Binnenplanse OPA: onvoldoende toetsing aan ETFAL (art. 22.281 bruidsschat)

Als de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het omgevingsplan staat als gevolg van het tijdelijk deel van het omgevingsplan – geldt op grond van artikel 22.281 dat moet worden beoordeeld of sprake is van ETFAL. Dat betekent dat het college in dat geval een belangenafweging moet maken en ook dient te beoordelen of het verlenen van de omgevingsvergunning op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in overeenstemming is met ETFAL. Die verplichting geldt op grond van artikel 8.0a, lid 1, van het Bkl niet als een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid niet als tijdelijk deel van het omgevingsplan in het omgevingsplan staat.

Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat wordt voldaan aan de beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het verbod tot wijziging van de bouwmassa van gebouwen en het verbod tot het slopen binnen de functie ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’. Het college heeft ter onderbouwing daarvan verwezen naar het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit van 14 mei 2025. In dat advies staat dat het beschermd dorpsgezicht niet onevenredig wordt aangetast als gevolg van het uitbreiden van de bouwmassa en het slopen van de schuur, omdat die activiteiten plaatsvinden op het achter terrein.

De vzr. stelt vast dat het gehele perceel – inclusief het achter terrein - is aangewezen als beschermd dorpsgezicht. In het advies wordt niet gemotiveerd waarom het achter terrein ondanks die aanwijzing geen waarde vertegenwoordigt binnen het beschermd stadsgezicht. Onder die omstandigheden is de vzr. van oordeel dat het college met de enkele verwijzing naar dit advies niet in redelijkheid kon komen tot het besluit dat als gevolg van de omgevingsplanactiviteiten de door de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht te waarborgen belangen niet onevenredig worden aangetast.

Volgens de vzr. heeft het college niet in redelijkheid kunnen besluiten dat als gevolg van de bouwactiviteit geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de cultuurhistorische waarde en het beeldbepalende karakter van de aanwezige bebouwing en de karakteristieke inrichting van het aangewezen gebied.

De vzr. oordeelt tevens dat uit het bestreden besluit ten onrechte niet blijkt dat is getoetst of het verlenen v.d. omgevingsvergunning in overeenstemming is met ETFAL. Uit het besluit blijkt niet dat is getoetst of het bouwplan niet zal leiden tot een onevenredige aantasting v.d. belangen van verzoeker.

In een besluit van 2 december 2024 (primair besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) verleend voor de omgevingsplanactiviteiten bouwen en monument.

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen (artikel 2.4 van de Omgevingswet (Ow). Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige (‘zonder onevenredige gevolgen voor de fysieke leefomgeving’) toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, eerste lid, van de Ow).

In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Oosterhout onder andere uit ‘een tijdelijk deel’ (artikel 22.1 van de Ow). Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door:

- de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat), artikel 22.1, onder c, in samenhang met artikel 22.2, eerste lid, van de Ow, die zijn opgenomen in artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet;

- de kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op het perceel aan de [adres 1] van toepassing was (artikel 22.1, onder a en b, van de Ow). Dit was het [bestemmingsplan].

Uit het omgevingsplan blijkt dat aan het perceel de functies ‘Wonen’ en ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’ zijn toegekend. Uit de planregels blijkt dat binnen de functie ‘Waarde – Beschermd dorpsgezicht’ geen verandering mag worden aangebracht in de bestaande situatie ten aanzien van de bouwmassa van gebouwen/ Uit de planregels volgt ook dat het college daar een omgevingsvergunning voor kan verlenen, mits de door de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht te waarborgen belangen niet onevenredig worden aangetast. Daarnaast blijkt uit de planregels dat het verboden is om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op of in deze gronden met de functie ‘Waarde – Beschermd dorpsgezicht’ gelegen bebouwing geheel of gedeeltelijk te slopen, verhardingen aan te leggen en bestaande paden en wegen te verleggen. Die omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien noodzakelijk voor het in de andere daar voorkomende bestemmingen toegestane gebruik van de grond, en in geval van gedeeltelijke sloop, indien door de sloopwerkzaamheden en/of aanlegwerkzaamheden geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de cultuurhistorische waarde en het beeldbepalende karakter van de aanwezige bebouwing en de karakteristieke inrichting van het aangewezen gebied. Ten aanzien van beide omgevingsvergunningen wordt in de planregels voorgeschreven dat schriftelijk advies moet worden ingewonnen bij de commissie voor welstand en monumenten.

