Bopa-besluit sneuvelt vanwege onderbouwing (on)uitvoerbaarheid Natura 2000-activiteit

Voor meer informatie hierover verwijs ik naar een aflevering hierover uit mijn ‘Tussenstand-serie’: https://omgevingsweb.nl/nieuws/jurisprudentie-onuitvoerbaarheidstoets-bopa-een-tussenstand/

Bij mijn weten heeft de rechter nog niet geconcludeerd dat de uitvoerbaarheid van het BOPA-besluit onvoldoende was gemotiveerd. In de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 september 2026, ECLI:NL:RBOVE:2026:5691 is dit wél het geval. In de beroepen oordeelt de rechtbank dat het college moet beoordelen of het gebiedsbeschermingsregime in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de vergunde evenementen en dat de beoordeling daarvan onvoldoende gemotiveerd is. Bij de onderliggende stikstofonderzoeken zijn namelijk niet alle relevante verkeersbewegingen meegenomen terwijl bekend is dat dit de doorslaggevende factor is voor de vraag of de evenementen significante gevolgen hebben voor omliggende Natura 2000-gebieden. De beroepen tegen deze omgevingsvergunningen zijn daarom gegrond.

Deze uitspraak gaat over zestien omgevingsvergunningen voor het organiseren van evenementen op de Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie in de jaren 2023, 2024 en 2025. Dit is (mede) gebeurd met BOPA-besluiten.

Staat het gebiedsbeschermingsregime in de weg aan uitvoerbaarheid van de evenementen?

StiL stellen zich in de eerste plaats op het standpunt dat het college de omgevingsvergunningen voor de evenementen had moeten weigeren, omdat deze niet uitvoerbaar zijn en daardoor geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Zij voeren aan dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteiten significante gevolgen hebben voor deze gebieden, dat daarom een vergunning voor een Natura 2000-activiteit moet worden aangevraagd en een passende beoordeling moet worden gemaakt en dat niet zeker is of deze vergunning zal worden verleend. StiL zijn van mening dat de aan de evenementen ten grondslag gelegde stikstofrapporten zijn gebaseerd op aannames die niet consequent zijn uitgewerkt en dat de bijbehorende Aerius-berekeningen evident onjuist zijn. Daartoe voeren zij onder meer aan dat de verkeersbewegingen van auto’s, bussen en vrachtwagens zijn onderschat. Verder voeren StiL aan dat het college met zijn handelwijze geen uitvoering geeft aan het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 6 december 2023 dat de activiteiten op het VTE-terrein geen doorgang mogen vinden zonder voorafgaande beoordeling van de gevolgen daarvan voor de omliggende Natura 2000-gebieden (StiL verwijst hierbij naar van de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471, r.o. 9.1). Volgens StiL is geen sprake van een deugdelijke voorafgaande beoordeling. Zij stellen dat de rapporten geen volledige beoordeling bevatten van de cumulatieve gevolgen van alle evenementen, bezien in samenhang met de exploitatie van het VTE-terrein als geheel.

Het college stelt zich primair op het standpunt dat de vraag of voor het organiseren van de evenementen een vergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig is, geen deel uitmaakt van het toetsingskader voor de omgevingsvergunningen. Het college wijst erop dat onder de Ow geen aanhaakverplichting geldt en dat de aanvrager zelf bepaalt op welke activiteit(en) zijn aanvraag betrekking heeft. Daarnaast voert het college aan dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS) het bevoegd gezag is om een Natura 2000-activiteit te vergunnen. Het college is van mening dat het om die redenen niet bevoegd is om de (vermeende) gevolgen van een aangevraagde activiteit op Natura 2000-gebieden te beoordelen of om het vergunnen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit afhankelijk te stellen van zo’n beoordeling.

Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat er ten tijde van de vergunningverlening geen reden was om op voorhand aan te nemen dat de aangevraagde evenementen niet georganiseerd zouden kunnen worden vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Het college voert aan dat, voor zover bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kan worden getoetst aan het uitvoerbaarheidsvereiste, deze toets niet verder strekt dan een marginale beoordeling van de onderbouwing dat de aangevraagde activiteit uitvoerbaar is in het licht van het gebiedsbeschermingsrecht. Volgens het college is de enkele twijfel of zo’n vergunning kan worden verleend niet voldoende voor het standpunt dat de aangevraagde activiteit evident niet uitvoerbaar is. Het college wijst erop dat De Strip B.V. bij GS een aparte vergunning op grond van de Wet Natuurbescherming (hierna: Wnb) heeft aangevraagd en meent dat de gerechtvaardigde gedachte is dat deze vergunning zal worden verleend omdat De Strip B.V. een PAS-melder is. Verder meent het college dat De Strip B.V. door het beperken van de bezoekersaantallen (en daarmee ook van de verkeersbewegingen) kan voorkomen dat sprake is van stikstofdepositie en – daarmee – van een verplichting om een vergunning aan te vragen voor een Natura 2000-activiteit. Met het oog daarop heeft het college per aangevraagde vergunning gecontroleerd of binnen de beperkte exploitatie werd gebleven waarvoor het PAB is aangevraagd en dit bleek het geval te zijn. Het college is van mening dat met de stikstofberekeningen van TAUW is voldaan aan de vereisten uit de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023.

