landschappelijke inpassing te realiseren, onafhankelijk van de omstandigheid of een bepaald initiatief wordt gerealiseerd. Dit gebod verdraagt zich niet met het aan de Wro ten grondslag liggende uitgangspunt dat een bestemmingsplan grondgebruikers niet kan verplichten tot het zonder meer uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. Hierdoor zijn de artikelen 3.5, onder a, en 4.5, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro vastgesteld. Daarom verklaart de rechtbank deze bepalingen onverbindend.
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het niet volledig uitvoeren van het inrichtingsplan geen overtreding van het bestemmingsplan oplevert en dat het college het handhavingsverzoek op dit punt terecht heeft afgewezen.
Onder de Omgevingswet kunnen gebodsbepalingen wel worden opgenomen in het omgevingsplan
YS:
In de Omgevingswet worden gebodsbepalingen, anders dan onder de Wro, wel mogelijk.
In de memorie van toelichting bij het Omgevingsbesluit (Stb. 2018, nr. 290, p. 100) is beschreven dat het principe van toelatingsplanologie wordt losgelaten en het daardoor in beginsel toelaatbaar is om onvoorwaardelijke verplichtingen of gebodsbepalingen in het omgevingsplan op te nemen.
Zo zal het omgevingsplan in beginsel – binnen dezelfde randvoorwaarden als die gelden voor andere algemeen verbindende voorschriften – zowel verbods- als gebodsbepalingen kunnen bevatten. Ook zullen bijzondere constructies, zoals de voorwaardelijke verplichting, op dezelfde manier als vergelijkbare verplichtingen in andere verordeningen gewoon als regels kunnen worden opgenomen (Staatsblad 2018, nr. 290, p. 90).
Zie ook deze passage uit de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 140): Afgezien van de procedure van totstandkoming en van de beroepsmogelijkheid wordt het omgevingsplan, anders dan het bestemmingsplan, sterk vergelijkbaar met een gewone verordening. De regels zijn in beginsel qua vorm, inhoud, toelichting en motivering niet anders dan vergelijkbare regels in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening, tenzij expliciet anders is bepaald, bijvoorbeeld door het vaststellen van instructieregels. Het betekent onder andere, dat het omgevingsplan in beginsel binnen dezelfde randvoorwaarden als andere verordeningen zowel verbods- als gebodsbepalingen kan bevatten.
In het ruimtelijke ordeningsrecht is het uitgangspunt van 'toelatingsplanologie' ontwikkeld. Dat heeft ertoe geleid dat zeer terughoudend wordt omgegaan met gebodsbepalingen in bestemmingsplannen. Het begrip toelatingsplanologie beklemtoont dat het bestemmingsplan wel bestemmingen mogelijk kan maken, maar in beginsel niet kan verplichten om deze te realiseren. Vanuit de behoefte om soms wel met gebodsregels te werken, onder andere om het uitvoeren van activiteiten op een bepaalde locatie aanvaardbaar te maken, wordt wel gewerkt met zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen. Deze houden in dat het realiseren van een bestemming niet verplicht is, maar als iemand de bestemming realiseert hij wel moet voldoen aan bepaalde regels. In de kern verschillen voorwaardelijke verplichtingen, ondanks een andere terminologie, niet van de systematiek bij bijvoorbeeld regels voor milieubelastende activiteiten in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook dat besluit verplicht niet om milieubelastende activiteiten uit te voeren. Het stelt slechts randvoorwaarden en regels waarbinnen die activiteiten desgewenst mogen worden uitgevoerd.
