Netbeheerder TenneT en een gemeente trekken aan het kortste eind in een geschil met een stichting over de aanleg van ondergrondse kabels door een landgoed. Opvallend daarbij is dat de manier waarop de kabels worden aangelegd en de borging daarvan in de planregels in het bestemmingsplan relevant is voor het oordeel dat de Afdeling op 10 juli velde. Burhan Ullah en Roy van der Steen analyseren de zaak en kijken of het oordeel anders was geweest bij een omgevingsplan.
Een stichting heeft gronden van een landgoed in eigendom waar TenneT nieuwe ondergrondse hoogspanningskabels wenst aan te leggen. De stichting vreest vooral dat de aanleg van de ondergrondse kabels de natuur- en landschapswaarden van het landgoed aantasten. Daarom procedeert de stichting tegen de bestemmingsplannen die de aanleg van de ondergrondse kabels planologisch mogelijk maken. In haar uitspraak van 10 juli 2024 stelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de stichting in het gelijk.
De stichting voert diverse beroepsgronden aan, waarvan wij er slechts één bespreken. De stichting wijst erop dat de raad zich op het standpunt stelt dat de gevolgen voor natuur- en landschapswaarden kunnen worden beperkt door de aanleg van de kabelverbindingen op bepaalde locaties gestuurd te boren in plaats van te graven. Dit is volgens de stichting niet geborgd in de planregels.
De raad vindt het niet nodig om de wijze van aanleg in de planregels op te nemen, omdat het om uitvoeringswerkzaamheden gaat die niet in het plan hoeven te worden geregeld. Bovendien geeft de raad aan dat in de plantoelichting is omschreven dat op bepaalde locaties gestuurd horizontaal geboord zal worden. De Afdeling volgt de raad hierin niet.
De Afdeling overweegt dat de bestemmingsplannen zelf voorzien in de aanleg van de kabelverbindingen. Het betoog van de stichting gaat over deze aanleg en daarmee ook over de gevolgen van de bestemmingsplannen zelf. Uit de plantoelichting, de bij de plantoelichting gevoegde natuurtoetsen en de nota van zienswijzen volgt namelijk dat gestuurde boring op bepaalde locaties nodig is om gevolgen voor natuur- en landschapswaarden te voorkomen. Hierbij is volgens de Afdeling van belang dat de plantoelichting geen juridisch bindende betekenis heeft. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de wijze van aanleg in de planregels had moeten zijn geregeld.
In een bestemmingsplan moeten regels zijn opgenomen in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast moet een planregel ruimtelijk relevant zijn. Met het oog op de rechtszekerheid wordt een planregel bovendien letterlijk gelezen. De niet bindende plantoelichting heeft in zoverre slechts betekenis dat meer inzicht kan worden verschaft in de bedoeling van de planwetgever, als de bestemming en de daarbij behorende planregels op zichzelf en in samenhang niet duidelijk zijn.
In de bestemmingsplannen geldt op bepaalde locaties de bestemming ‘Leiding-Hoogspanning 1’. In de planregels is bepaald dat deze planregels vóór andere planregels gaan als sprake is van strijdigheid met die andere planregels. Daarnaast is een zogenoemd aanlegverbod opgenomen. Dit houdt in dat bij het uitvoeren van bepaalde werken of werkzaamheden een omgevingsvergunning nodig is.
Op het aanlegverbod zijn uitzonderingen van toepassing, waaronder werken of werkzaamheden die verband houden met de aanleg van de kabelverbinding en de daarbij horende voorzieningen. Deze planregels zijn duidelijk. Door de voorrangsbepaling en de uitzonderingsbepaling is de aanleg van de kabelverbinding dus vergunningvrij. Ondanks de plantoelichting en eventuele afspraken met TenneT is de wijze waarop de kabelverbinding wordt aangelegd dan ook niet geborgd. De uitzondering op het aanlegverbod zou nog steeds kunnen blijven bestaan, mits de wijze van aanleg in de planregels is verzekerd om gevolgen voor natuur- en landschapswaarden te voorkomen.
De vraag die kan worden opgeworpen is of deze uitspraak anders zou zijn als sprake is van een omgevingsplan. Wij denken van niet.
De regels in een omgevingsplan moeten leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Gelet op de beoogde ‘vereenvoudiging’ van de Omgevingswet zouden algemene regels in een omgevingsplan de voorkeur moeten hebben boven specifieke regels. Dit zal niet altijd lukken. Zo zal er altijd een afweging moeten plaatsvinden welke gevolgen een bepaalde activiteit heeft dan wel kan hebben voor de bestemming/ functie die op de locatie geldt.
Als er (negatieve) gevolgen kunnen zijn, is het van belang om in de regels vast te leggen hoe die gevolgen kunnen worden voorkomen dan wel beperkt. Als laatste is niet onbelangrijk om te vermelden dat de aanlegvergunningplicht is opgegaan in de vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit.