De uitvoerbaarheidstoets onder de Omgevingswet

De rechtbank is van oordeel dat het primaire standpunt van het college niet opgaat omdat ook onder de Ow een uitvoerbaarheidstoets dient plaats te vinden. Deze toets is onderdeel van de beoordeling of een te vergunnen activiteit in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

Zoals tussen partijen niet in geschil is, past het organiseren en faciliteren van evenementen op het VTE-terrein niet in de bestemming die dit terrein op grond van het bestemmingsplan van 1996 heeft. De Strip B.V. heeft voor de evenementen daarom omgevingsvergunningen aangevraagd voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend als sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Hoewel het college er terecht op wijst dat bij invoering van de Ow de onlosmakelijke samenhang en de aanhaakverplichting zijn losgelaten, is de rechtbank van oordeel dat in het kader van de vraag of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties ook van belang is, of de activiteit uitvoerbaar is. Indien op voorhand aannemelijk is dat de functie op de desbetreffende locatie nooit kan worden verwezenlijkt, kan het toedelen daarvan in strijd worden geacht met deze bepaling.

De rechtbank vindt hiervoor steun in de toelichting op het Omgevingsbesluit. Dit deel van de toelichting gaat weliswaar over omgevingsplannen, maar het daar genoemde criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties geldt ook voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. De rechtbank leidt hieruit af dat in een procedure als deze over onder de Ow verleende omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten dus ook moet worden beoordeeld of het college op voorhand in redelijkheid had moeten onderkennen dat het gebiedsbeschermingsregime in de Ow in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de aangevraagde activiteiten.

Is sprake van een voorafgaande beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden?

Naar aanleiding van de beroepsgrond dat geen uitvoering is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023 oordeelt de rechtbank dat het college in het kader van de aanvragen van de omgevingsvergunningen een voorafgaande beoordeling van de gevolgen van de exploitatie van het VTE-terrein en de daar gehouden evenementen voor de omliggende Natura 2000-gebieden heeft uitgevoerd. Zij zal dit hierna uitleggen.

In de uitspraak van 6 december 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat de exploitatie van het VTE-terrein en de evenementen die daar plaatsvinden moeten worden aangemerkt als één project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (nu: artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Ow, gelezen in combinatie met de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow). Daarom hadden de gevolgen van de exploitatie van het terrein en de daar gehouden evenementen voor Natura 2000-gebieden tezamen moeten worden beoordeeld. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat de activiteiten op het VTE-terrein niet zonder voorafgaande beoordeling van de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden doorgang mogen vinden (ABRvS 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471, r.o. 6.5, 6.6, 9).

In het kader van de beoordeling van de gevolgen van de evenementen waarvoor de omgevingsvergunningen zijn aangevraagd, heeft het college verwezen naar stikstofrapporten van TAUW van 31 maart 2024, 12 juli 2024 en 18 oktober 2024 en de daarbij behorende Aerius-berekeningen van respectievelijk 27 maart 2024, 11 juli 2024 en 17 oktober 2024. In het rapport van 31 maart 2024 staat dat het onderzoek is uitgevoerd door middel van ‘trial and error’. Door het maken van meerdere Aerius-berekeningen is onderzocht wat het maximale gebruik van het VTE-terrein is dat niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op relevante natuur ten opzichte van de referentiesituatie. In de rapporten van 12 juli 2024 en 18 oktober 2024 staat dat het onderzoek is uitgevoerd door een representatieve jaaragenda van het VTE-terrein door te rekenen. In de rapporten is rekening gehouden met de emissies van het verwarmen van gebouwen, het gebruik van machines voor het terreinonderhoud, het gebruik van heftrucks, hoogwerkers en aggregaten voor (de opbouw van) evenementen en het gebruik van personenwagens en vrachtwagens tijdens activiteiten op het VTE-terrein. Ook is daarin rekening gehouden met de emissies van verkeersbewegingen ten behoeve van bezoekers, personeel tijdens evenementen, opbouw van evenementen, opslag op het terrein en personeel van het VTE-terrein.