Voor het stellen van verboden en geboden voor perceeleigenaren is het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en vooral artikel 1 van het Eerste Protocol, dat het eigendomsrecht beschermt, van belang. Bij een wijziging van het omgevingsplan moet worden beoordeeld of de wijziging geen regulering of ontneming van eigendom betekent. Of bij het stellen van geboden en verplichtingen sprake is van regulering of ontneming, hangt af van de omstandigheden van het geval. Er zijn veel situaties denkbaar waarbij alleen sprake is van regulering van eigendom: het beperken van de gebruiksmogelijkheden van het eigendom, zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel of grotendeels) verloren gaat. Van belang daarbij is dat een eventuele inmenging in het eigendom gerechtvaardigd moet zijn. De inmenging moet een gerechtvaardigd algemeen belang dienen, waarbij er een goed evenwicht moet zijn tussen het algemene belang dat met de maatregel wordt gediend en de belangen van de betrokken perceeleigenaren. De memorie van toelichting noemt hierbij 3 voorbeelden:
Voorbeeld 1: Het omgevingsplan maakt in een straat een dakkapel aan de straatzijde van bepaalde afmetingen en uitvoering mogelijk. Als gevolg daarvan hebben alle huiseigenaren op één na een dergelijke dakkapel geplaatst. Het zou het aanzicht ten goede komen als ook het laatste huis een dakkapel zou plaatsen. Een verplichting dat te doen is echter evident niet proportioneel.
Voorbeeld 2: De percelen in de desbetreffende straat zijn aangesloten op een openbaar vuilwaterriool. Door toenemende verharding en uitbouw kan dat riool de hoeveelheid afstromend hemelwater niet aan. De gemeente besluit om een hemelwaterstelsel aan te leggen en verplicht de huiseigenaren om binnen een bepaalde termijn lozing van hemelwater op het vuilwaterriool te staken. De huiseigenaren moeten als gevolg daarvan ofwel het hemelwater op het nieuw aangelegd hemelwaterstelsel brengen of zelf in de bodem infiltreren. De proportionaliteit van deze maatregel is mede afhankelijk van de kosten die de aanpassing in de specifieke situatie met zich meebrengt en de geboden overgangstermijn.
Voorbeeld 3: De gemeente voegt in het kader van uitnodigingsplanologie aan een perceel naast de bestaande functie de functie kantoor toe, maar bepaalt daarbij, dat als deze functie wordt gerealiseerd, op het perceel een bepaald aantal parkeerplaatsen moet worden gerealiseerd, gelet op de bestaande parkeerdruk in de wijk. Nu het niet de verplichting is om de bestaande functie te beëindigen en de functie kantoor te realiseren, zal een dergelijke verplichting al snel proportioneel zijn (zie: Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 143).
Het loslaten van het principe van toelatingsplanologie en het daardoor in beginsel toelaatbaar zijn van onvoorwaardelijke verplichtingen of gebodsbepalingen in het omgevingsplan, opent keuzemogelijkheden voor gemeenten om per regel te bezien of en in welke vorm in overgangsrecht moet worden voorzien zodat maatwerk kan worden geboden.
Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat per concreet geval een afweging gemaakt dient te worden en op maat in overgangsrecht kan worden voorzien. Voor welke overgangs-rechtelijke regeling wordt gekozen is afhankelijk van de mate waarin nieuwe regels een verplichtend karakter dragen.
Om evenredigheid te bereiken van een regel (met een verplichtend karakter) die het eigendomsrecht beperkt, kan het nodig zijn om een overgangsregeling op te nemen of om (nadeel)compensatie toe te kennen. Het draait er uiteindelijk om dat er bij nieuwe regels sprake is van een redelijke en evenwichtige balans tussen het publieke belang dat wordt gediend met de nieuwe regel en de mate waarin de eigendom wordt beperkt. Hierbij speelt een rol welke gebruiksmogelijkheden van de eigendom overblijven, welke termijn wordt gegund om aan de nieuwe regel te voldoen en of nadeelcompensatie wordt geboden.
Ook is denkbaar dat er geen nadeelcompensatie wordt geboden omdat er voorzien wordt in een ruime overgangstermijn. Algemene criteria zijn hiervoor niet te geven, zodat een afweging per concreet geval moet worden gemaakt (Staatsblad 2018, nr. 290, p. 101).
