Op 29 augustus 2024 deed de rechtbank Noord-Holland (ECLI:NL:RBNHO:2024:7555) een vermeldenswaardige uitspraak over de toetsing van een bouwstop. Interessant is dat de rechtbank oordeelt dat hierbij het college ten tijde van het primaire besluit zich niet hoefde te buigen over de vraag of de afwijking omgevingsvergunningvrij is. Door de aard van de afwijking kon dit voor het college ook niet direct duidelijk te zijn, maar had het college dit in de periode na de bouwstop kunnen onderzoeken.
Heeft het college op goede gronden een bouwstop opgelegd?
Op 18 juni 2021 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een bedrijfsgebouw naar een woongebouw (15 appartementen). Dit betreft de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’. Het beoogde gebruik voor wonen en bergingen is in strijd met de geldende bestemming ‘Bedrijf’ uit artikel 3 van het bestemmingsplan ‘Zuid-oost’ (hierna: het bestemmingsplan).
Op 23 november 2022 heeft het college de sloopmelding van eiseres van 8 november 2022 geaccepteerd voor het gedeeltelijk slopen van het bedrijfsgebouw, ten behoeve van de bouw van het woongebouw. Het college vermeldt hierbij dat de fundering en de staalconstructie blijven staan.
Bij een controle van toezichthouders van het college bij de bouwlocatie is geconstateerd dat het hele oude bedrijfspand is gesloopt. Dit is in strijd met de sloopmelding en het vergunde sloopplan bij de omgevingsvergunning. Ook is geconstateerd dat de boorpalen van de nieuwe fundering zonder startmelding zijn geplaatst. Daarom hebben de toezichthouders aan eiseres de spoedordemaatregel opgelegd om de bouwwerkzaamheden met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden (de bouwstop is gebaseerd op artikel 5:21 van de Awb en artikel 5.17 van de Wabo).
Bij besluit van 22 december 2022 (het primaire besluit) bevestigt het college schriftelijk zijn mondelinge aanzegging aan eiseres van 20 december 2022. Ook legt het college aan eiseres een last onder dwangsom op de bouw gestaakt te houden. Tegen het primaire besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij een controle van toezichthouders van het college bij de bouwlocatie is geconstateerd dat het hele oude bedrijfspand is gesloopt. Dit is in strijd met de sloopmelding en het vergunde sloopplan bij de omgevingsvergunning. Ook is geconstateerd dat de boorpalen van de nieuwe fundering zonder startmelding zijn geplaatst. Daarom hebben de toezichthouders aan eiseres de spoedordemaatregel opgelegd om de bouwwerkzaamheden met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden (hierna: de bouwstop).
De rechtbank overweegt allereerst dat het handhavingsbesluit van het college tweeledig is. Het eerste deel is de schriftelijke bevestiging van de mondeling opgelegde bouwstop (spoedordemaatregel), waarna eiseres de bouw op 20 december 2022 heeft gestaakt. Het college stelt dat de bouwstop is bedoeld om te voorkomen dat de volgens het college strijdige situatie in ernst en omvang toeneemt en om gevaar en/of hinder te voorkomen dan wel te beperken. In plaats van het veranderen van een (feitelijk bestaand) bedrijfsgebouw, is nu namelijk sprake van nieuwbouw. Dit is een overtreding van de omgevingsvergunning van 16 juni 2022, zodat eiseres een nieuwe omgevingsvergunning moet aanvragen. Het tweede deel van het handhavingsbesluit is een last onder dwangsom voor eiseres om herhaling of voortzetting van de overtreding te voorkomen. Bij het niet voldoen aan de last verbeurt eiseres een dwangsom van € 35.000,- ineens.
De rechtbank overweegt dat een bouwstop met een daarbij opgelegde last onder dwangsom naar haar aard een beperkt toetsingskader heeft. Het beoordelingsmoment is het moment waarop wordt geconstateerd dat in afwijking van de omgevingsvergunning wordt gebouwd en mondeling is gelast de bouw te staken (dit was voor het college in het bestreden besluit een zogenoemde ‘ex tunc’ beoordeling). Bij de controle op 20 december 2022 hebben de toezichthouders van het college geconstateerd dat het gehele pand is verwijderd, inclusief de fundering (poeren) en staalconstructie. Dit is volgens het college een afwijking van de sloopmelding omdat de fundering en staalconstructie moesten blijven staan. Ook is geconstateerd dat boorpalen waren gerealiseerd zonder dat daarvan een startmelding is gedaan. Daardoor is volgens de toezichthouders sprake van volledige nieuwbouw, wat ook in strijd is met de omgevingsvergunning voor bestaande bouw/verbouw.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op 20 december 2022 op goede gronden een bouwstop opgelegd. Immers is door het college geconstateerd dat de funderingspoeren in strijd met de omgevingsvergunning zijn verwijderd. Eiseres erkent dit en stelt onder meer in het beroepsschrift dat de funderingspoeren op advies van [bedrijf] B.V. van 14 december 2022 vanwege hun slechte staat niet konden worden geïntegreerd in de aangepaste funderingsbalken. De rechtbank kan het college daarom volgen dat zijn twijfels bij de draagconstructie van het in aanbouw zijnde appartementencomplex gerechtvaardigd waren. Hierbij hoefde het college ten tijde van het primaire besluit zich niet te buigen over de vraag of de afwijking omgevingsvergunningvrij is dan wel te beoordelen of er concreet zicht op legalisatie was. Door de aard van de afwijking kon dit voor het college ook niet direct duidelijk te zijn, maar had het college dit in de periode na de bouwstop kunnen onderzoeken.
Geen speciaal artikel meer omtrent de bouwstop in de Omgevingswet
Artikel 5.17 Wabo bepaalde dat een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen. Genoemd artikel 5.17 Wabo was vaak de grondslag voor de zogenoemde bouwstop. In het kader van de Omgevingswet is besloten om een dergelijk artikel niet meer op te nemen. De wetgever overweegt dat deze bevoegdheid, die oorspronkelijk bedoeld was als een nuttige aanvulling op de bestuursdwangbevoegdheid als overbodig beschouwd. Artikel 5:2 Awb definieert een ‘bestuurlijke sanctie’ zo ruim, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 244 en Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 367).