Op de zitting hebben het college en De Strip B.V. toegelicht dat gedurende het jaar steeds is bijgehouden en aan de gemeente is doorgegeven hoeveel voertuigen op het VTE-terrein werden geparkeerd in het kader van de exploitatie van dat terrein. Daarbij zijn de voertuigen die op het terrein kwamen om bezoekers af te zetten meegeteld als parkerende voertuigen. Aan de hand van de tellingen van de voertuigen heeft de gemeente gemonitord of de maximale aantallen verkeersbewegingen die zijn berekend in de rapporten van TAUW werden overschreven. Volgens het college en De Strip B.V. zijn de in die rapporten genoemde maximale bezoekersaantallen nooit overschreden.

De rechtbank is van oordeel dat uit de rapporten, de bijbehorende Aerius-berekeningen en de op de zitting gegeven toelichting blijkt dat het college de gevolgen van de evenementen, waarvoor de omgevingsvergunningen zijn aangevraagd, voor de omliggende Natura 2000-gebieden heeft beoordeeld in samenhang met de gevolgen van de exploitatie van het VTE-terrein en de andere evenementen die gedurende het kalenderjaar op dat terrein worden georganiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank is de door het college gehanteerde methode om de gevolgen te beoordelen in overeenstemming met het oordeel dat de Afdeling heeft gegeven in de uitspraak van 6 december 2023. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. De vraag of bij de beoordeling van de gevolgen rekening is gehouden met alle relevante emissies komt hierna aan de orde.

Staat het gebiedsbeschermingsregime in de weg aan uitvoerbaarheid van de evenementen?

De rechtbank is van oordeel dat het college zijn standpunt dat het gebiedsbeschermingsregime in de Ow niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de vergunde evenementen onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij legt dit hierna uit.

StiL hebben onder meer aangevoerd dat de verkeersbewegingen van vrachtwagens zijn onderschat. Op de zitting is besproken dat volgens StiL geen rekening is gehouden met de verkeersbewegingen van de vrachtwagens die deelnemen aan het evenement ‘Tukker Truckers’ van en naar het VTE-terrein. De rechtbank begrijpt uit de stikstofrapporten en de toelichting die het college daarop in het verweerschrift en op de zitting heeft gegeven dat (de emissies van) de verkeersbewegingen van voertuigen die deelnemen aan de evenementen van en naar het VTE-terrein onderdeel zijn van (de emissies van) de in tabel 3.4 van de stikstofrapporten genoemde verkeersbewegingen. In deze tabel is alleen rekening gehouden met 365 verkeersbewegingen van middelzwaar vrachtverkeer en 200 verkeersbewegingen van zwaar vrachtverkeer voor ‘personeel en opbouw evenementen’ en voor ‘opslag op terrein’. Zonder nadere motivering – die ontbreekt – valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat hieronder ook de verkeersbewegingen van de vrachtwagens van de deelnemers van het evenement ‘Tukker Truckers’ vallen. Het college heeft op de zitting ook niet kunnen uitleggen op welke manier met deze verkeersbewegingen rekening is gehouden.

Zoals het college zelf ook heeft aangegeven zijn (de emissies van) de verkeersbewegingen van en naar het VTE-terrein doorslaggevend in het kader van de beoordeling of sprake is van een toename van stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden. Doordat in de stikstofrapporten en de bijbehorende Aerius-berekeningen niet alle relevante verkeersbewegingen zijn meegenomen, kan op basis daarvan niet worden uitgesloten dat de vergunde evenementen significante gevolgen hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Daarom is voor deze evenementen mogelijk een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist en moet mogelijk een passende beoordeling worden opgesteld, terwijl onzeker is of deze vergunning kan worden verleend.

De door het college aangevoerde omstandigheden dat De Strip B.V. bij GS een aparte Wnb-vergunning heeft aangevraagd en dat de verwachting van het college is dat deze zal worden verleend, doen hier niet aan af. Hieruit volgt dat het college in redelijkheid had moeten onderkennen dat het gebiedsbeschermingsregime in de Ow in de weg kan staan aan de uitvoerbaarheid van de aangevraagde activiteiten en dat het college de vergunningverlening niet voldoende heeft gemotiveerd.

De beroepen met de zaaknummers ZWO 25/757, 25/758, 25/759, 25/760, 25/1646, 26/724 en 26/894 zijn gegrond omdat de bestreden besluiten III, IV, V, VI, XIII, XV en XVI in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom deze bestreden besluiten. De rechtbank bepaalt dat het college geen nieuwe besluiten hoeft te nemen op de bezwaren van StiL, omdat de evenementen al hebben plaatsgevonden en er daarom geen belang meer bestaat bij nieuwe besluiten op bezwaar.