Vandaag wees de Hoge Raad (na uitstel, toch eerder dan verwacht) het arrest in de zaak Didam II (HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661). Het is het vervolg op HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, met welk arrest de Hoge Raad drie jaar geleden de wereld van gemeentelijke grondverkoop op haar kop zette. De Hoge Raad schept duidelijkheid hoe om te gaan met situaties uit het verleden: in strijd met de Didam-regels gesloten overeenkomsten zijn niet op die grond nietig of vernietigbaar. De Hoge Raad geeft nog een aantal aanwijzingen, maar er blijven genoeg vragen over toepassing in de praktijk over.
Achtergrond, arrest Didam I en Hofuitspraak
Dit arrest werd gewezen in de bodemprocedure tussen de gemeente Montferland, Becedo Vastgoed, en Groenstaete. Didam I wees de Hoge Raad in het kort geding tussen diezelfde partijen. Onderwerp van het geschil was de oude gemeentehuislocatie van Didam. Deze had de gemeente verkocht aan Groenstaete om daar een supermarkt te vestigen in het kader van een meeromvattende herontwikkeling van het Raadhuisplein. Becedo Vastgoed kwam op tegen deze (voorgenomen) verkoop, omdat zij stelde ook in aanmerking te willen komen voor deze locatie.
De Hoge Raad overwoog dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat een overheid die grond wil verkopen, ruimte moet bieden aan potentiële gegadigden om mee te dingen. In beginsel moet worden verkocht met een openbare selectieprocedure met objectieve, toetsbare en redelijke selectiecriteria. Over de procedure moet de overheid vooraf transparant zijn. Als bij voorbaat mag worden aangenomen dat slechts één serieuze gegadigde voor de verkoop in aanmerking komt op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria, mag één-op-één worden verkocht. Dan moet de overheid het voornemen gemotiveerd publiceren, zodat een ieder daar kennis van kan nemen.
In de bodemzaak lag bij het Hof met name de vraag voor wat de consequentie moest zijn voor de verkoop van de gemeente aan Groenstaete, waarbij zij (uiteraard) nog niet in lijn had gehandeld met de procedurevereisten die de Hoge Raad nadien had geformuleerd. Het Hof nam aan dat overeenkomsten uit het verleden vernietigbaar zijn, en ontleende dat aan een parallel met het aanbestedingsrecht (zie Hof Arnhem-Leeuwarden 4 april 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:2796). In cassatie werd dit onderwerp aan de Hoge Raad voorgelegd.
Hoofdpunten Didam II
De belangrijkste punten van het nieuwe arrest:
De Didam-regels golden ook al voor overheidshandelen van voordat het Didam-arrest werd gewezen (rov. 3.1.2).
Een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels tot stand is gekomen is niet op die grond nietig of vernietigbaar (rov. 3.2.3).
Een overheidslichaam dat in strijd met de Didam-regels verkoopt, handelt in beginsel onrechtmatig jegens een (potentiële) gegadigde die bij de verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Dit kan leiden tot schadeplichtigheid jegens die gegadigde, of onder omstandigheden tot een verbod op verkoop of levering als die nog niet hebben plaatsgevonden (rov. 3.4.2).
De Didam-regels zijn ook van toepassing als slechts één partij in aanmerking komt (rov. 3.5.2). Snijders had in zijn conclusie nog anders betoogd.
De Didam-regels laten het overheidslichaam de ruimte om ontwikkelingsplannen en ruimtelijke plannen vast te stellen. Als dat plan leidt tot een voorgenomen verkoop, moeten de Didam-regels worden toegepast en moet tijdig worden gepubliceerd (rov. 3.5.2).
De strekking van de publicatieverplichting is dat een (andere) gegadigde die het gemotiveerd oneens is met de keuze of uitkomst van de criteria, alsnog een gelijke kans kan krijgen op aankoop (rov. 3.5.2).
De Didam-regels verplichten niet tot een veiling of verkoop aan de hoogste bieder. De overheid heeft beleidsruimte bij het vaststellen van objectieve, toetsbare en redelijke criteria, waarbij de Hoge Raad de suggestie doet om die in een beleidsregeling op te nemen (rov. 3.5.3).
Conclusie
Overeenkomsten uit het verleden die in strijd met de Didam-regels tot stand zijn gekomen, zijn dus in beginsel onaantastbaar. Dat geldt ook voor sinds Didam I gesloten overeenkomsten. Dat is voor de rechtszekerheid een wenselijke uitkomst.
Positief is verder dat de Hoge Raad daarnaast wat duiding en aanwijzingen voor de praktijk heeft gegeven. De Hoge Raad bevestigt de (beleids)ruimte die in de lagere rechtspraak aan overheden werd gegund om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken via één-op-één verkoop. Ook licht hij de strekking van de regels toe.
Anderzijds is jammer dat de Hoge Raad niet ten overvloede in is gegaan op andere vragen die leven in de praktijk. Zo heeft hij geen uitsluitsel gegeven of deze regels ook (op dezelfde manier) van toepassing zijn op bijvoorbeeld huur, zoals in de lagere rechtspraak wel wordt aangenomen. Ook onderwerpen als de ruimte die een overheid moet geven om tegen een voorgenomen verkoop op te komen, lijkt de Hoge Raad (voor nu) aan de overheden zelf en lagere rechters over te laten.
Of de schadeplichtigheid bij handelen in strijd met de Didam-regels in de praktijk van grote betekenis zal zijn, is verder de vraag. Het zal voor een (ten onrechte) uitgesloten partij moeilijk zijn om aan te tonen dat hij schade heeft geleden omdat hij – als de procedureregels waren gevolgd - een reële kans had gehad op verkrijging van de onroerende zaak.
Ook na dit arrest zal de toepassing van de Didam-regels de komende jaren nog wel tot discussie, onzekerheid en nieuwe rechtspraak blijven leiden. De aantastbaarheid van in het verleden te goeder trouw gesloten overeenkomsten, die als een zwaard van Damokles over de gemeentelijke grondpraktijk hing, heeft de Hoge Raad nu in elk geval weggenomen.