Het bestreden besluit

Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit. Meer specifiek heeft het college toestemming verleend voor het op het achtererf van het perceel slopen van een schuurtje en het bouwen van een garage.

Uit het bestreden besluit blijkt dat op grond van het omgevingsplan voor het bouwen van de garage binnen de functie ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’ een omgevingsvergunning is vereist, omdat de bouwmassa van gebouwen op het perceel daardoor verandert. Uit het bestreden besluit blijkt daarnaast dat op grond van het omgevingsplan voor het slopen van een bestaand schuurtje binnen de functie ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’ een omgevingsvergunning is vereist.

Het college heeft voor beide omgevingsplanactiviteiten toestemming verleend, omdat de Adviescommissie Omgevingskwaliteit op 14 mei 2025 schriftelijk heeft aangegeven akkoord te gaan met het bouwplan. Het beschermd dorpsgezicht wordt volgens de commissie niet onevenredig aangetast, omdat de toegenomen bouwmassa en het te slopen schuurtje liggen ingesloten op het achter terrein.

Gronden

Verzoeker heeft aangevoerd dat het bezwaar in het bestreden besluit ten onrechte ongegrond is verklaard en dat daarom in het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding aan verzoeker is toegekend. Daarnaast heeft verzoeker aangevoerd dat met het bestreden besluit niet op al zijn bezwaargronden is beslist.

Verzoeker heeft daarnaast aangevoerd dat sprake is van meer omgevingsvergunningplichtige omgevingsplanactiviteiten, dan die door het college in het bestreden besluit zijn vergund. Het is volgens verzoeker in strijd met de functie ‘Wonen’ om een verharde weg te maken door de achtertuin en een garage te bouwen waarin meerdere auto’s opgeslagen en gestald kunnen worden en waar aan meerdere auto’s intensief kan worden gewerkt. Dit bouwplan strekt ook niet ter bescherming en instandhouding van het gemeentelijk monument, ter plaatse van de ‘bouwaanduiding - gemeentelijk monument’. Het bouwplan is verder in strijd met artikel 12.2.3 van de planregels, omdat niet aan ten minste één zijde de zijstroken vrij van gebouwen en overkappingen blijft. Voor het aanleggen van de verharding is daarnaast ook een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 14.4.1 van de planregels.

Verzoeker heeft verder aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning kon verlenen voor het wijzigen van de bouwmassa en het slopen van het schuurtje. Uit het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit kan niet worden afgeleid dat het beschermd dorpsgezicht niet onevenredig zal worden aangetast. De ligging van het schuurtje en de te bouwen garage op het achter terrein is geen argument om dat te onderbouwen, omdat de functie ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’ ook op dat terrein rust en dat terrein nooit zichtbaar is geweest. De sloop van het schuurtje is daarnaast ook niet noodzakelijk voor het in de andere daar voorkomende bestemmingen toegestane gebruik van de grond. Het achter terrein is daarnaast zodanig groot dat er voldoende ruimte is om elders een garage te bouwen. Verzoeker heeft daarnaast aangevoerd dat de belangen van verzoeker meegewogen hadden moeten worden. De garage wordt op 50 centimeter van de perceelsgrens gerealiseerd en dichtbij de woning van verzoeker. Verzoeker zal daar hinder van ervaren: minder licht, wijziging uitzicht, geluidsoverlast en last van uitlaatgassen.

De omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit

Het is op grond van de Ow verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow). Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow gedefinieerd als:

• een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

• een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

• een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

In de algemene regels die in het omgevingsplan worden opgenomen, kan worden bepaald dat voor bepaalde activiteiten een verbod behoudens omgevingsvergunning geldt. Het omgevingsplan moet in zo’n geval ook de beoordelingsregels bevatten. Als een activiteit strookt met die beoordelingsregels, is sprake van een omgevingsplanactiviteit als bedoeld onder a. Dit wordt ook wel een ‘binnenplanse’ omgevingsplanactiviteit genoemd. Is de activiteit in strijd met de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels of is anderszins sprake van strijd met het omgevingsplan (bijvoorbeeld omdat het plan de voorgenomen activiteit in het geheel niet toelaat), dan is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als bedoeld onder b respectievelijk onder c. (A.G.A. Nijmeijer, ‘Commentaar op bijl. Ow’, in C.W. Backes, A.G.A. Nijmeijer, R. Uylenburg en G.A. van der Veen (red.), Tekst en commentaar Omgevingswet, Deventer, Kluwer 2025. Zie ook Invoeringswet Ow, TK 2017-2018, 34986, nr. 3, hoofdstuk 2.2.1.2, pagina 61 en volgende).

Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan is aan te merken als de omgevingsplanactiviteiten en dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist op grond van het omgevingsplan. Tussen partijen is wel in geschil of het college die omgevingsvergunning redelijkerwijs mocht verlenen. Tussen partijen is daarnaast in geschil of het bouwplan nog meer omgevingsvergunningplichtige omgevingsplanactiviteiten omvat.

De omgevingsplanactiviteiten binnen het aangevraagde project

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat voor alle omgevingsplanactiviteiten binnen het aangevraagde project een omgevingsvergunning is verleend.

Vergunninghouders hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit voor een project dat bestaat uit het slopen van een schuurtje en het bouwen van een garage. Tussen partijen is niet in geschil dat dit project ook ‘het aanleggen van een verharding op het terrein’ omvat en dat daarvoor binnen de functie ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’ een omgevingsvergunning is vereist op grond van artikel 14.4.1 van de planregels. Het college heeft daar op zitting aan toegevoegd dat in het bestreden besluit voor die omgevingsplanactiviteit ook toestemming is verleend op grond van artikel 14.4.2 van de planregels. Volgens het college blijkt dit uit de verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit het bestreden besluit ten onrechte niet blijkt dat de omgevingsvergunning ook betrekking heeft op die omgevingsplanactiviteit. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat door die commissie wordt geconstateerd dat voor deze omgevingsplanactiviteit een omgevingsvergunning is vereist, maar dat die omgevingsvergunning nog moet worden aangevraagd. In het bestreden besluit staat vervolgens niet expliciet opgenomen dat voor deze omgevingsplanactiviteit een omgevingsvergunning wordt verleend. In het bestreden besluit staat uitsluitend dat de omgevingsvergunning moet worden gelezen dat deze betrekking heeft op de omgevingsplanactiviteiten die samenhangen met het slopen van het schuurtje en het bouwen van de garage. Uit het bestreden besluit blijkt op geen enkele wijze dat de omgevingsvergunning ook het aanleggen van de verharding omvat.

Door verzoeker is verder in bezwaar en in beroep aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met artikel 12.2.3 van de planregels. Dit artikel bepaalt dat voor het bouwen van gebouwen en overkappingen buiten het bouwvlak bij vrijstaande woningen geldt dat tenminste aan één zijde van de zijstroken vrij van gebouwen en overkappingen dient te blijven. Indien de bouwactiviteit niet voldoet aan deze regel, kan hiervan gelet op artikel 12.2.4 onder d van de planregels onder bepaalde voorwaarden worden afgeweken door het verlenen van een omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de woning van vergunninghouders een vrijstaande woning en is de regel uit artikel 12.2.3 van toepassing op deze woning. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het bestreden besluit niet is ingegaan op het bezwaar. Dit betekent dat ook niet is ingegaan op de vraag of aan deze regel is voldaan en of voor een eventuele afwijking een omgevingsvergunning nodig is.

Daarnaast heeft het college redelijkerwijs kunnen besluiten dat het realiseren en gebruiken van de garage niet in strijd is met de functie ‘Wonen’ die aan het perceel is toegekend. Uit de planregels blijkt dat gronden met die functie zijn bedoeld voor onder andere wonen, voor ondergeschikte voorzieningen voor verkeer en bedrijf en aan huis verbonden beroepen en bedrijven. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een garage kan worden aangemerkt als een voorziening voor verkeer. Uit de aanvraag is niet gebleken dat de garage gebruikt zal worden om intensief aan auto’s te klussen, zoals verzoeker stelt. Dit is op zitting ook bevestigd door vergunninghouders. Daarnaast blijkt uit de situatietekening dat de garage niet gebouwd zal worden op een deel van het perceel met de ‘bouwaanduiding – gemeentelijk monument’.

De omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteiten

De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de omgevingsvergunning redelijkerwijs kon worden verleend voor de onder 5.2 en 5.3 genoemde omgevingsplanactiviteiten. De voorzieningenrechter licht dit oordeel in overwegingen 9.8 tot en met 9.14 toe.

Uit de Ow (artikel 5.18, eerste lid, en artikel 5.21 van de Ow) blijkt dat in hoofdstuk 8 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) beoordelingsregels zijn gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning. In artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl staat: voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de beoordelingsregels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

In een geval als deze – waarin de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het omgevingsplan staat als gevolg van het tijdelijk deel van het omgevingsplan – geldt op grond van artikel 22.281 van het omgevingsplan dat het college ook moet beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 22.1, onder c, in samenhang met artikel 22.2, eerste lid, van de Ow en artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit omgevingswet en het daarin opgenomen artikel 22.281 van het omgevingsplan). Die bepaling is als onderdeel van de bruidsschat opgenomen in het omgevingsplan. Dat betekent dat het college in dat geval een belangenafweging moet maken en ook dient te beoordelen of het verlenen van de omgevingsvergunning op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Die verplichting geldt op grond van artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl niet als een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid niet als tijdelijk deel van het omgevingsplan in het omgevingsplan staat (ABRvS 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3003, r.o. 19.2 en ABRvS 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624, r.o. 14 en V.M.Y. van 't Lam, ‘Commentaar op art. 8.0a van het Bkl’, in C.W. Backes, A.G.A. Nijmeijer, R. Uylenburg en G.A. van der Veen (red.), Tekst en commentaar Omgevingswet, Deventer, Kluwer 2025).

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Het college moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met de beoordelingsregels uit het omgevingsplan. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat wordt voldaan aan de beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het verbod tot wijziging van de bouwmassa van gebouwen en het verbod tot het slopen binnen de functie ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’. Het college heeft ter onderbouwing daarvan verwezen naar het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit van 14 mei 2025. In dat advies staat dat het beschermd dorpsgezicht niet onevenredig wordt aangetast als gevolg van het uitbreiden van de bouwmassa en het slopen van de schuur, omdat die activiteiten plaatsvinden op het achter terrein. De voorzieningenrechter stelt vast dat het gehele perceel – inclusief het achter terrein - is aangewezen als beschermd dorpsgezicht. Dit oordeel baseert de voorzieningenrechter op de begrenzingenkaart die hoort bij het besluit tot aanwijzing van het beschermd dorpsgezicht [plaats] van 15 februari 2008. In het advies wordt niet gemotiveerd waarom het achter terrein ondanks die aanwijzing geen waarde vertegenwoordigt binnen het beschermd stadsgezicht. Onder die omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college met de enkele verwijzing naar dit advies niet in redelijkheid kon komen tot het besluit dat als gevolg van de omgevingsplanactiviteiten de door de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht te waarborgen belangen niet onevenredig worden aangetast.

Daarnaast blijkt uit de planregels dat het college uitsluitend een omgevingsvergunning voor sloop kon verlenen voor het slopen van het schuurtje binnen de hiervoor genoemde functie, wanneer het slopen noodzakelijk is voor het in de andere daar voorkomende bestemmingen toegestane gebruik van de grond. In het bestreden besluit staat niet dat het college getoetst heeft of daaraan wordt voldaan. Verder dient ook voor deze vergunning advies te worden ingewonnen bij de Adviescommissie Omgevingskwaliteit, zoals bepaald in artikel 14.4.2, onder b, van de planregels. Het voornoemde advies van 14 mei 2025 ziet ook op de activiteit slopen. Hiervoor is al benoemd welk gebrek aan het advies kleeft. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college niet in redelijkheid kunnen besluit dat als gevolg van de bouwactiviteit geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de cultuurhistorische waarde en het beeldbepalende karakter van de aanwezige bebouwing en de karakteristieke inrichting van het aangewezen gebied.

De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat uit het bestreden besluit ten onrechte niet blijkt dat het college heeft getoetst of het verlenen van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college heeft getoetst of gemotiveerd dat het bouwplan niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van de belangen van verzoeker.

De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en zal het bestreden besluit vernietigen.